西方國家公共教育體制的改革實踐及其啟示

一

上世紀80年代，西方各國相繼興起了一場強大的政府改革“運動”——傳統(tǒng)公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理模式”轉變。它以采用商業(yè)管理的理論、方法和技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為核心內容，被人們描述為一場追求“3E”（ECONOMY，EFFICIENCY，EFFECTIVENESS）目標的管理改革運動?？v觀全球，盡管各國所進行的改革內容繁多、形式多樣，但基本上圍繞三條主線進行：一是調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能，做到管少管好。二是利用市場和社會力量提供公共服務，彌補政府財力和服務能力的不足。三是改革政府內部的管理體制，實行權力下放，確立政府提供服務的宗旨，重視公眾參與和政府的反應能力，提高公共部門的工作效率和服務質量。因此形成了以市場為主導的英美模式，以政府宏觀調控與市場調節(jié)相結合為特點的歐洲模式，以及以政府為主導的東亞模式三種基本公共管理模式。對于新公共管理的成效，人們的評價不同，各種批評也不絕于耳。但與舊模式相比，由于“新公共管理模式”在更大程度上適應了當代及經濟社會發(fā)展對公共管理模式變更的需要，因而顯示了較強的現(xiàn)實性和生命力。

二

教育作為一個重要的公共部門和一項公共事業(yè)，教育改革是同一時期政府改革運動的重要組成部分，也深受新公共管理理論和管理模式的影響。事實上，伴隨政府改革的浪潮，一場聲勢浩大的公共教育重建運動也在世界各國特別是西方發(fā)達國家展開。這場運動以提高公共教育體制效率為突破口，按照“掌舵”和“劃槳”理論，一方面政府加強了對教育的宏觀調控，同時不斷調整教育職能，實行教育管理權力下放和適當分散；另一方面將市場經濟要素引入教育，大力推進教育面向市場的自由化改革，使教育朝著“教育的國家化”和“教育的自由化”兩個看似相反實則相輔相成的方向推進。

教育國家化并不是指政府對教育的全面控權，而是按照“管少管好”的原則，從對教育大包大攬，轉向權力下放和分散，但又從全球化條件下維護國家競爭力的戰(zhàn)略高度出發(fā)，將對教育的控制轉向確保和提高國家的教育水準，并因此采取了對教育內容、教育質量等進行控制的國家化措施。以美、英等國為例，教育國家化的政策取向主要體現(xiàn)在：一是推行全國統(tǒng)一課程和考試制度。如美國以前沒有全國統(tǒng)一的教育標準，每州各自為政，在1990年制定的《美國2000年教育發(fā)展戰(zhàn)略》中，明確提出對英語、歷史、地理、數學、科學等五門核心課程分別制定新世界標準，并據此建立“全美學業(yè)考試制度”。英國國家課程從1989年開始實施，在此基礎上的統(tǒng)考于1992年夏開始實施。二是削減教育經費和改革撥款制度。由于公共教育支出的擴大并不能帶來教育的高質量和管理高效率，加之經濟“滯脹”導致的財政壓力，美、英等國采取了削減教育經費的做法，并將經費的有效使用與教育質量掛鉤，以減輕學校對公共資金的過分依賴性。同時鼓勵學校與社會特別是與工商企業(yè)的聯(lián)系，使辦學經費渠道多元化，鼓勵加強校際間為爭取生源和經費而展開競爭。

教育自由化，也叫市場化，即在加強對教育內容等宏觀控制的同時，國家采取政策措施，為教育創(chuàng)造一個更具有競爭性的類似市場的環(huán)境，把教育朝著自由化方向推進。其中，最典型的是美國推行的“教育市場化重建”。其主要措施是將市場的自由競爭機制引入學校，把經費分配、人員調配和政策制定等權利下放到各個教育機構，強調教育的提供者和消費者雙方在教育領域中的義務和責任，尤其是教育消費者的選擇。通過民營化的形式把公立教育機構轉變?yōu)樽灾鞴芾淼闹行⌒推髽I(yè)，參與市場競爭，促進教育資源配置的最優(yōu)化。普遍地看，美、英等國教育自由化改革在多樣化的實踐中，存在共性的做法：一是增加地方教育控制權，擴大去規(guī)章學校的數量，給予更多的學校以發(fā)展其個性特色的空間。二是通過繼續(xù)擴大家長對公立學校的選擇機會和標準化考試來控制學校的辦學效能，實行對學校分權與問責并舉的政策，構建教育系統(tǒng)與教育系統(tǒng)外部機構、組織、團體之間廣泛的伙伴關系?！靶１竟芾怼焙汀皩W校選擇”等把公立學校推向市場的做法，代表了教育自由化或者市場化最主要的走向。

“校本管理”即以學校為本的管理，是教育分權化的一種較為激進的形式。它是把學校當作教育改革的首要單元，并依靠重新配置資源（即賦予學校決策權）來推動和維持改進的首要手段。其主要內容包括“權力下放”、“自主決策”、“家長、社區(qū)參與管理”。從進展情況看，改革初期，校本管理對管理效率、教師表現(xiàn)、學生出勤、家長參與以及教育公平有不同程度的積極影響，然而在學校效能的最重要方面——改進學生學習和提高學生學習成就方面，卻沒有明顯的影響。因此，近年來校本管理又提出了新的要求，如實行學校由外控式管理轉變?yōu)閷W校民主式的自我管理；地方教育行政當局在授予學校相當大的自主權的同時，也讓學校肩負對等的責任，并加強對學校的問責；要求校本管理的成果應當通過學生學習結果的改進來反映。適應這些新的要求，在美國出現(xiàn)了具有更大自主權，在運作中不受許多傳統(tǒng)公立學校規(guī)章限制，引入學校選擇市場機制的特許學校。

“學校選擇”指任何用于打破學生居住地與就讀學校所在地之間的關聯(lián)、旨在降低傳統(tǒng)公立學校地理位置限制的政策措施。傳統(tǒng)的公立學校體制是以地方政府壟斷的形式運作的。在這種體制下，學生都必須到指定的學校就讀，沒有任何自主選擇的權利。這種體制的指導思想是政府本位，而不是學生本位，不利于學生的成長。在這種情況下，許多家長不得不選擇私立學校，從而受到成本、距離、民營學校的錄取標準等約束。比如，選擇私立學校，家長將不得不繳兩次費，一次是以納稅的形式為他們所舍棄的公立學校繳費，另一次是向私立學校繳納學費。批評者認為，這甚至比強迫孩子進入教學質量低劣的學校更不公正。但不管怎么說，學校選擇拓展了人們在自主選擇學校方面的權利，它既是保障受教育者權利的一種有效改進形式，又對傳統(tǒng)公共教育體制形成了強烈的沖擊，因此被視為撼動傳統(tǒng)公共教育體制的杠桿，在西方大行其道。為推進學校選擇，各國政府采取了包括一系列以提高學生及其家長的自主性為目的的政策措施，如開放招生、教育券計劃、學費稅收扣除和針對教育的免稅儲蓄等措施。

總而言之，為適應上世紀80年代以來教育的政治經濟背景與改革目標變化的需要，對先行的被認為使缺乏效率的公共教育體制和運行機制作了調整，將公共教育有關的權利與責任在各有關當事者（中央和地方政府、學校、家長和社會）之間進行了重新的分配和平衡：一方面增加了中央政府在制定課程與課程標準、目標方面的權力，另一方面更多地下放了學校管理的權力；一方面強調中央政府對公立學校教育的內容和成績評估要負起更大的責任，另一方面又引進市場機制，以促進學校提高其對家長和社區(qū)的責任感和對他們要求的關心。值得注意的是，教育改革既以自由市場經濟為依據，但同時教育并沒有因此完全市場化，國家在教育中的作用仍是主導的。

三

建立和完善適應我國社會主義市場經濟體制的教育管理體制和運行機制，是當前教育改革的重要任務。而借鑒國外有益經驗，特別是從西方發(fā)達國家開始政府改造以來公共教育體制改革實踐中吸取合理成分，對加速推進國內教育改革具有積極意義。

西方公共管理理論和實踐對我國教育改革的影響，首先是引起對傳統(tǒng)教育價值觀念的巨大沖擊。教育長期以來被認為是典型的公共物品，國家?guī)缀鯄艛嘟逃聵I(yè)，并認為這是確保教育公益性和教育機會公平分配的必然選擇。教育與市場的關系在理論界引起激烈爭論，迄今不衰，而且意見遠未取得一致。盡管如此，教育體制的改革已全面推開。例如，市場化取向的教育改革曾經出現(xiàn)形式多樣的探索，實際情況被有的學者描述為“灰色的理論，生動的實踐”；教育管理體制特別是職業(yè)教育和基礎教育管理體制實行國務院領導下地方管理為主的分權模式改革，同時不斷明確學校舉辦者、管理者各自的行為規(guī)范和權限，落實學校辦學自主權；辦學體制上在堅持政府主導的前提下，鼓勵社會力量和多種所有制辦學，形成多元化辦學格局。在運行機制上，出現(xiàn)許多市場化改革的類型，有學者根據市場介入程度的不同，概括為學校的象征性市場運作、公立學校的局部運作市場化、公立學?！耙恍芍啤钡氖袌龌\作、轉制學校的市場化運作、股份制學校的市場化運作、教育中介組織的市場化運作、教育券制度等。

總體看，公共管理的改革在不斷推進，理論推陳出新，不斷完善，政府改革和社會環(huán)境下的教育改革方興未艾?？茖W地分析看待當前教育改革的形勢乃至制定未來改革的政策和決策，必須堅持辯證唯物主義的基本觀點和方法，正如市場導向的改革是一把雙刃劍，一方面它可以增強教育制度的靈活性、多樣性、自主性，擴大學習者的選擇權，滿足不同消費者的不同需求，提高學校辦學的責任意識和效率，改善教育資源配置方式并緩解國家投資的負擔；另一方面又可能造成教育資源和教育機會分配公平的缺失，導致許多倫理問題出現(xiàn)。要解決這一矛盾，必須在政府和市場二者之間尋求更好的平衡，換言之，對公共部門的市場化改革采取審慎的態(tài)度是正確的。要基于不同的教育領域的具體特征，采取各有側重的發(fā)展政策。對義務教育，應當強化政府的責任和作用，以保證社會的公平，使人人都接受條件基本相同的教育。對非義務階段教育，還是應鼓勵適度的市場化途徑，擴大教育的供給，同時政府要強化制度性的安排，體現(xiàn)受教育權利分配的程序公正或形式上的公正，而不是保證結果的平等。■

（作者系國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司副司長）