制約小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的若干因素剖析

2005年10月，在央行的主導(dǎo)下，山西、陜西、貴州、四川、內(nèi)蒙古等5個(gè)省區(qū)開(kāi)始小額貸款公司的試點(diǎn)工作。2008年5月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)與中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)意見(jiàn)》），批準(zhǔn)小額貸款公司試點(diǎn)工作在全國(guó)開(kāi)展?！对圏c(diǎn)意見(jiàn)》發(fā)布三年多以來(lái)，全國(guó)各省市區(qū)的小額貸款公司數(shù)量激增至3900多家。小額貸款公司的快速發(fā)展，對(duì)擴(kuò)大轄區(qū)“三農(nóng)”信貸投入、緩解中小企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)資金緊張局面、規(guī)范民間借貸、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但在小額貸款公司發(fā)展的背后，卻有著難以逾越的制度障礙。為了探索我國(guó)小額貸款公司發(fā)展路徑，深入剖析制約小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的法律瓶頸十分必要。

一、小額貸款公司遭遇身份尷尬

《試點(diǎn)意見(jiàn)》第一條明確規(guī)定：小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。從《試點(diǎn)意見(jiàn)》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)目前的小額貸款公司沒(méi)有金融許可證，是依據(jù)《公司法》成立的經(jīng)營(yíng)金融產(chǎn)品的企業(yè)而非金融機(jī)構(gòu)。

由于小額貸款公司被排除在金融機(jī)構(gòu)之外，致其在經(jīng)營(yíng)中的很多方面遭遇身份尷尬。例如，小額貸款公司無(wú)法進(jìn)入銀行同業(yè)拆借市場(chǎng)以獲得資金調(diào)劑、降低融資成本，也不能從中國(guó)人民銀行獲得再貸款以增加其貸款擴(kuò)張能力。另外，雖然小額貸款公司的貸款利率最高可以為人民銀行規(guī)定的同期貸款基準(zhǔn)利率的4倍（這似乎使其獲得了一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償手段），但同時(shí)小額貸款公司的稅收按照一般企業(yè)繳納，國(guó)家對(duì)小額貸款公司征以5%的營(yíng)業(yè)稅和25%的所得稅，在開(kāi)業(yè)的前期也無(wú)任何的減免和優(yōu)惠，嚴(yán)重對(duì)沖了小額貸款公司的盈利能力。

二、小額貸款公司難以疏導(dǎo)民間資本

《試點(diǎn)意見(jiàn)》第二條規(guī)定：小額貸款公司的注冊(cè)資本來(lái)源應(yīng)真實(shí)合法，全部為實(shí)收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納。有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本不得低于500萬(wàn)元，股份有限公司的注冊(cè)資本不得低于1000萬(wàn)元。申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省級(jí)政府主管部門(mén)提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T(mén)申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

在最低注冊(cè)資本方面，由于《試點(diǎn)意見(jiàn)》未對(duì)各省區(qū)市的試點(diǎn)實(shí)施辦法施加限制，地方政府為防止小額貸款公司非法集資可能帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，將小額貸款公司的準(zhǔn)入門(mén)檻大大提高。以陜西省為例，小額貸款公司采用有限責(zé)任公司形式的，注冊(cè)資本為3000萬(wàn)元，采用股份有限公司形式的，注冊(cè)資本為6000萬(wàn)元。而深圳市更是大幅提高了小額貸款公司的注冊(cè)資本，規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司的，不得低于1億元；設(shè)立股份有限公司的，不得低于2億元，將《指導(dǎo)辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)提高了20倍。

除此之外，有的地方還嚴(yán)格限定了小額貸款公司發(fā)起人的條件。以深圳為例，其要求小額貸款公司的主發(fā)起人凈資產(chǎn)不低于人民幣1億元，且資產(chǎn)負(fù)債率不高于70%；近三年連續(xù)贏利，且三年凈利潤(rùn)累計(jì)總額不低于人民幣3000萬(wàn)元；具有良好的社會(huì)聲譽(yù)和誠(chéng)信記錄，近三年無(wú)重大違法、違規(guī)行為；符合深圳市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，具有良好的公司治理結(jié)構(gòu)和健全的內(nèi)部控制制度；入股資金來(lái)源真實(shí)合法，不得以借貸資金入股，不得以他人委托資金入股；按審慎性原則要求的其他條件。

對(duì)于小額貸款公司注冊(cè)資本和主發(fā)起人的高要求，可以在一定程度上保證小額貸款公司的資金來(lái)源，減少其非法集資的可能性。但是過(guò)于繁雜的設(shè)立程序，過(guò)分抬高的準(zhǔn)入門(mén)檻，使小額貸款公司設(shè)置難度加大，阻礙了大量民間資本進(jìn)入小額貸款行業(yè)，《試點(diǎn)意見(jiàn)》旨在引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，扶持中小企業(yè)的目標(biāo)恐怕難以充分實(shí)現(xiàn)。

三、小額貸款公司持續(xù)資金來(lái)源匱乏

《試點(diǎn)意見(jiàn)》第三條規(guī)定：小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過(guò)資本凈額的50%。

根據(jù)上述規(guī)定，嚴(yán)禁小額貸款公司向內(nèi)部或外部集資、吸收或變相吸收公眾存款。因此，小額貸款公司資金來(lái)源只能是自有資金、轉(zhuǎn)貸資金和捐贈(zèng)資金。無(wú)論哪一種途徑，小額貸款公司都面臨著現(xiàn)實(shí)籌資的困難：一是公司股東的資金實(shí)力有限。即使按照現(xiàn)行制度規(guī)定，小額貸款公司設(shè)立一年后可以增資擴(kuò)股，但所籌集的資金仍然難以滿(mǎn)足公司貸款業(yè)務(wù)擴(kuò)張的需要。二是目前小額貸款公司來(lái)自銀行的融資額只能占其資本凈額的50%以?xún)?nèi)，這點(diǎn)轉(zhuǎn)貸資金根本難以滿(mǎn)足客戶(hù)的資金需求。三是多數(shù)小額貸款公司很難獲得捐贈(zèng)資金。在不能吸收存款的約束下，小額貸款公司只有收回前期貸款才能繼續(xù)放貸，無(wú)法保證正常運(yùn)營(yíng)。資本金的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致小額貸款公司無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)需求制定發(fā)展規(guī)劃，面對(duì)日益擴(kuò)大的市場(chǎng)規(guī)模，大多數(shù)小額貸款公司都心有余而力不足，只能根據(jù)本金和利潤(rùn)來(lái)制定貸款規(guī)模，無(wú)法滿(mǎn)足更多客戶(hù)的貸款需求。由于貸款需求旺盛，融資渠道較少，很多小額貸款公司資金運(yùn)營(yíng)相當(dāng)緊張。

四、小額貸款公司的監(jiān)管主體落空或分化

《試點(diǎn)意見(jiàn)》第五條規(guī)定：凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門(mén)（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本?。▍^(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開(kāi)展組建小額貸款公司試點(diǎn)?！对圏c(diǎn)意見(jiàn)》的這條規(guī)定表明，小額貸款公司不在銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的范圍之內(nèi)，而是由地方政府承擔(dān)這一職責(zé)。具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是不確定的，由各試點(diǎn)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)決定。

從各省小額貸款公司的實(shí)踐情況來(lái)看，負(fù)責(zé)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)有試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組、中小企業(yè)局、經(jīng)貿(mào)委，更多的則是金融辦公室。從嚴(yán)格意義上講，金融辦公室只是政府和金融部門(mén)間的協(xié)調(diào)溝通部門(mén)，其職能是在金融領(lǐng)域起規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)作用，法律上并不具備履行市場(chǎng)準(zhǔn)入、貸款審查、內(nèi)部審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)控制的職能。與金融監(jiān)管部門(mén)相比，試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組、中小企業(yè)局、經(jīng)貿(mào)委同樣不具有監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。小額貸款公司的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中涉及大量的金融專(zhuān)門(mén)知識(shí)，需要具備金融監(jiān)管知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力的金融監(jiān)管人才。而試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組、中小企業(yè)局、經(jīng)貿(mào)委的機(jī)構(gòu)其實(shí)很少參與金融監(jiān)管工作，沒(méi)有大量的金融監(jiān)管人才和專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管技術(shù)。因此，上述機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管的能力以及監(jiān)管的效果都值得懷疑。

上述情形導(dǎo)致目前小額貸款公司的監(jiān)管主體實(shí)際上很難完全到位，其管理的職能也很難真正落實(shí)。實(shí)踐中，政府監(jiān)管部門(mén)的主要精力只能主要放在小額貸款公司市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批上，對(duì)于小額貸款公司的法人治理結(jié)構(gòu)是否合規(guī)、內(nèi)控制度是否完善、資金運(yùn)作是否合法以及風(fēng)險(xiǎn)控制是否有效尚難以實(shí)行有效的監(jiān)管，這在很大程度上制約了小額貸款公司的健康、規(guī)范發(fā)展。

小額貸款公司對(duì)于豐富市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、彌補(bǔ)金融服務(wù)存在的缺陷，具有重要的價(jià)值，同時(shí)也是促進(jìn)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)，解決中小企業(yè)資金困難的必由路徑。建議政府密切結(jié)合小額貸款公司在我國(guó)當(dāng)前運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的實(shí)情，給予小額貸款公司成熟發(fā)展足夠的空間及政策優(yōu)惠，完善小額貸款公司運(yùn)營(yíng)的相關(guān)法律及相應(yīng)配套措施，從而更好地保障小額貸款公司的良性發(fā)展。

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（梁亞，1970年生，河北科技大學(xué)文法學(xué)院副教授。研究方向：民商法學(xué)、檢察理論。于彥梅，1979年生，河北科技大學(xué)文法學(xué)院講師。研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、環(huán)境法學(xué)。李延生，1969年生，河北省辛集市人民檢察院檢察長(zhǎng)。研究方向：刑法學(xué)、金融法學(xué)）