中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀、問(wèn)題及政策建議

摘要：本文認(rèn)為片面的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)考核機(jī)制、環(huán)保政策法規(guī)和公眾監(jiān)督的缺失是中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在問(wèn)題的主要原因；在此基礎(chǔ)上，提出了建立科學(xué)的政績(jī)考核制度、完善體制與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策、加大社會(huì)輿論監(jiān)督等政策建議。

關(guān)鍵詞：中國(guó) 國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 現(xiàn)狀 問(wèn)題 原因 政策建議

一、中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

（一）承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)

改革開(kāi)放初期，中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要以亞洲“四小龍”等國(guó)家和地區(qū)為主，隨著國(guó)際跨國(guó)公司的大批進(jìn)駐，來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越來(lái)越多。從2002年開(kāi)始，歐洲、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司以及以IT、汽車(chē)為代表的現(xiàn)代制造業(yè)，以產(chǎn)品設(shè)計(jì)、研發(fā)和采購(gòu)中心為代表的高端服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，中國(guó)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的來(lái)源地已經(jīng)擴(kuò)大到幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其以美、歐、日為主。截至2008年底，全國(guó)累計(jì)批準(zhǔn)外商直接投資項(xiàng)目約66萬(wàn)個(gè)，實(shí)際利用外資金額累計(jì)8526億美元，與2002年底相比，分別增長(zhǎng)了55%和90%。

（二）承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以制造業(yè)為主，正逐步向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移

目前，制造業(yè)仍然是中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要行業(yè)。1998—2007年，外商對(duì)制造業(yè)實(shí)際直接投資額占當(dāng)年全部外商實(shí)際直接投資額的比重均在50%以上，且所占比重逐年增長(zhǎng)。2007—2008年，在全國(guó)最大的500家外商投資企業(yè)中，制造企業(yè)363家，所占比重超過(guò)七成。隨著加工制造業(yè)不斷向中國(guó)轉(zhuǎn)移，跨國(guó)公司開(kāi)始加大實(shí)施零部件供給當(dāng)?shù)鼗瘧?zhàn)略的力度，將整條產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到中國(guó)，一些大型跨國(guó)公司甚至在中國(guó)設(shè)立研發(fā)中心、服務(wù)中心，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)正成為中國(guó)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新熱點(diǎn)。2008年，我國(guó)服務(wù)業(yè)吸收外商直接投資達(dá)379億美元，占全部外商直接投資額的41.1%。

（三）承接區(qū)域正由東部地區(qū)向中西部地區(qū)延伸

東部地區(qū)因得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，一直在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，一直表現(xiàn)為東多西少，南強(qiáng)北弱。但東部地區(qū)由于近年來(lái)土地、能源、勞動(dòng)力、環(huán)境成本等快速上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)壓力增加，開(kāi)始主動(dòng)調(diào)整承接產(chǎn)業(yè)層次，而隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略及一系列鼓勵(lì)政策的實(shí)施，中西部地區(qū)投資的軟硬件環(huán)境不斷優(yōu)化，對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的吸引力不斷增強(qiáng)。2008年，我國(guó)中部地區(qū)利用外資的發(fā)展速度比全國(guó)平均水平高出12.8%，西部地區(qū)更是高出56%。

二、中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在的主要問(wèn)題及原因分析

（一）主要問(wèn)題

1、承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加劇了中國(guó)的自然資源短缺

中國(guó)人均資源數(shù)量明顯低于世界平均水平，人均占有量?jī)H為世界平均水平的58％，居世界第五十三位。據(jù)測(cè)算，到目前為止，中國(guó)45種主要礦產(chǎn)資源中，多數(shù)礦產(chǎn)資源供需矛盾相當(dāng)突出。同時(shí)，中國(guó)內(nèi)地人均水資源占有量?jī)H為世界人均值的1/4，水資源短缺已成為制約一些地區(qū)特別是北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。自然資源在空間分布上也不平衡，地區(qū)間無(wú)論是在資源數(shù)量上還是在質(zhì)量上都存在較大差異。因此，從整體上來(lái)看，中國(guó)的自然資源是很稀缺的。而中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)承接了大量的國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其中制造業(yè)比例最大，而制造業(yè)是典型的資源消耗型產(chǎn)業(yè)，由此進(jìn)一步加劇了中國(guó)資源短缺的矛盾。

2、中國(guó)承接國(guó)際污染性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移比重總體較大，且不同程度污染產(chǎn)業(yè)比重各異

污染密集產(chǎn)業(yè)分為重污染密集產(chǎn)業(yè)、中度污染密集產(chǎn)業(yè)和輕污染密集產(chǎn)業(yè)。外商在廣東的投資主要集中在輕污染產(chǎn)業(yè)，大約占外商投資工業(yè)總產(chǎn)值的50%以上。在輕度污染產(chǎn)業(yè)中，三資企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)了內(nèi)資企業(yè)，其中機(jī)械、電氣及電子設(shè)備制造業(yè)占整個(gè)行業(yè)的67.14%。外商投資的重污染產(chǎn)業(yè)大約占外商投資工業(yè)總產(chǎn)值的16%，但三資重污染企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)超過(guò)了內(nèi)資企業(yè)，特別是采掘業(yè)、化學(xué)原料及制品業(yè)外商投資將近占了整個(gè)行業(yè)的70%，外商投資的造紙及制品業(yè)、黑色金屬冶煉及延壓加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值占了整個(gè)行業(yè)的50%以上。可見(jiàn)，外商投資在廣東存在著比較明顯的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。

3、承接國(guó)際污染產(chǎn)業(yè)直接導(dǎo)致中國(guó)生態(tài)環(huán)境危機(jī)

自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著中國(guó)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的快速發(fā)展，中國(guó)的環(huán)境污染也急劇增長(zhǎng)。2010年，盡管全國(guó)二氧化硫排放量為2185.1萬(wàn)噸，煙塵排放量為829.1萬(wàn)噸，工業(yè)粉塵排放量為448.7萬(wàn)噸，分別比上年下降1.3%、2.2%、14.3%，但總量還是偏高。由此可見(jiàn)，伴隨著FDI的引入，使一些能耗高、污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移到我國(guó)，使我國(guó)本已十分脆弱的環(huán)境“雪上加霜”，致使我國(guó)面臨生態(tài)環(huán)境危機(jī)。

（二）原因分析

1、片面的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制

現(xiàn)階段，我國(guó)政府官員的政績(jī)考核制度是“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型制度”，該制度決定了地方政府官員自身利益最大化的實(shí)現(xiàn)，要以上級(jí)政府確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為條件，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成程度和官員自身收益大小成正相關(guān)。由于引資心切，對(duì)項(xiàng)目的可行性分析不足，致使大量效益低下、技術(shù)落后、環(huán)境污染的外資項(xiàng)目被引入。地方政府在引進(jìn)外資與污染轉(zhuǎn)移的損害利益比較中，選擇前者而忽視后者。有些地方政府首先考慮的就是廠(chǎng)商的利益，而以犧牲環(huán)境為代價(jià)，更有甚者改變法律、法規(guī)的執(zhí)行，使得污染產(chǎn)業(yè)得以順利轉(zhuǎn)移。

2、環(huán)保政策法規(guī)的缺失

我國(guó)盲目承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還與我國(guó)環(huán)保政策法規(guī)體系的不完善有關(guān)，突出表現(xiàn)在：一是環(huán)保立法存在缺失。例如現(xiàn)行《環(huán)保法》規(guī)定，企業(yè)違法排污，環(huán)保部門(mén)最多罰款10萬(wàn)元，且每月只能罰款1次，即便每月都罰款，一年也不過(guò)120萬(wàn)元。而要做到環(huán)保達(dá)標(biāo)就必須斥巨資，治理污染的投入比罰款要高數(shù)倍甚至數(shù)十倍。二是環(huán)保執(zhí)法力度不夠。由于地方政府片面的政績(jī)觀(guān)使得環(huán)境執(zhí)法工作寸步難行，原本就力度不足的處罰措施也難以執(zhí)行。由于法律缺失、監(jiān)管能力弱、處罰力度小，出現(xiàn)了國(guó)際產(chǎn)業(yè)大舉向中國(guó)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀。

3、公眾監(jiān)督不夠

我國(guó)公眾在環(huán)保參與方面還存在以下滯后問(wèn)題：一是環(huán)境立法與環(huán)境決策聽(tīng)證程序在理論與實(shí)踐層面要么是一個(gè)空白，要么不完善。二是中國(guó)目前不少法律法規(guī)雖明確規(guī)定公眾參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利，但在如何參與方面缺少可操作性的程序規(guī)定。因此，在環(huán)境保護(hù)方面，公眾的監(jiān)督不夠是國(guó)際產(chǎn)業(yè)向中國(guó)轉(zhuǎn)移的重要推動(dòng)力。

三、政策建議

（一）建立利用外資中的科學(xué)的政績(jī)考核制度

應(yīng)修改地方政府的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立生態(tài)政績(jī)考核，尤其將環(huán)境資源的保護(hù)、治理、監(jiān)督的效果作為其重要的考核指標(biāo)。使政府的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治職能從考核制度上統(tǒng)一起來(lái)，使其在項(xiàng)目審批、企業(yè)行為監(jiān)督等方面克服短視行為，消除暗箱操作。

（二）完善體制政策環(huán)境與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策

進(jìn)一步完善體制政策環(huán)境與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策。通過(guò)制定不同行業(yè)新型工業(yè)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，修訂外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，強(qiáng)化招商引資的結(jié)構(gòu)導(dǎo)向作用，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等途徑把外商直接投資項(xiàng)目更多地引向需求增長(zhǎng)快、生產(chǎn)污染少的領(lǐng)域。

（三）加大社會(huì)輿論監(jiān)督作用

社會(huì)輿論監(jiān)督包括公眾、民間環(huán)保組織和新聞媒體的輿論監(jiān)督。首先將公眾納入環(huán)保制度之內(nèi)，賦予其決定環(huán)境的權(quán)利與環(huán)境產(chǎn)權(quán)，監(jiān)督好規(guī)制者（政府），其他環(huán)保措施才能落到實(shí)處。其次，民間環(huán)保組織通過(guò)出版物以及對(duì)公共輿論和政府的影響，在確定改變環(huán)境的議程、發(fā)起保護(hù)自然運(yùn)動(dòng)方面起著領(lǐng)導(dǎo)作用。最后，在披露重大環(huán)境污染事故中，新聞媒體是保護(hù)環(huán)境的積極倡導(dǎo)者和行動(dòng)者之一。

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（劉漢成，1970年生，湖北天門(mén)人，湖北省黃岡師范學(xué)院商學(xué)院教授、博士。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。夏亞華，1975年生，湖北黃岡人，黃岡師范學(xué)院商學(xué)院講師。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理）