公共財政支持中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及對策分析

摘要：由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位和弱質(zhì)性特點，決定了公共財政是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。實際上公共財政也為此投入了不少的資金，但還面臨支出規(guī)模和財政收入增長規(guī)模相比偏小等問題。本文通過大量的數(shù)據(jù)分析了公共財政支持中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，并對解決問題的途徑提出了自己的觀點。

關(guān)鍵詞：公共財政 杠桿效應(yīng) 財政支農(nóng)資金效益

在推動中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，公共財政起著至關(guān)重要的作用，這是由農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位和弱質(zhì)性特點以及公共財政功能所決定的。近年來，各級財政不斷加大財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入力度，建立健全投入的穩(wěn)定增長機制和強農(nóng)惠農(nóng)政策支持體系，有力地促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

一、公共財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）財政支農(nóng)資金規(guī)模仍然偏小

從靜態(tài)指標(biāo)來看，中央財政用于農(nóng)業(yè)支出的總體規(guī)模不斷擴大，但支農(nóng)支出占財政總支出的比例卻相對較低。2002—2011年10年間，財政支農(nóng)支出從1905.43億元增加到9890億元，增加了近5.19倍，但是財政支農(nóng)支出占財政總支出的比例卻始終沒有超過10%，最高比例是2008年和2009年，達到了9.51%。平均來算只有7.95%。在我國農(nóng)業(yè)還有相當(dāng)長的一段時間面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整和參與國際市場競爭雙重任務(wù)的情況下，如此規(guī)模的財政資金支持仍顯薄弱。

從動態(tài)指標(biāo)來看，全國財政支出規(guī)模增長趨勢和財政支農(nóng)投入規(guī)模增長趨勢相比，只在少數(shù)年份財政支農(nóng)投入規(guī)模增長速度超過了全國財政支出規(guī)模增長速度。而從國家經(jīng)常性財政收入（以稅收收入為主）的增長速度和中央財政支農(nóng)支出增長速度的衡量來看，仍然以2002—2011年的數(shù)據(jù)為依據(jù)，10年間只有2002、2004、2008、2009年4年中央財政用于農(nóng)業(yè)方面支出的增長幅度高于經(jīng)常性財政收入的增長幅度，其余6年都低于經(jīng)常性財政收入的增長幅度。

以上分析可見，財政支農(nóng)資金總量不足的問題到目前為止沒有得到根本改變，支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的內(nèi)在機制尚未有效建立。

（二）國家財政資金（特別是中央財政資金）的杠桿效應(yīng)未能充分發(fā)揮

農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金來源主要是由中央財政資金、地方財政配套資金、銀行信貸資金和農(nóng)村集體、農(nóng)戶及項目建設(shè)單位自籌資金四部分構(gòu)成，設(shè)法提升財政資金對其它來源資金的牽引力成為提高農(nóng)業(yè)開發(fā)財政投入效率的關(guān)鍵。

以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金投入為例，從1998—2007年10年間中央財政資金、地方財政配套資金、銀行信貸資金和自籌資金四部分結(jié)構(gòu)比的變化趨勢來看，可以發(fā)現(xiàn)一個非常明顯的情況，就是銀行信貸資金在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中投入相對較弱。四種資金投入中，農(nóng)村自籌資金所占比重最高，平均占到了34%，其次是中央財政資金投入，占比為29%，銀行貸款占比最低，平均為13%。

進一步進行結(jié)構(gòu)占比的相關(guān)系數(shù)分析，可以發(fā)現(xiàn)：

1、中央財政投入占比與地方財政投入占比的相關(guān)系數(shù)為11.48%，基本呈正相關(guān)。其原因在于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中地方財政須按一定比例與中央財政資金配套投入。然而，中央財政投入通常大于地方財政配套投入。這表明中央財政資金對地方財政支農(nóng)投入的牽引力有限，未能有效發(fā)揮中央財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)。其實，這種中央財政投入的到位需以地方財政提供相應(yīng)配套資金為前提的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)融資模式是利弊共存的：一方面，它可減輕中央財政的支農(nóng)負擔(dān)，發(fā)揮中央財政支農(nóng)資金的杠桿效應(yīng)，并在某種程度上調(diào)動地方財政投資農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的積極性；另一方面，該模式存在農(nóng)村發(fā)展上的明顯“馬太效應(yīng)”，即發(fā)達省份可以輕松配套，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進展比較順利，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)得以強化，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到提升，而財政困難省份配套乏力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目難以順利實施，進一步影響其農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。還有些地方為了獲得中央開發(fā)資金而實行緊縮性配套，從而加劇了地方財政困難，甚至影響其他事業(yè)的發(fā)展。

2、銀行貸款占比與國家財政投入占比的相關(guān)系數(shù)為72.35%，在總體上呈負相關(guān)。說明 國家財政投入占比呈波動上升之勢，而銀行貸款資金占比卻最低并呈波動下降趨勢，這種財政與金融農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入上的兩極分化格局可以直觀地反映出財政未能有效地調(diào)動金融機構(gòu)參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的積極性。從項目建設(shè)單位講，由于財政資金與信貸資金在償還性、利息高低、抵押與否等方面存在顯著差別，在財政投入增加時，自然會減少對銀行信貸資金的需求；而在財政投入下降、開發(fā)項目資金短缺時，才會被迫增加銀行借款需求。就金融機構(gòu)而言，在銀行商業(yè)化改革大潮的推動下，金融機構(gòu)通常把安全性、流動性與盈利性視為放貸的基本準(zhǔn)繩，而農(nóng)業(yè)開發(fā)項目一般來說周期長、效益低、行政干預(yù)比較多、效率也比較低下。

3、自籌資金占比與國家財政投入占比相關(guān)系數(shù)為-60.97%，基本上呈負相關(guān)。若將財政投入看作農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金的上層，把自籌資金視為農(nóng)業(yè)開發(fā)資金的下層，則金融信貸投入就應(yīng)是農(nóng)業(yè)開發(fā)項目資金的中間層；在缺乏中間層作為緩沖體的情況下，上層財政投入與下層自籌投入勢必直接面對。在政府財力緊張時期，要么依靠加重農(nóng)民經(jīng)濟負擔(dān)使農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)繼續(xù)下去，但這樣可能激化干群矛盾，也為現(xiàn)行農(nóng)民減負的政策規(guī)定所不允許；要么擱置開發(fā)項目，從而影響農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升。可見，設(shè)法激勵金融機構(gòu)積極參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是解決農(nóng)業(yè)開發(fā)資金短缺問題的主攻方向。

綜上可知，在過去20年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實踐中，國家財政資金（特別是中央財政資金）的杠桿效應(yīng)未能充分發(fā)揮出來。

（三）財政支農(nóng)資金使用效益低

從宏觀上看，財政支農(nóng)資金效益表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)GDP增長指數(shù)與國家財政支農(nóng)資金增長指數(shù)之間的關(guān)系。仍以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金為例，國家財政支農(nóng)資金用1991—2009年的中央和地方財政投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金替代。增長指數(shù)以1991年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行計算，財政支農(nóng)資金效益等于農(nóng)業(yè)GDP增長指數(shù)除以國家財政支農(nóng)資金增長指數(shù)的商數(shù)。計算結(jié)果見表1。

從表1可以看出，從宏觀角度，1991年以來財政投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金效益總的來說呈現(xiàn)出下降的趨勢。

從微觀上看，財政支農(nóng)資金效益表現(xiàn)為農(nóng)民人均來自第一產(chǎn)業(yè)收入的增長指數(shù)與支農(nóng)支出的增長指數(shù)之間的關(guān)系。仍以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金為例，國家財政支農(nóng)資金用1991—2009年的中央和地方財政投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金替代。增長指數(shù)以1991年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行計算，財政支農(nóng)資金效益等于農(nóng)民人均來自第一產(chǎn)業(yè)收入的增長指數(shù)除以國家財政支農(nóng)資金增長指數(shù)的商數(shù)。計算結(jié)果見表2。

從表2可以看出，從微觀角度，1991年以來財政投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金效益總的來說也是呈現(xiàn)出下降的趨勢。

二、對策

（一）鑒于財政支農(nóng)支出規(guī)模偏小現(xiàn)狀的建議

盡管于1993年通過、2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》第六章第38條明確規(guī)定：“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”，為財政支持農(nóng)業(yè)投入提供了法律保障。但是對于農(nóng)業(yè)總投入和財政經(jīng)常性收入并沒有進行嚴(yán)格的邊界劃分，而且“高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”是一個彈性較大的指標(biāo)，導(dǎo)致在執(zhí)行時靈活性較強，法律約束的剛性較差。

以法律為基礎(chǔ)建立財政支持農(nóng)村經(jīng)濟社會建設(shè)資金投入穩(wěn)定增長的機制是世界很多國家的共同做法，但是應(yīng)明確界定“農(nóng)業(yè)總投入”、“財政經(jīng)常性收入”等關(guān)鍵性概念的明確內(nèi)涵，規(guī)范統(tǒng)計的口徑，以便真實地反映公共財政對農(nóng)業(yè)的投入水平；改變模糊的增幅指標(biāo)，規(guī)定當(dāng)年財政農(nóng)業(yè)投入占當(dāng)年財政總支出的比重不得低于上年，始終保持財政農(nóng)業(yè)投入在財政總支出中穩(wěn)定增長的份額。

（二）鑒于國家財政資金的杠桿效應(yīng)未能充分發(fā)揮現(xiàn)狀的建議

增加對農(nóng)業(yè)的投入，僅僅依靠公共財政不是解決問題的根本，應(yīng)當(dāng)建立以政府為主導(dǎo)、鼓勵、引導(dǎo)社會力量進入農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展領(lǐng)域的多元投資模式，擴大支農(nóng)資金渠道。對于金融機構(gòu)資金，可以通過加大貼息補助、加大稅收優(yōu)惠、為農(nóng)業(yè)貸款建立風(fēng)險準(zhǔn)備基金等方式，減少金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的風(fēng)險，補償其效益上的損失，提高金融機構(gòu)提供農(nóng)業(yè)貸款的積極性；繼續(xù)培育和完善小型農(nóng)村金融機構(gòu)，盡快創(chuàng)新小型農(nóng)村金融機構(gòu)的制度設(shè)計和產(chǎn)品設(shè)計，突出其涉農(nóng)性；對于社會資金，應(yīng)完善農(nóng)業(yè)投入的激勵機制，在稅收、貼息、擔(dān)保、補貼等方面給予農(nóng)業(yè)投資更大力度的優(yōu)惠政策，提高農(nóng)業(yè)投資的平均獲利水平，同時精簡農(nóng)業(yè)投資項目的審批程序，為其提供更為優(yōu)質(zhì)的管理、信息、人才、市場等方面的服務(wù)，吸引閑散的社會資金投入到農(nóng)業(yè)項目之中。

（三）鑒于財政支農(nóng)資金使用效益低現(xiàn)狀的建議

財政支農(nóng)資金使用效益低的原因主要有涉農(nóng)管理部門多，很難進行協(xié)調(diào)，各自為政的情況突出；同時由于政府層級比較多，行政體制與財政體制改革沒有并行，事權(quán)、財權(quán)的權(quán)責(zé)劃分模糊，導(dǎo)致支農(nóng)政策執(zhí)行成本高昂；另外農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督制衡機制不健全，導(dǎo)致支農(nóng)資金可以被隨意分割、截留和挪用，而又未能得到及時遏制，監(jiān)管效果有限。

因此可以構(gòu)建“以縣為主，上下協(xié)調(diào)”的支農(nóng)資金整合路徑，因為多數(shù)農(nóng)業(yè)項目上的資金是發(fā)生在縣域范圍內(nèi)的，以縣級為主可以就近監(jiān)管資金使用過程中的實際效果和發(fā)生的問題并快速做出反應(yīng)；同時以“項目”為基礎(chǔ)進行資金的整合，按照項目管理的原則對項目資金進行統(tǒng)籌管理和控制，可以大大減少中間環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。

參考文獻：

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（李代俊，1970年生，四川省南江縣人，四川財經(jīng)職業(yè)學(xué)院副教授、西南財經(jīng)大學(xué)博士研究生。研究方向：公共財政與政府審計）