略論河北省農(nóng)村反貧困工作的改革與創(chuàng)新

摘要：改革開放以來，河北省各級各部門積極推進反貧困事業(yè)，取得了顯著的成就，但目前河北省的貧困問題依然嚴(yán)峻，而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，貧困問題出現(xiàn)了一些新的特點。在分析、總結(jié)全國反貧困基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北省實際，提出了河北省反貧困政策的改革與創(chuàng)新思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 反貧困政策 改革思路

研究河北省農(nóng)村貧困問題具有獨特的分析價值：一是從貧困廣度上看，河北省作為縣域經(jīng)濟大省，2009年共擁有172個縣（市），分布了40個國家級扶貧開發(fā)重點縣和12個省級貧困縣，占全部縣域總數(shù)的30.23%。河北省地處東部沿海地區(qū)，卻是僅次于云南、貴州、陜西等省份外擁有貧困縣最多的省份。二是從貧困深度看，環(huán)京津貧困人口比例大，脫貧速度慢，經(jīng)濟實力極為薄弱，與周邊地區(qū)的發(fā)展差距日益拉大，嚴(yán)重影響了區(qū)域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是從貧困類型看，環(huán)首都貧困帶、太行山區(qū)貧困帶、黑龍港流域貧困帶，具有明顯的生態(tài)功能貧困、山區(qū)貧困和資源匱乏貧困的特征，對于開展全國農(nóng)村貧困研究，具有一定的典型意義。

一、河北省農(nóng)村貧困狀況

（一）從分布上看，具有明顯的區(qū)域集中特征

從河北省貧困縣的分布來看，具有明顯的集中特征，基本上分屬于三大貧困帶：一是環(huán)首都貧困帶，大致包括張家口、承德地區(qū)與北京接壤或鄰近的17個貧困縣，是河北省貧困度最廣、最深的困難區(qū)域。兩地貧困縣大多位于壩上高原和農(nóng)牧交錯地帶，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。二是太行山區(qū)貧困帶，包括保定、石家莊、邢臺、邯鄲四個地區(qū)的13個縣。三是黑龍港流域貧困帶，大致包括20個貧困縣，分布在滄州、衡水、邯鄲三個地區(qū)，黑龍港地區(qū)由于土地干旱鹽堿、地下淡水嚴(yán)重匱乏，可開發(fā)資源少，自然災(zāi)害頻發(fā)。

（二）從數(shù)量上看，貧困人口大量存在

河北省縣域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，受地理位置、資源稟賦、人口素質(zhì)、經(jīng)濟基礎(chǔ)等多方面因素的影響較大。2010年底，河北省共有貧困人口350萬，貧困發(fā)生率為6.3%。其中環(huán)首都貧困帶是河北省貧困度最廣、最深的困難區(qū)域，且返貧率較高。

（三）“三無農(nóng)民”成為新的貧困群體

“三無農(nóng)民”是對“無地、無業(yè)、無保障”農(nóng)民的俗稱。這種“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”，大多是因為失去土地而引起的。改革開放以來，隨著我省城市化進程的加速，城市空間快速擴張，失地的農(nóng)民越來越多。在當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度尚不完善的情況下，耕地一旦被征用，農(nóng)民就失去了基本的生存保障。由于缺乏基本的生活保障，這些“三無農(nóng)民”正在成為新的貧困群體。

二、河北省農(nóng)村反貧困工作存在的問題

（一）財政投入不足

“十一五”期間，中央和河北省累計投入財政扶貧資金25.5億元（其中國家投入20億元），比“十五”期間增加10.5億元，平均每個重點村投入財政扶貧資金50萬元以上，較“十五”期間大幅度增加。但是從扶貧開發(fā)的實踐看，西部地區(qū)一個千人左右的村脫貧，扶貧資金、整合資金在500萬元左右，河北省要使一個貧困村實現(xiàn)整體脫貧，不包括村的基本建設(shè)，僅就發(fā)展產(chǎn)業(yè)來說，至少需要投入二三百萬元。而從目前情況看，平均每個村的財政扶貧資金投入為50萬左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于扶貧開發(fā)的需要。這些年省級財政配套資金也沒有達(dá)到國家要求，在有扶貧任務(wù)的省中是較低的。山西、遼寧等省地方列支扶貧資金都超過2億元，云南達(dá)到6億元，河北省只有1.2億元左右。

（二）資金管理方面存在問題

我國政府對扶貧開發(fā)的總體要求是“責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省”的“四到省”原則。中央財政補助給地方的扶貧資金到各省以后，資金分配到了哪里，安排了什么項目，貧困人口能夠在多大程度上受益？信息反饋的可靠性、可信度、及時性很差，項目資金被挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。盡管省級政府從政策和制度上加強了對扶貧資金的規(guī)范化管理，如建立扶貧資金專戶、資金直接到縣以及進一步加強和完善資金報賬制、扶貧項目備案制、扶貧資金安排公示公告制等各項制度，為的是從根本上保證“好鋼用在刀刃上”，嚴(yán)防擠占、挪用、截留、貪占等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。但實際上扶貧開發(fā)重點縣都是縣鄉(xiāng)財政非常困難的縣，這些縣鄉(xiāng)政府始終有動機轉(zhuǎn)移扶貧開發(fā)資金用于他們認(rèn)為更重要的地方，如政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)、教師工資的發(fā)放、社會穩(wěn)定的保障、地方經(jīng)濟的發(fā)展等方面。

（三）反貧困主體仍然比較單一，社會力量參與有限

長期以來，河北省的反貧困工作由政府主導(dǎo)，反貧困的政策、方針由政府統(tǒng)一制定。反貧困工作主要表現(xiàn)為政府的行政行為。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變，以政府為單一扶貧主體的反貧困模式已經(jīng)難以適應(yīng)新時期的反貧困需要，反貧困模式需要改變。但是，目前河北省農(nóng)村社會服務(wù)組織發(fā)育不全，網(wǎng)絡(luò)體系不完善，尤其是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)存在斷檔，基本未形成合同性的生產(chǎn)、加工、供銷的產(chǎn)業(yè)鏈，更未形成外聯(lián)世界、內(nèi)聯(lián)各省市縣的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

（四）以行政式扶貧為主，缺乏專業(yè)化的反貧困工作方法

河北省農(nóng)村扶貧工作從1986年大規(guī)模開展至今已有20多年，但反貧困工作方法仍以傳統(tǒng)的、普遍的、行政動員式的工作模式為主。由于缺乏對貧困人口專業(yè)的、系統(tǒng)的幫助和指導(dǎo)，使得貧困狀況難以有根本上的改變。國際經(jīng)驗表明，反貧困項目應(yīng)最終能使貧困人口提高自己的能力和素質(zhì)，從而使其在失去外力援助的情況下也能獨立發(fā)展。在培養(yǎng)貧困人口素質(zhì)這一過程中，針對性的、專業(yè)化的工作方法和組織必不可少。而這也正是河北省目前的反貧困工作所缺少的。

（五）反貧困工作主要集中在提高農(nóng)民的收入，側(cè)重改變經(jīng)濟貧困

較之農(nóng)村改革前，農(nóng)民收入有了很大的提高。但是經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象也逐漸顯現(xiàn)出來，農(nóng)村的教育、醫(yī)療和社會保障等農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展，并成為導(dǎo)致貧困的重要原因。近年來，政府意識到農(nóng)村貧困不僅僅是低收入問題，公共物品不足是農(nóng)村貧困的重要原因，因為公共物品的嚴(yán)重不足加劇了農(nóng)民的風(fēng)險，盡管他們收入有所增加，但是其脆弱性也在增加。因此，單純強調(diào)收入增加的反貧困戰(zhàn)略遇到了很多問題。

三、河北省農(nóng)村反貧困工作的改革與創(chuàng)新

2011年是河北省《2011—2020年農(nóng)村扶貧開發(fā)實施辦法》實施的起始之年。為了確保新階段扶貧開發(fā)工作的順利開展，實現(xiàn)當(dāng)年20萬貧困人口穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)，對扶貧開發(fā)政策適時調(diào)整事關(guān)重大。

（一）增加資金投入

扶貧資金是扶貧工作能否順利實施并取得成效的“血液”動力，資金投入力度決定扶貧效果?，F(xiàn)階段我國已進入“以工哺農(nóng)”時期，政府對農(nóng)村建設(shè)的財政投入力度也應(yīng)持續(xù)加大。為加快河北省農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)步伐，必須加強貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決與農(nóng)民生存發(fā)展攸關(guān)的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、人畜飲水、電網(wǎng)改造、通訊電視等問題，真正解決農(nóng)民自我積累及自我發(fā)展問題，實現(xiàn)反貧困目標(biāo)。

（二）公共服務(wù)傾斜式扶貧

促進貧困人口能力的提高是消滅貧困的根本途徑。政府公共服務(wù)傾斜式扶貧的含義包括在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等方面的財政投入以及區(qū)域經(jīng)濟政策向貧困人口傾斜。以教育為例，長期以來，由于財政性教育資源在城市和農(nóng)村的非均衡投入，造成城鄉(xiāng)教育差距的拉大。受教育水平低已經(jīng)成為制約農(nóng)民改善生存與發(fā)展條件的一個根本因素。應(yīng)大幅度提高對貧困人口的教育投資，真正在所有農(nóng)村地區(qū)持續(xù)地實施九年義務(wù)教育，教育經(jīng)費應(yīng)以多種方式直接補助貧困人口，通過各類教育和培訓(xùn)提高貧困人口自我生存能力和素質(zhì)，最大限度地避免貧困的代際傳遞。

（三）進一步培育農(nóng)村新型社會化服務(wù)組織，實現(xiàn)反貧困主體的多元化

反貧困不僅是政府的任務(wù)，更是全社會共同面對的難題。因此，在反貧困工作中，應(yīng)注重反貧困主體的多元性，除政府以外，還應(yīng)積極引進非政府組織共同參與。非政府組織規(guī)模巨大，而且掌握大量資源，其力量不可小覷。如孟加拉的格萊米鄉(xiāng)村銀行、馬來西亞艾克迪爾私人信托機構(gòu)、泰國南龍地區(qū)以社區(qū)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村綜合發(fā)展項目，巴基斯坦的雪村和羅村的農(nóng)村支持計劃等，這些都是發(fā)展中國家非政府組織建設(shè)的成功典范。

（四）借用社會工作的專業(yè)方法

貧困人口不僅是反貧困的對象，也是反貧困的主體，反貧困工作不能缺少他們的參與。因此，傳統(tǒng)的、行政化的反貧困工作方式已經(jīng)不適應(yīng)反貧困工作的發(fā)展。應(yīng)借鑒專業(yè)化的反貧困工作方法，尤其應(yīng)該借助社會工作的方法和理論，培養(yǎng)專業(yè)的反貧困社會工作者，運用專業(yè)的助人技巧對貧困人口進行扶助，使貧困人口增強自助能力，增強自主脫貧的意識。

我們可以通過借鑒香港樂施會的活動宣傳助人自助精神。香港樂施會是一個民間的扶貧發(fā)展及防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)。香港樂施會相信解決貧困問題光靠提供物質(zhì)和金錢援助是不夠的。解決貧困問題要從根本的結(jié)構(gòu)性問題著手，所以樂施會特別著重創(chuàng)造條件促進社區(qū)的參與及其能力的培養(yǎng)，提倡“伙伴”精神——人與人之間結(jié)成相互合伙的伙伴，推崇“助人自助”——幫助有困難者自己救自己。

（五）將開發(fā)式扶貧與社會救助相結(jié)合

開發(fā)式扶貧主要針對的是有自助能力的貧困人口。2010年底，河北省共有貧困人口350萬，其中絕大部分是有勞動能力的，即可以通過開發(fā)式扶貧脫貧致富的，但也有一少部分是喪失勞動能力的，開發(fā)式扶貧并不適用他們。對這部分群體來說，社會救助可為其提供最直接的幫助，在所有社會保障措施中，緩解貧困的效果最顯著。

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〔本文系河北省社會科學(xué)基金項目“轉(zhuǎn)型期河北省農(nóng)村貧困問題研究與反貧困制度創(chuàng)新”（項目編號：HB11GL013）階段性成果〕

（呂潔，1977年生，河北靈壽人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院講師。研究方向：農(nóng)村社會保障。戴溥之，1971年生，河北定州人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。研究方向：社會保障理論與政策）