城市近郊城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新農(nóng)村規(guī)劃問(wèn)題及對(duì)策

摘要：針對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市近郊快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)，以新鄉(xiāng)市莊巖村為實(shí)證研究對(duì)象，分析面臨的道路、住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的諸多問(wèn)題；提出應(yīng)完善基于倡導(dǎo)性規(guī)劃理論的公眾參與機(jī)制、加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行力度、以及強(qiáng)化工程性和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：近郊區(qū) 新農(nóng)村規(guī)劃 城鎮(zhèn)化

《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出支持新鄉(xiāng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。研究新鄉(xiāng)市近郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)積極推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。截至2010年年底，新鄉(xiāng)市域常住人口為571萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.1%。城市近郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)在中國(guó)地級(jí)城市建設(shè)中具有普遍性，研究新鄉(xiāng)市城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，對(duì)拓寬社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的思路具有深遠(yuǎn)意義。

一、背景

新鄉(xiāng)市莊巖村位于新鄉(xiāng)市東南角，地勢(shì)平坦，西與京港澳高速相接、南與新石鐵路毗鄰，為一行政村。該村2010年有1182戶村民，共計(jì)5500余人，耕地面積7000余畝。村民經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要靠到新鄉(xiāng)市區(qū)打工，多從事建筑業(yè)。村子里留守的多是中老年人和兒童，主要靠種植小麥和經(jīng)營(yíng)大棚蔬菜。

在《新鄉(xiāng)市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2009—2020）》中，該村臨近京港澳高速的宅基地約65%設(shè)為禁建區(qū)，東部用地性質(zhì)調(diào)整為城市建設(shè)用地，成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)東部片區(qū)。近郊區(qū)的村莊在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中終極藍(lán)圖式的規(guī)劃下瞬間消失了，而藍(lán)圖式的終極規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)還有很長(zhǎng)的建設(shè)道路要走，此過(guò)程中村莊的發(fā)展面臨很多矛盾與問(wèn)題。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）村莊道路亟需建設(shè)

村內(nèi)兩條南北向的主干道，寬5米，混凝土路面，部分地方已有損壞，損壞地方有大量生活污水和雨水聚集。兩條主干道的人行道路鋪裝，大部分已經(jīng)損壞。此外還有兩段水泥硬化路面，其余都是坑坑洼洼的土路。整體來(lái)講，村莊道路系統(tǒng)框架具備，支路多數(shù)沒(méi)有硬化，路面坑洼，入戶道路路況較差。

（二）住宅建設(shè)存在重復(fù)

現(xiàn)有宅基地分為新規(guī)劃的宅基地和原有舊的宅基地。新規(guī)劃的宅基地面積以13×17米為標(biāo)準(zhǔn)，朝向南偏西10度左右，多分布在東北部和主要街道旁邊，已修建的房屋為二、三層樓房，均為磚混結(jié)構(gòu)，少部分還未修建房屋。兩排房屋南北向背靠背布局，用盡端式的小胡同組織交通，將居民引入村內(nèi)主要街道。原有宅基地面積不等，布局凌亂，多為一層磚瓦房，多分布在南邊，房屋質(zhì)量較差。打工的村民在市區(qū)買(mǎi)房后，村子里的房屋空置，破舊不堪。

莊巖村目前按照新農(nóng)村規(guī)劃已建成部分單元式住宅，但同時(shí)村民多數(shù)都在自建或近年已建成了獨(dú)院式的二層或三層樓房，村民建樓房的總費(fèi)用在12—20萬(wàn)元不等。村民如此高成本建好了自家樓房，不會(huì)輕易放棄而選擇購(gòu)買(mǎi)規(guī)劃的單元住宅，另外，建房后也導(dǎo)致沒(méi)有資金再去購(gòu)買(mǎi)規(guī)劃的單元房。

村民自建房現(xiàn)象暴露了目前新農(nóng)村規(guī)劃中普遍存在的一些問(wèn)題，一是規(guī)劃過(guò)程村民參與不夠，導(dǎo)致規(guī)劃沒(méi)有獲得村民認(rèn)可，形成規(guī)劃自說(shuō)自話的局面；二是規(guī)劃編制后在村民并不清楚的情況下開(kāi)始實(shí)施，導(dǎo)致不能獲得村民支持；三是村鎮(zhèn)規(guī)劃或者新農(nóng)村規(guī)劃中規(guī)定的不準(zhǔn)翻新、新建住宅僅可以進(jìn)行修繕的內(nèi)容，沒(méi)有通知到村民或者村民不認(rèn)可，導(dǎo)致沒(méi)有執(zhí)行，相反造成村里在建單元住宅、村民在建自家獨(dú)立住宅的矛盾。

解決這種矛盾的成本極高，會(huì)使新農(nóng)村建設(shè)陷入困境，特別是對(duì)處于表現(xiàn)城鎮(zhèn)化最激烈的城市近郊的農(nóng)村，城市中心區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)要素要迅速向近郊區(qū)擴(kuò)散，而需要的土地又沒(méi)有通過(guò)新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，結(jié)果可能導(dǎo)致發(fā)展占用耕地形成新的城中村或者強(qiáng)行拆遷導(dǎo)致極端事情。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施短缺

根據(jù)走訪村民座談得知，村民目前最希望在垃圾處理和污水處理方面進(jìn)行改善，解決垃圾無(wú)處丟，污水無(wú)處排的問(wèn)題。目前村內(nèi)無(wú)整體規(guī)劃的排水管網(wǎng)設(shè)施，即沒(méi)有鋪設(shè)沿路地下排水管道，生活污水排放主要是通過(guò)自家布置的簡(jiǎn)陋渠道排在住宅外的道路上或者住宅附近的大坑內(nèi)，少數(shù)農(nóng)戶是直接路面潑水。生活垃圾處理方面，村內(nèi)沒(méi)有生活垃圾集中處理點(diǎn)及垃圾箱、垃圾站等處理設(shè)施，生活垃圾一般丟棄在路邊，或堆積棄放在低洼處。村里的6年制小學(xué)，校舍簡(jiǎn)陋，師資不足。村子缺少文化大院、小廣場(chǎng)等公共活動(dòng)空間。

三、對(duì)策與措施

（一）提高村民參與規(guī)劃的程度

將“規(guī)劃進(jìn)村”作為新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入了解村莊現(xiàn)存的問(wèn)題，明確農(nóng)民最需要什么，農(nóng)村最需要什么。結(jié)合城市近郊快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村的特點(diǎn)和具體情況，城市近郊的農(nóng)村在不久的將來(lái)會(huì)在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中轉(zhuǎn)化為城市地區(qū)。在規(guī)劃過(guò)程中要最大程度地實(shí)現(xiàn)村民參與規(guī)劃，同時(shí)將村鎮(zhèn)規(guī)劃和更大區(qū)域的上位規(guī)劃對(duì)村莊建設(shè)的要求跟村民解釋清楚。要保證規(guī)劃能獲得村民的認(rèn)可，并遵守規(guī)劃，減少規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中的難度。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中道路建設(shè)力度

“藍(lán)圖式”規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)需要較長(zhǎng)的一段時(shí)間，而此段時(shí)間內(nèi)村民仍然需要保證正常的生活秩序不被打亂。這方面可以借鑒國(guó)外新區(qū)開(kāi)發(fā)的模式，讓道路先行，即要開(kāi)發(fā)新區(qū)必先修建道路，道路除起到運(yùn)輸?shù)淖饔猛?，還發(fā)揮功能分區(qū)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面的功能。我們?cè)诔鞘薪夹罗r(nóng)村規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，也需先進(jìn)行道路建設(shè)。這可以方便村民出行，減少村民對(duì)規(guī)劃的排斥；修建道路后盡早通公交車(chē)，加強(qiáng)與市區(qū)的聯(lián)系，這樣既加速城市文化擴(kuò)散，又強(qiáng)化城區(qū)經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用。

（三）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的執(zhí)行力度

村鎮(zhèn)規(guī)劃明確的村莊規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)類(lèi)型包括禁止任何建設(shè)和修繕的村莊、僅可以進(jìn)行住宅修繕維護(hù)的村莊、僅可以在原來(lái)宅基地上翻建低成本住宅的村莊、可以進(jìn)行住宅建設(shè)的村莊。這是根據(jù)村莊是否需要遷移并點(diǎn)，以及距離遷移時(shí)間長(zhǎng)短進(jìn)行的劃分。主要出發(fā)點(diǎn)是避免村民進(jìn)行較高成本的住宅建設(shè)，將來(lái)影響村莊的遷村并點(diǎn)甚至阻礙村莊整體布局規(guī)劃。而村鎮(zhèn)規(guī)劃（村莊整體布局規(guī)劃）的執(zhí)行最重要的是讓村民清楚知道自己所在的村莊是屬于村莊布局規(guī)劃中的何種類(lèi)型，自己的住房建設(shè)應(yīng)該如何進(jìn)行。從而避免村民將一輩子的積蓄投入住宅建設(shè)后，為了保住自己的住宅成為新農(nóng)村規(guī)劃執(zhí)行的阻力。

（四）加強(qiáng)工程性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村民生活質(zhì)量

對(duì)于近郊區(qū)缺乏下水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施，導(dǎo)致污水隨意排放，嚴(yán)重影響村容村貌的情況，以及生活垃圾缺乏回收處理系統(tǒng)，垃圾隨意丟棄導(dǎo)致環(huán)境臟亂的情況，近期可以考慮以戶為單位用磚砌的池子收集后村里用車(chē)集中拉走用于耕地施肥，遠(yuǎn)期考慮將市區(qū)的污水管網(wǎng)向郊區(qū)農(nóng)村延伸。生活垃圾處理方面，可以在村子街道兩旁設(shè)立垃圾箱，村里用車(chē)集中拉到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）里的垃圾站。

（五）加強(qiáng)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高村民幸福指數(shù)

城市近郊的農(nóng)村普遍存在的一種情況是年輕人多數(shù)外出打工，老人和留守兒童成為村子住戶的主體人群。規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村要根據(jù)這一實(shí)際情況加強(qiáng)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，提高老人和兒童的幸福指數(shù)。針對(duì)老人和兒童為主體的人群，規(guī)劃建設(shè)文化大院、配以健身器材的小廣場(chǎng)等公共空間，方便老年人聚集娛樂(lè)休閑、鍛煉身體、溝通交流。針對(duì)兒童較多要規(guī)劃建設(shè)幼兒園，保證兒童在本村上幼兒園，就近讀小學(xué)。建設(shè)兒童游玩娛樂(lè)的類(lèi)似少年宮的公共建筑，滿足兒童、少年學(xué)習(xí)娛樂(lè)需要。

四、結(jié)語(yǔ)

城市近郊快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)情況是村民對(duì)國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略執(zhí)行情況的最直接感知，而藍(lán)圖式的規(guī)劃往往距離規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)還有一段時(shí)間，這個(gè)過(guò)程中還存在許多亟待解決的問(wèn)題。同時(shí)我們必須認(rèn)識(shí)到新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，而這個(gè)過(guò)程有時(shí)還需要較長(zhǎng)的時(shí)間，所以必須規(guī)劃周詳，執(zhí)行嚴(yán)密，保證新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)成為一個(gè)有機(jī)更新過(guò)程。

參考文獻(xiàn)：

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〔本文系2011年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與城市增長(zhǎng)管理協(xié)動(dòng)機(jī)理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11BJL001）階段性成果〕

（雒海潮，1980年生，河南武陟人，河南科技學(xué)院講師。研究方向：城市與區(qū)域規(guī)劃）