論新制度經(jīng)濟學視閾下的高等教育混合管理模式

● 孫倫軒 王軍芳

論新制度經(jīng)濟學視閾下的高等教育混合管理模式

● 孫倫軒 王軍芳

新形勢下，高等教育是堅持傳統(tǒng)的層級管理模式還是轉(zhuǎn)而投向市場競爭的懷抱，仍存在許多爭議。本文試圖以新制度經(jīng)濟學為理論基礎，分析公共管理模式變革中的層級管理模式和市場管理模式中的困境，并結(jié)合高等教育自身的特點，構(gòu)建一種集層級管理和市場競爭兩者優(yōu)勢于一體的混合管理模式。

新制度經(jīng)濟學；高等教育；管理模式

在市場和政府之間，在公平與效率之間以及在理想與現(xiàn)實之間尋找合理的平衡之道，一直是全球各個國家高等教育管理者孜孜不倦的研究主題。鑒于此，本文期許透過新制度經(jīng)濟學的視角，以交易成本理論和委托代理理論為基礎，構(gòu)建合理的高等教育管理模型。

一、新制度經(jīng)濟學視閾下的公共管理模式變革

（一）交易成本視野下的管理模式變革

新制度經(jīng)濟學家科斯指出：“使用價格機制是有代價的”。簡單地說，管理者要想建立和運行任何制度，則需要投入真實的資源去進行維護和保障制度的運行，這部分資源被認為是“交易成本”。[1]為什么會存在交易成本？新制度經(jīng)濟學認為源于以下三個假定。其一，有限理性。人想把事情做的最好，但人的智力是一種有限的稀缺性資源，所有復雜的協(xié)議、契約或合同都不可避免地是不完全的。一旦理性受到限制，市場交易中就會出現(xiàn)信息成本、控制成本、協(xié)商成本等交易費用。其二，機會主義。新制度經(jīng)濟學家認為在非均衡市場上，人們會追求收益內(nèi)在、成本外化的投機行為。與亞當斯密只看到人的利己心不同的是，交易費用理論認為在損人利己的情況下，市場機制這只“看不見的手”就會受到限制，從而導致交易費用的增加。[2]其三，資產(chǎn)專用性。它指的是人力資產(chǎn)或?qū)嵨镔Y產(chǎn)在何種程度上被鎖定而投入某個特定貿(mào)易關系，資產(chǎn)專用性的高水平意味著雙邊壟斷的存在。為了克服經(jīng)典自由市場中的貿(mào)易壟斷行為，需要制定相應的法律法規(guī)來進行約束，交易成本也由此產(chǎn)生。

交易費用從根本上影響著一個經(jīng)濟體系的運行，影響著何種組織得以生存以及何種游戲規(guī)則能夠持續(xù)。在市場管理中，個體很可能由于追求私人利益而導致社會資源未被高效運用或未被平均分配，即產(chǎn)生“市場失靈”。[3]當市場失靈非常嚴重的時候，向?qū)蛹壒芾磙D(zhuǎn)變可能是減少交易成本的一種方法，新制度經(jīng)濟學認為企業(yè)便由此產(chǎn)生，通過企業(yè)組織，使得性質(zhì)不同的交易以有區(qū)別的方式與不同規(guī)制結(jié)構(gòu)的匹配來實現(xiàn)交易費用的節(jié)約。[4]但是，層級管理中雇員根據(jù)命令和規(guī)則行事，激勵程度低，很少關心公共資源的利用效率。同時，由于信息不對稱，雇員和雇主之間目標的不一致以及監(jiān)控雇員行為代價頗高，雇員也有一定的余地來推卸責任。因此，雇主需要投入資源來激勵或管理雇員的行為，這也會導致交易成本的激增。為了解決這些問題，新公共管理者試圖將市場和層級管理相結(jié)合，利用兩種管理機制的互補性，設計一種能夠克服前兩種模式各自局限性的混合管理模式。

（二）委托代理視閾下的混合管理模式

新制度經(jīng)濟學認為，由于有限理性、機會主義和資產(chǎn)專用性的存在，代理關系會存在兩個關鍵問題：逆向選擇和道德風險。逆向選擇是指在訂立契約前，代理人事先掌握了委托人不知道的私人信息，并且利用這一信息優(yōu)勢簽訂對自己有利的契約。[5]例如，在政府和高校的關系當中，當政府需要選擇一個大學來進行某項研究時，各高校間需要為稀缺的項目經(jīng)費相互競爭。結(jié)果是，個體高校很可能會采取機會主義行為，故意夸大自己的能力。由于信息不對稱，政府不能準確地測量或檢驗這些行為，所以很可能難以選擇最合適的大學來進行這項研究。道德風險是指在契約訂立之后，由于委托人和代理人之間利益偏好的分離以及監(jiān)控和檢驗信息的成本太高，且代理人的行為的不可觀測性和不可證實性會致使代理人采用機會主義行為，最大限度增加自身利益而忽視委托人的利益。例如在高等教育系統(tǒng)里，由于信息不對稱，高校作為代理人很可能把責任推卸給政府或者某些不可控制的因素，導致政府資金低效運用。委托代理理論認為其關鍵在于設計理想的合同來控制和激勵代理人在契約后的行為。在委托代理理論的文獻中，可以總結(jié)出三個可供委托人使用的工具。

其一，委托人的權(quán)威作用。委托人可以基于獎勵或處罰的模式，運用管理和監(jiān)控程序來限制代理的活動范圍，控制其卸責頻率和某些未被發(fā)現(xiàn)的卸責行為。但是，當代理人有最好的信息和專業(yè)技術(shù)并知道要怎么做和做什么的時候，委托人應給予代理人更多自主權(quán)，給高知代理提供實質(zhì)性的激勵方法。在政府和高校的代理關系中，高校就是這樣一種高知代理。其二，對代理進行經(jīng)濟獎勵。當監(jiān)控代理人的行為不能實現(xiàn)或者代價太高的時候，委托人可以根據(jù)其產(chǎn)出來進行獎勵。因為代理行為的質(zhì)量不易直接監(jiān)控，但這些行為的結(jié)果卻很容易觀察和測量。其三，資產(chǎn)所有權(quán)。改變資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬能激勵代理人最大化其自身資產(chǎn)的價值，這通常與績效工資相聯(lián)系。例如，當委托人控制資產(chǎn)且績效容易測量的時候，如果委托人運用績效工資來激勵代理人努力工作，那么委托人的資產(chǎn)就會因代理人超額運行資產(chǎn)以獲得激勵回報而銳減。相反，當代理人占有資產(chǎn)所有權(quán)時，代理人則會謹慎地運用資產(chǎn)，小心維護而不是創(chuàng)造更多的產(chǎn)品。

在20世紀80年代掀起的“新公共管理”運動中，上述三個刺激手段在西方發(fā)達國家得到了高效的混合應用。有研究者認為，發(fā)達國家政府職能從直接管理到宏觀調(diào)控的改變，運用分權(quán)管理、建立市場競爭機制及績效管理等改革措施，已經(jīng)明顯改變了傳統(tǒng)的計劃式層級管理，實踐了典型的混合式管理模式。[6]與市場管理相比，混合管理可以依靠各種控制措施，如工作責任，處罰行為等來減少欺詐行為；與層級管理相比，混合管理則可以通過授予代理方一定的資產(chǎn)所有權(quán)，減少權(quán)威限制以及適當?shù)慕?jīng)濟獎勵等措施，來減少卸責問題，增加激勵程度。

二、高等教育的混合管理模型

高等教育管理作為公共管理的一部分，與后者既有共性，又有自身的特點。高等教育領域發(fā)生的市場取向的改革，也成為公共管理改革中的一部分。以往學者在構(gòu)建高等教育管理模型的過程中，政府控制和市場激勵一直是兩股既相互作用又相互斗爭的力量。然而與一般公共管理不同的是，高等教育管理中不存在資產(chǎn)所有權(quán)這一手段，往往可以用學術(shù)權(quán)力加以代替。這源于以下兩個原因：第一，許多國家高等教育的市場改革過程中，公立大學的所有權(quán)既沒有改變，也不是政府用來改革的一種手段，所以資產(chǎn)所有權(quán)就不能很好地表達國家對大學內(nèi)部事務的干預程度；第二，大學里的高級教授即學術(shù)權(quán)力，擁有較高標準的技能和知識，對自己的工作有很高的控制水平，通常在決定大學內(nèi)部事務的過程中扮演重要角色，尤其在英國和歐洲國家。

基于以上的分析，如果把國家權(quán)威、市場激勵和學術(shù)權(quán)力分別作為三個維度，可以構(gòu)建一個高等教育管理的三維模型（見圖1）。

在上述模型中，X軸表示市場獎勵，指的是高等教育準市場的刺激系統(tǒng)能在多大程度上激勵大學行為；Y軸表示學術(shù)權(quán)力，表示高級教授等學術(shù)人員對大學內(nèi)部事務的決定權(quán)水平；Z軸表示國家權(quán)威，用來測量政府在多大程度上擁有對大學內(nèi)部事務進行干涉的權(quán)力。A點表示傳統(tǒng)的層級管理，管理者位于金字塔的頂端，集所有權(quán)力于一身，經(jīng)濟刺激水平低，幾乎沒有學術(shù)寡頭的存在；B點代表市場管理，分權(quán)機制較為發(fā)達，市場機制較為完善，但學術(shù)力量也很薄弱；除了A點和B點以外，圖中其他的所有區(qū)域統(tǒng)稱為C點，即高等教育的混合管理模式，它是不同水平的國家權(quán)威、學術(shù)權(quán)力和市場獎勵的混合體，不同位置的C點代表三個維度的制衡結(jié)構(gòu)也不一樣。

著名學者伯頓克拉克曾經(jīng)以同樣的三個端點編織出高等教育領域權(quán)力關系的“經(jīng)典三角”。而“經(jīng)典三角”因其平面的靜態(tài)特征受到了質(zhì)疑。范格福特就曾指出，當政府權(quán)威和學術(shù)寡頭同時對大學內(nèi)部事務具有很強的控制力的時候，這種模式就不能在“經(jīng)典三角”中得以呈現(xiàn)。與“經(jīng)典三角”相比，圖1的混合管理模型因其三維結(jié)構(gòu)的動態(tài)特征彌補了前者的不足，不同位置的C點可以準確代表不同水平的三種力量的制衡生態(tài)。

三、高等教育混合管理模式的表現(xiàn)

新公共管理改革運動使發(fā)達國家不同程度地用混合管理模式逐步代替了傳統(tǒng)的層級管理模式。作為公共管理的一部分，各國高等教育領域也通過調(diào)節(jié)其內(nèi)部政府權(quán)威、學術(shù)權(quán)力和市場競爭來控制市場模式的欺騙行為和層級模式中激勵水平低的問題?？梢哉f在某種程度上，高等教育領域內(nèi)的混合管理模式也已經(jīng)在全世界范圍內(nèi)代替了傳統(tǒng)的科層管理模式，只是不同國家在三個維度上的制衡結(jié)構(gòu)并非一致。

第一，政府權(quán)威的減少和學術(shù)權(quán)力的加強。政府作為管理者對大學放松了管制，但研究結(jié)果也顯示不同國家政府的控制程度有顯著差異，如表1[7]所示。

表1 不同國家政府控制程度的平均差異（1=完全分權(quán)，5=完全集權(quán)）

表1顯示，在大學內(nèi)部管理的五個關鍵部分即財政、行政、課程設定、人事和學生事務上，低分國家的高等教育系統(tǒng)受到較少的政府控制。例如，英國大學在以上五個方面都有較大的自主權(quán)，丹麥大學則在財政、人事和學生事務上權(quán)力較小，美國大學在人事和學生事務上能做出更多決定等等。OECD在其2003年的報告中也做了類似的描述，[8]如英國，荷蘭和波蘭的大學在招生數(shù)、學術(shù)課程的內(nèi)容設定、教師薪水以及學生學費方面都有較多的自主權(quán)，相比較而言，亞洲國家如日本、韓國和土耳其的大學自主權(quán)較小，國家控制了大學內(nèi)部事務大部分的決定權(quán)。

第二，建立高等教育質(zhì)量保障系統(tǒng)。雖然大學自主權(quán)得到不斷加強，政府再也不能牢牢控制大學內(nèi)部管理的方方面面，但政府并沒有完全放棄對大學的控制，而是通過建立各種質(zhì)量保障體系來“曲線集權(quán)”，從而實現(xiàn)對大學的遠距離控制。一方面，政府需要確保大學是在不斷增加教育質(zhì)量和滿足社會需要的壓力之下，另一方面，教育質(zhì)量評估可以增加高等教育質(zhì)量的透明度，使社會獲得更多關于大學教育的信息。通過各種績效評估和質(zhì)量檢測，政府還可以將教育資源的分配與其相聯(lián)系，以激勵大學間為獲得持續(xù)性生存而進行的競爭行為。在某種程度上，大學的學術(shù)權(quán)力因為高等教育質(zhì)量保障體系的增加而受到削弱，政府加強了對大學績效和質(zhì)量的控制。

第三，創(chuàng)造市場激勵。上個世紀80年代以來，全球范圍內(nèi)公立大學總體預算中的政府資助部分正在連年下降，大學也因此面臨所謂的 “延緩緊縮”（creeping austerity），即緩慢但日益加重的財政危機。[9]在此背景下，為了回應不斷上升的教育成本和激增的學生數(shù)，政府一方面壓縮對高等教育的投入，另一方面大學開始收取學費。來自OECD的數(shù)據(jù)顯示，在1997年，芬蘭和瑞士是僅有的提供免費高等教育的國家。發(fā)展私立教育也是創(chuàng)造市場激勵的主要途徑之一。在拉丁美洲至少有一半的學生在私立大學學習；在中歐和東歐，私立大學也在快速發(fā)展；在亞洲，除了傳統(tǒng)以私立大學為主的菲律賓，在日本，泰國，馬來西亞，印度尼西亞和中國，私立大學也發(fā)展迅速。多種市場手段和競爭機制的實施，很大程度上激發(fā)了高等教育領域內(nèi)追求效率和效益的活力。

[1][美]埃里克·弗魯博頓，[德]魯?shù)婪颉ぼ乔刑?姜建強，羅長遠譯.新制度經(jīng)濟學：一個交易費用分析范式 [M].上海：上海人民出版社，2006，10，194．

[2]盧現(xiàn)祥．新制度經(jīng)濟學[M]．武漢：武漢大學出版社，2003，6~7．

[3]Weimer,D.L.and Vining,A.R.Policy Analysis:Concepts and Practice(2nd ed.),Englewood Cliffs,NJ:Prentice Hall.1992.

[4]吳宏翔．市場經(jīng)濟背景下的高校組織演化[M]．上海：復旦大學出版社，2008，45～46．

[5]肖洋．大學治理結(jié)構(gòu)的緣起及構(gòu)建[D].湖南師范大學，2006．

[6]王智慧．新公共管理運動中的混合制模式[J]．行政論壇，2009，(5)．

[7]McDaniel.‘The paradigms of governance in higher education systems’.1996,153.

[8]OECD.Education Policy Analysis,2003,63.

[9]孫冬梅，孫倫軒．高等教育市場化的危機[J].高教探索，2011，(2)．

孫倫軒／蘭州大學教育學院碩士研究生，從事高等教育管理研究 王軍芳／蘭州大學教育學院碩士研究生，從事高等教育管理研究

（責任編輯：劉丙元）