電力體制改革十年成就及未來政策取向

2002年4月，國務院下發(fā)《電力體制改革方案》（簡稱“5號文”），開啟了我國電力市場化改革歷程。10年來，按照“5號文”確定的方向和目標，改革取得了顯著成就，但由于后續(xù)改革推進不力，也累積了一些矛盾和問題，對我國當前經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響，亟待進一步深化改革。

一、十年來電力體制改革的主要進展和成就

“廠網(wǎng)分開”和“主輔分離”取得實質(zhì)性進展，發(fā)電領域競爭格局基本形成。區(qū)分競爭性和壟斷性業(yè)務，對原一體化經(jīng)營的國家電力公司進行拆分重組，成功組建兩家電網(wǎng)公司、5家發(fā)電集團和4家輔業(yè)集團，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)關系上的“廠網(wǎng)分開”和中央層面的“主輔分離”，發(fā)電領域的競爭性市場格局基本形成。2011年，對兩家電網(wǎng)公司所屬輔業(yè)單位成建制剝離，與四家輔業(yè)集團進行重組，形成兩大新的輔業(yè)集團，標志著網(wǎng)省公司層面主輔分離改革基本完成。

對電力市場體系建設進行了積極探索。在“廠網(wǎng)分開”基礎上，相繼開展區(qū)域電力市場“競價上網(wǎng)”，大用戶與發(fā)電商直接交易，一省范圍內(nèi)的多邊交易、節(jié)能發(fā)電調(diào)度，發(fā)電權(quán)交易以及跨省、跨區(qū)電能交易等試點工作。通過探索，對推進電力交易市場化積累了寶貴經(jīng)驗。

對市場化電價形成機制進行了嘗試性改革。圍繞電力市場建設和節(jié)能減排，進一步完善了電價政策。上網(wǎng)電價由最初的“一機一價”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹藯U電價”；為了引導節(jié)能減排，推行了差別電價、峰谷電價、階梯電價和新能源電價；在電力市場建設的改革試點中，先后在東北區(qū)域市場推行兩部制定價，在內(nèi)蒙古市場推行雙邊交易電價。

行業(yè)管理體制得到創(chuàng)新。組建國家電監(jiān)會，在電力安全、市場秩序、節(jié)能減排、服務質(zhì)量等方面開展電力監(jiān)管，為轉(zhuǎn)變政府職能、加強行業(yè)監(jiān)管積累了經(jīng)驗。成立國家能源委員會，組建了國家能源局，政府管理職能逐步明確到位。

農(nóng)電改革取得了階段性成果。中西部農(nóng)網(wǎng)改造和建設取得明顯進展，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價，農(nóng)電價格大幅下降。電網(wǎng)改造使農(nóng)村生活用電價格由1998年的0.756元/千瓦時下降到2009年的0.539元/千瓦時。

二、改革帶來的變化和積極影響

一是促進了電力工業(yè)快速發(fā)展。破除了獨家辦電的體制束縛，大大解放了生產(chǎn)力，2002年以來電力投資快速增長，一直保持能源工業(yè)總投資 70% 左右的水平。截止到2010年年底，電力裝機達到9.6億千瓦，比2002年增長2.74倍，大大增強了電力供應的保障能力。2010年，我國全社會用電量達41999億千瓦時，成為世界第二大電力消費國。

二是提升了電力行業(yè)生產(chǎn)效率。在發(fā)電領域，競爭機制開始發(fā)揮作用，大大提高了生產(chǎn)效率，工程造價和運營成本不斷下降，徹底解決了計劃經(jīng)濟時期電站工程造價連年攀升、制約發(fā)展的老大難問題。2002年以來，在材料、設備價格上漲的條件下，發(fā)電工程造價降低40—50%；平均線損率從7.97%下降到為6.94%；全國燃煤電廠平均供電煤耗從383克/千瓦時下降到335克/千瓦時，已低于美國、澳大利亞等西方發(fā)達國家。

三是行業(yè)活力增強，可再生能源加速發(fā)展。在多元主體競爭的格局下，企業(yè)創(chuàng)新活力不斷激發(fā)，有力地促進了科技創(chuàng)新，可再生能源發(fā)電比例不斷提高。10年來，超超臨界發(fā)電技術(shù)國產(chǎn)化、風力發(fā)電、潔凈煤發(fā)電、流域型大型水力發(fā)電等技術(shù)與運營管理已迅速領先于世界前沿發(fā)電技術(shù)。水電裝機、風電裝機和核電在建規(guī)模均躍居世界首位，2010年底全部清潔能源裝機容量比重達到26.56%，為節(jié)能減排做出了積極貢獻。

三、進一步深化改革的政策取向

10年的電力市場化改革實踐證明，“5號文”確定的電力體制改革的方向是正確的，打破壟斷，引入競爭，是促進我國電力工業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的必由之路。但是，不可否認的是，由于關鍵領域改革未能及時跟進，加之近幾年出現(xiàn)的新情況，電力行業(yè)的矛盾和問題不斷累積，煤電矛盾深度發(fā)展，電荒頻現(xiàn)，電力企業(yè)經(jīng)營困難，廠網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，新能源并網(wǎng)消納困難等，使得計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾表象化，已嚴重影響到國家經(jīng)濟發(fā)展和能源安全。新舊矛盾的交錯并存，反映出推進電力體制改革已迫在眉睫、刻不容緩。進一步深化電力體制改革，需要推進解決以下問題。

一是實施輸配分開，調(diào)整電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。國際經(jīng)驗表明，打破傳統(tǒng)的縱向一體壟斷組織結(jié)構(gòu)是電力行業(yè)構(gòu)建競爭性市場體制的基礎，輸配分開是實現(xiàn)電力市場有效競爭、電力雙邊交易、價格機制發(fā)揮作用的基本前提，是電力市場化改革無法回避的重要問題。我國2002年開始實行的電力市場化改革，只是在發(fā)電領域?qū)崿F(xiàn)了競爭，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了一體化的組織結(jié)構(gòu)，形成了電網(wǎng)公司在發(fā)電側(cè)和需求側(cè)雙邊的“獨買獨賣”格局。由于輸配不分和缺乏透明的輸配電價，電力市場主體不完善，市場作用難以發(fā)揮，阻礙了電力市場化價格機制和煤電價格傳導機制的形成，導致煤電矛盾不斷加劇，電力市場不公平交易行為層出不窮。進一步深化電力體制改革，必須繼續(xù)推進電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組，通過輸配分開打破電網(wǎng)獨買獨賣的壟斷局面，以確保電網(wǎng)無歧視開放和電力公平交易的電力調(diào)度和交易組織體系，為充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的基礎性作用提供體制保障。

二是推進電價改革，建立市場化電價形成機制。電價改革是電力體制改革的核心內(nèi)容，也是破解當前煤電矛盾的重要環(huán)節(jié)。目前電力上網(wǎng)電價和銷售電價還由政府定價，輸配電價尚未明晰，電煤價格到銷售電價之間無法建立起市場化傳導機制。從現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平看，我國工業(yè)和商業(yè)用電價格在國際上已處于高水平，僅靠繼續(xù)調(diào)高電價疏導煤電矛盾、解決電力企業(yè)經(jīng)營困難的空間有限。電價改革的基本方向是“放開兩頭，管住中間”，屬于自然壟斷環(huán)節(jié)的輸電價格和配電價格由政府制定，屬于競爭環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價和銷售電價應由市場來決定。應加快推進電價改革，盡快形成能夠真實反映資源稀缺程度、環(huán)境損害成本和市場供求關系的電價機制，合理疏導電煤價格上漲因素，有效化解煤電矛盾。

三是放開民營資本準入，實現(xiàn)電力投資主體多元化。目前，電網(wǎng)建設仍然保持國有獨資的產(chǎn)權(quán)形式，電力行業(yè)對民營資本開放的領域僅限于電源建設和發(fā)電市場，并且，民營及外資發(fā)電企業(yè)裝機容量占全國總裝機容量的比重也僅為4.82%，國有資本仍然占到95%以上。盡管國務院在2005年和2010年先后出臺了鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展的“舊36條”和“新36條”，但實際上非公有制經(jīng)濟進入電力行業(yè)的隱形障礙仍然較高。由于電價機制扭曲，投資回報率難以保證，民營資本無法獲得穩(wěn)定的投資收益，已進入的民營企業(yè)近年來紛紛退出。投資主體多元化是解決電力供應短缺和促進電力行業(yè)改革發(fā)展的重要基礎，應進一步放開市場準入，鼓勵民營資本和外資投資發(fā)電、配電領域，培育和健全市場主體，進一步提升電力行業(yè)的市場化水平，提高電力行業(yè)經(jīng)營效率。

四是全面推行節(jié)能發(fā)電調(diào)度，建立市場化節(jié)能減排長效機制。當前的電力節(jié)能減排主要是依靠行政手段，帶有較強的計劃色彩，缺乏市場化的內(nèi)生激勵機制。我國發(fā)電調(diào)度長期以來一直采用電廠或發(fā)電機組大致平均分配發(fā)電量指標的辦法，大小火電機組不論能耗高低，都享有基本相同的發(fā)電小時數(shù)。這種平均主義分配發(fā)電量的體制和電力調(diào)度體制嚴重制約了市場在電能優(yōu)化配置中的作用，導致高能耗產(chǎn)業(yè)的進一步擴張，影響國家節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。當前已在部分省份試點的節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法，可打破傳統(tǒng)的計劃發(fā)電調(diào)度體制，形成一套鼓勵先進、獎優(yōu)罰劣的市場化運行機制，鼓勵可再生、節(jié)能、高效、低污染的機組優(yōu)先發(fā)電，限制高耗能、高污染機組發(fā)電，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，有助于催生節(jié)能、環(huán)保新電價機制的形成，建立起市場化的節(jié)能減排長效機制。下一步，應在節(jié)能發(fā)電調(diào)度擴大試點的基礎上，適時在全國全面推開。

五是加強頂層設計和總體規(guī)劃，理順電力行業(yè)管理體制。目前，電力行業(yè)管理職權(quán)分屬發(fā)改委、國家能源局、電監(jiān)會、國資委、財政部等多個部門，多頭管理、職能交叉等問題突出。有必要根據(jù)電力工業(yè)改革發(fā)展的新形勢和新要求，加強頂層設計和總體規(guī)劃，設立集中統(tǒng)一的能源管理機構(gòu)，加快形成統(tǒng)一高效的電力監(jiān)督管理體制，強化政府在能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃、能源政策、科技創(chuàng)新等方面的綜合管理，加強對壟斷環(huán)節(jié)和市場交易的專業(yè)監(jiān)管，實現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展和保障能源的安全可靠供給。

（景春梅，1977年生，內(nèi)蒙古阿拉善人，中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員、經(jīng)濟學博士。研究領域：宏觀經(jīng)濟、能源經(jīng)濟）