關于農(nóng)村環(huán)境綜合整治新模式的思考

目前，我國農(nóng)村環(huán)境形勢十分嚴峻，農(nóng)村環(huán)境污染排放已經(jīng)占到了全國污染排放的半壁江山。2008年7月，在國務院第一次全國農(nóng)村環(huán)境保護工作電視電話會議上，李克強副總理要求切實把農(nóng)村環(huán)保放到更加重要的戰(zhàn)略位置并提出了“以獎促治、以獎代補”等重要政策措施。這標志著我國農(nóng)村環(huán)境保護工作已提上重要議程，我國環(huán)境保護的戰(zhàn)略重心將開始由城市為重點向城市與農(nóng)村并重轉移。長株潭城市群在建設兩型社會、促進綠色發(fā)展方面進行了多方面的有益探索，其中，長沙市積極探索農(nóng)村環(huán)保自治模式，創(chuàng)新實施“戶分類、村收集、鄉(xiāng)中轉、縣處理”的垃圾分類處理模式，取得了經(jīng)濟效益和環(huán)境效率相統(tǒng)一。

一、長沙市農(nóng)村環(huán)境綜合整治的主要做法

2008年以來，長沙市抓住長株潭城市群“兩型”社會建設綜合配套改革的戰(zhàn)略機遇，將農(nóng)村環(huán)境治理作為探索兩型社會建設的一個重要切入點，在試驗區(qū)率先進行了農(nóng)村環(huán)境保護探索和實踐，在環(huán)保理念培育、環(huán)保監(jiān)管體系建設、養(yǎng)殖業(yè)布局調整、綠色環(huán)保技術推廣、生活垃圾和污水處理新模式建設、農(nóng)村環(huán)境保護投入機制構建等方面進行了積極探索，逐步形成了以“政府領導、部門組織、村民自治”為特色的農(nóng)村環(huán)境綜合整治“長沙模式”。

（一）開展農(nóng)村環(huán)保宣傳，使廣大農(nóng)民群眾的環(huán)保理念和環(huán)保意識從無到有

農(nóng)村環(huán)境綜合整治，主導是政府，主體是農(nóng)民。為了引導農(nóng)民群眾正確處理好政府扶持和自身努力的關系，切實增強廣大農(nóng)民的環(huán)保意識，長沙市環(huán)保局通過開展走村入戶的環(huán)保調查與宣傳活動，成立農(nóng)村環(huán)保學校組織集中授課和專題輔導、開展系列主題推進活動等方式，宣傳環(huán)保知識，傳播生態(tài)理論，不斷提升廣大農(nóng)民群眾的環(huán)境意識，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶投入到農(nóng)村環(huán)境保護中來。

（二）創(chuàng)新環(huán)保體制機制，以自治互管填補農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)督管理體系空白

瀏陽市葛家鄉(xiāng)金塘村不斷創(chuàng)新環(huán)保體制機制，通過出臺《金塘村環(huán)境保護村規(guī)民約》，對環(huán)保宣傳、牲畜防疫、環(huán)境美化等方面做了具體規(guī)定，在全村明確規(guī)劃了禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、宜養(yǎng)區(qū)，讓生豬養(yǎng)殖逐漸遠離村民生活的中心區(qū)域；通過成立金塘村環(huán)保促進會和形成環(huán)保自治聽證制度，讓污染大戶始終在村民的監(jiān)督之中，有力地化解了單方面推動污染治理的難度。為保持鞏固環(huán)保成果，使村民共同肩負起環(huán)境保護的重擔，金塘村制訂了聯(lián)戶保潔制度并要求村民簽訂“聯(lián)戶保潔協(xié)議”，明確了各戶在垃圾處理、環(huán)境保護等方面的職責。

（三）進行污染源分區(qū)治理，按主體功能分區(qū)原理重構農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)布局

為了優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、鞏固整治成果，2010年長沙市開始著手調整全市畜禽養(yǎng)殖業(yè)布局，制定全市畜禽養(yǎng)殖發(fā)展規(guī)劃，劃定了禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)，確立了新擴建畜禽養(yǎng)殖場環(huán)?！叭瑫r”制度。隨后，長沙縣在全省率先出臺了《畜禽養(yǎng)殖區(qū)域劃分的通知》和《畜禽養(yǎng)殖轉產(chǎn)扶助鼓勵暫行辦法》，按生態(tài)承載力和不同的功能分區(qū)，科學設定了禁止養(yǎng)殖區(qū)和限制養(yǎng)殖區(qū)。為推進畜禽養(yǎng)殖的分區(qū)治理，長沙縣還對農(nóng)戶退出養(yǎng)殖給予資金和技術等轉產(chǎn)扶助。

（四）推廣綠色養(yǎng)殖技術，用經(jīng)濟效益和環(huán)境效益激發(fā)農(nóng)民環(huán)保自治的積極性

作為傳統(tǒng)養(yǎng)殖村，瀏陽市葛家鄉(xiāng)金塘村原有的養(yǎng)殖模式是一種以犧牲環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟發(fā)展的粗放型發(fā)展模式。為改善生產(chǎn)生活環(huán)境，金塘村引入了“零排放”養(yǎng)殖技術和“一場三池”技術（即一個養(yǎng)豬場配備一個干糞池、一個沼氣池、一個污水處理池），在能人帶頭示范取得較好經(jīng)濟效益的前提下，引導農(nóng)民以科學養(yǎng)殖帶動生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，用看得見摸得著的效益激發(fā)農(nóng)民在推進環(huán)保自治過程中的積極性和主動性。

（五）探索環(huán)保合作社模式，通過分戶減量和分類回收破解農(nóng)村垃圾處理難題

為破解農(nóng)村垃圾收集處理成本高的難題，從2008年起，長沙縣果園鎮(zhèn)成立了果園鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)保合作社，按照“分戶收集、分類處理、村民自治、政府補貼、合作社運營”的模式，實行垃圾分類處理。鎮(zhèn)設環(huán)保合作總社，各村設環(huán)保分社，由政府出資聘請保潔員、購買垃圾中轉車，形成“農(nóng)戶—保潔員—合作社”的網(wǎng)絡構架。環(huán)保合作社通過從村民手中回購垃圾并給予補貼的方式，調動村民的積極性：由農(nóng)戶對垃圾進行分類，可降解垃圾就地堆漚分解成為有機肥；可回收利用的、有毒有害的垃圾由環(huán)保合作社有償回收利用；不可降解、不能回收利用的垃圾經(jīng)鎮(zhèn)壓縮中轉站壓縮后統(tǒng)一送縣固體廢棄物處理場集中處理。

（六）建設戶用污水分散處理設施，運用現(xiàn)代科技推進農(nóng)村生態(tài)家居建設

長沙市自2008年開始在39個中心鎮(zhèn)建設污水處理站，通過雨污合流的形式，對污水進行集中處理，長沙縣和先導區(qū)在全省率先實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施全覆蓋。在農(nóng)村分散居民污水處理方面，長沙縣在各家各戶建設四池凈化系統(tǒng)，通過過濾、沉淀、發(fā)酵、植物吸收等步驟，使農(nóng)村生活污水排放達到國家二級排放標準。瀏陽市金塘村同樣按戶或聯(lián)戶修建了家庭生活污水處理池，家庭污水經(jīng)特殊裝置處理后成為營養(yǎng)豐富的有機肥水，直接滿足一家一戶的澆花種菜，使生活污水實現(xiàn)家庭戶內循環(huán)利用。

（七）建立農(nóng)村環(huán)境保護投入機制，通過多渠道解決農(nóng)村環(huán)境整治資金瓶頸

由于縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，農(nóng)村環(huán)境綜合整治面臨巨大的資金瓶頸。為緩解農(nóng)村環(huán)保工作面臨的資金壓力，2008年，長沙市政府頒布實施的《長沙市環(huán)境保護三年行動計劃》提出市級財政每年投入1億元，用于農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施建設和農(nóng)村垃圾處置。3年來，長沙市先后制定并出臺一系列農(nóng)村環(huán)境綜合整治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村戶的補助政策，包括畜禽養(yǎng)殖污染治理補助政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設與運行補助政策、村組垃圾處理處置體系建設與運行補助政策，極大地緩解了農(nóng)村環(huán)境整治的資金瓶頸。

二、長沙市農(nóng)村綜合整治對我國農(nóng)村環(huán)境保護的啟示

（一）建立農(nóng)村環(huán)保自治制度是我國現(xiàn)階段農(nóng)村“村情”發(fā)展的必然要求

目前，我國最基層的環(huán)境管理部門是縣一級環(huán)保機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚未設立相關職能部門及專職工作人員?？h級環(huán)保部門人員較少，不可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境進行有效地管理。同時，各地農(nóng)村環(huán)保普遍都具有“低、小、散”的特點，僅靠縣、鄉(xiāng)兩級的環(huán)境監(jiān)管能力，無法全部管理到位。因此急需一種貼近農(nóng)村生產(chǎn)生活方式、適合農(nóng)村環(huán)保特點的環(huán)境監(jiān)管新機制。瀏陽市金塘村的實踐表明，農(nóng)村環(huán)保自治可以使監(jiān)管落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組，補充政府環(huán)境監(jiān)管能力的不足，同時也可以讓農(nóng)民自己管理一些農(nóng)村環(huán)保事務，減輕了環(huán)保部門的工作壓力。

（二）要按照不同農(nóng)村污染特點構建各具特色的農(nóng)村環(huán)境綜合整治模式

當前我國農(nóng)村環(huán)保工作具有“繁雜、分散、無序、薄弱”等特點，由于自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同，不同地區(qū)也存在不同問題。在東部地區(qū)的浙江、江蘇等省，農(nóng)村生活污染表現(xiàn)得比較明顯。在江蘇省一些城市化程度高的農(nóng)村，生活垃圾無論從成分上還是人均日產(chǎn)量上都和西方發(fā)達國家接近，但是垃圾的收集管理制度大大滯后于經(jīng)濟的發(fā)展。在浙江省，自然村污水處理率僅為16.06%。因此，在東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村，應重點探索以農(nóng)村生活污染治理為核心的農(nóng)村環(huán)境綜合整治模式。

在中部地區(qū)的一些省份如河南、安徽、湖南的農(nóng)業(yè)大縣、畜牧大縣，化肥、農(nóng)藥、畜禽養(yǎng)殖等面源污染問題較為突出。在湖南省，作為全國生豬調出大縣長沙縣，生豬養(yǎng)殖已成為污染河流、惡化空氣、令長沙縣付出生態(tài)代價最突出的一個難題。在河南省，全省化肥平均施用量高出全國化肥平均施用水平1.1倍，大大超出了發(fā)達國家設置的水平。因此，在中部省份的農(nóng)業(yè)大縣，應重點探索以農(nóng)業(yè)面源污染治理為核心的農(nóng)村環(huán)境綜合整治模式。

在中西部地區(qū)的一些省份如山西、貴州、云南、廣西、湖南的礦產(chǎn)資源縣，工礦污染是農(nóng)村環(huán)保面臨主要問題。在山西，煤礦開采、煉焦造成的農(nóng)村環(huán)境污染使得山西省新生兒出生缺陷發(fā)生率一直位居全國之首。在貴州，鄉(xiāng)村小煤窯、小礦山等不合理開發(fā)導致的農(nóng)村環(huán)境污染嚴重。在云南個舊、廣西南丹、湖南常寧、常德、郴州等地大量廢棄砷渣導致出現(xiàn)礦區(qū)周圍農(nóng)作物含砷量超過國家標準幾百倍的情況，有些礦區(qū)附近的村成為“癌癥村”，癌癥病發(fā)率一度高達2%，接近全國平均水平的100倍，平均壽命不足50歲。因此，在中西部地區(qū)的資源縣，應重點探索以工礦污染治理為核心的農(nóng)村環(huán)境綜合整治模式。

（三）推廣易接受、效益好的環(huán)保技術和模式是農(nóng)村環(huán)境保護的著力點

長沙市將瀏陽市金塘村試點的零排放養(yǎng)殖技術和“一場三池”養(yǎng)殖技術的推廣作為農(nóng)業(yè)面源污染治理的重要抓手，將以瀏陽市葛家鄉(xiāng)為代表的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)中轉、縣處理”的集中處理模式和以長沙縣果園鎮(zhèn)為代表的“戶分類減量、村分類利用、少量鎮(zhèn)中轉填埋”的分散處理模式作為生活垃圾處理的兩種代表性模式進行推廣。長沙市所推廣的技術都是低成本治理環(huán)境污染、節(jié)約資源、生態(tài)環(huán)保的實用新型技術，投入低、效益高，農(nóng)民易學易懂，也建得起、用得起，這為生態(tài)環(huán)境治理提供了持續(xù)的內在動力和堅實的科技支撐。

（四）探索農(nóng)村環(huán)保多元化投入機制是當前農(nóng)村環(huán)保工作的突破口

農(nóng)村環(huán)保工作是我國環(huán)保工作的重中之重，需要大量的資金投入。但相對于農(nóng)村環(huán)保大量的資金需求，中央財政專項資金供給顯然不足?，F(xiàn)階段巨大的建設資金缺口和農(nóng)村環(huán)境綜合整治的緊迫性形成了矛盾。探索通過調動社會資金參與農(nóng)村環(huán)保是解決當前矛盾的最重要渠道之一。江蘇省創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保投入機制，運用市場機制吸引各類社會資金參與農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設。通過協(xié)調黨政機關與鎮(zhèn)村建立環(huán)保定點掛鉤幫扶制度，組織發(fā)動經(jīng)濟效益好、社會責任感強的企業(yè)，開展“萬企幫萬村”活動。以產(chǎn)業(yè)帶動型、合作開發(fā)型、資金幫扶型等8種形式，實現(xiàn)了項目帶村、產(chǎn)業(yè)聯(lián)村、村企結合、整村推進。

三、推進我國農(nóng)村環(huán)境保護的政策建議

（一）逐步強化縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領導和農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護的意識

在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府深入貫徹落實科學發(fā)展觀，通過建立健全“一票否決”等農(nóng)村環(huán)境保護目標責任制來確保環(huán)保規(guī)劃任務的完成，促使縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級領導高度重視并切實抓好農(nóng)村環(huán)境保護工作。通過環(huán)保學校培訓、創(chuàng)作群眾喜聞樂見的環(huán)保藝術作品等各種手段，利用學校、廣播、電視、網(wǎng)絡等各種媒體渠道，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家和廣大農(nóng)民群眾的思想認識，使廣大農(nóng)民充分認識到生態(tài)環(huán)境與自身利益的相關性，進而增強環(huán)保行為的積極性和自覺性，使其生活上積極倡導文明科學的生活方式，生產(chǎn)上大力發(fā)展全面協(xié)調可持續(xù)的生態(tài)農(nóng)業(yè)。

（二）著力提升農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染源控制在各級規(guī)劃中的地位

研究我國農(nóng)村環(huán)境保護指標，將農(nóng)村生活飲用水衛(wèi)生合格率、農(nóng)用化肥施用強度等指標作為約束性指標寫入我國“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃乃至國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃。制定并實施各級農(nóng)村環(huán)境保護專項規(guī)劃和行動計劃，有條件的農(nóng)村還可制定村級環(huán)境保護規(guī)劃。在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村環(huán)保規(guī)劃中按照生態(tài)功能區(qū)或環(huán)境要素，劃分生產(chǎn)和生活區(qū)，對不同區(qū)域實行相應的環(huán)境標準并嚴格監(jiān)管。將畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃布局納入市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，科學劃定畜禽養(yǎng)殖的禁養(yǎng)、限養(yǎng)區(qū)，并調整現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖區(qū)域分布，優(yōu)化養(yǎng)殖布局。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)選點布局，使其符合省、市、縣區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃和主體功能區(qū)劃，逐步實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境的分離。

（三）重點采取按污染特點分類的差別化綜合整治模式

對東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達縣，應積極完善農(nóng)村生活垃圾和生活污水處理模式，全面推廣“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉運、市處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理模式以及瀏陽市葛家鄉(xiāng)探索的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)中轉、縣處理”的農(nóng)村垃圾集中處理模式，建立農(nóng)村垃圾處理長效管理機制。對于農(nóng)村聚居點，針對農(nóng)村地區(qū)的資源與環(huán)境條件，采取集中和分散相結合的方式，開發(fā)推廣切實可行、因地制宜的較低成本的污水處理技術。對新建村莊、經(jīng)濟條件較好或地形地貌適宜的村莊，可優(yōu)先采用如厭氧發(fā)酵加人工濕地等集中式處理設施。

對中部地區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，應積極推廣長沙市畜禽養(yǎng)殖分區(qū)發(fā)展、綠色養(yǎng)殖技術推廣等成功經(jīng)驗，重點促進畜禽生態(tài)養(yǎng)殖場和畜牧小區(qū)的建設，應用“零排放”、“一場三池”等綠色養(yǎng)殖技術，減少禽畜廢水直接向水體排放。綜合利用畜禽排泄物，建立“畜—沼—糧（菜、果）”的循環(huán)養(yǎng)殖模式。推行測土配方施肥技術，控制過量施肥，積極提倡增積增施有機肥，推廣農(nóng)藥減量增效集成技術，加強地膜的回收與管理。推廣秸稈全量還田技術和秸稈氣化利用技術，大力實施秸稈氨化、青貯、微貯，適當發(fā)展以秸稈為部分原料的混合飼料產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)項目，全面實現(xiàn)秸稈禁燒。

對中西部地區(qū)礦產(chǎn)資源縣，重點控制不合理的資源開發(fā)活動。老礦區(qū)要進行生態(tài)環(huán)境恢復治理，對礦山損毀的農(nóng)田進行土壤修復和植被恢復，對礦渣、廢石、尾礦等進行無害化處理和資源化利用，對礦區(qū)污水、廢水、次生地質災害及水土流失進行綜合治理。新建礦區(qū)要嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，落實尾礦等固體廢物綜合利用和無害化處理及土地植被恢復措施。對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源嚴加控制，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中布局、集約發(fā)展，實行污染集中控制、集中處理和集中監(jiān)管。嚴格農(nóng)村工業(yè)項目準入制度，加大農(nóng)村企業(yè)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)行污染物達標排放和污染物排放總量控制制度。

（四）有效探索和構建配套農(nóng)村環(huán)境保護工作的體制機制

建立外部監(jiān)督、內部自治相結合的農(nóng)村環(huán)境管理體系。建立健全農(nóng)村環(huán)保機構、監(jiān)測體系和信息共享平臺。進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級及以下環(huán)境監(jiān)管機構設置、人員及設備配備，逐步在村級設置專（兼）職環(huán)保宣傳員和環(huán)保衛(wèi)生監(jiān)督員，協(xié)助政府部門的管理人員進行環(huán)境執(zhí)法工作。充分發(fā)揮基層農(nóng)民組織在環(huán)境保護中的作用，開展農(nóng)村自治工作，通過政府引導合理制定村規(guī)民約，組織農(nóng)民成立各種互助組織，研究基于合作形式的管理體制。推行舉報獎勵制度，公開公布舉報獎勵電話，鼓勵和支持農(nóng)民對非法生產(chǎn)行為進行舉報。

建立政府主導、多方參與相結合的農(nóng)村環(huán)保多元化投入體系。加大“以獎促治”、“以獎代補”等中央財政資金的專項轉移支付力度，省市區(qū)縣級政府設立農(nóng)村環(huán)境綜合整治配套專項資金，對農(nóng)村生活污水和垃圾處理、養(yǎng)殖業(yè)污染防治等基礎設施建設提供直接投入、補貼、稅收減免、土地使用等優(yōu)惠措施。探索農(nóng)村污染治理市場化運作模式，引導金融機構對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設集中式環(huán)保基礎設施、農(nóng)戶建設分散式環(huán)?；A設施提供小額信貸支持。積極推廣江蘇省經(jīng)驗，動員社會資金參與農(nóng)村環(huán)境綜合整治。探索建立農(nóng)村生態(tài)補償機制，加大排污費資金用于農(nóng)村環(huán)境污染治理的比例，以體現(xiàn)對受害者的補償。

建立技術服務、物業(yè)管理相結合的污染防治社會化服務體系。以沼氣利用、飲用水源保護、糞便和污水處理設施建設為契機，逐步建立農(nóng)村污染防治社會化服務和物業(yè)化管理體系，特別是建立村一級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣鎮(zhèn)一級的服務體系，建設一支強有力的農(nóng)村環(huán)保技術服務隊伍，加強農(nóng)村環(huán)境治理技術的研發(fā)、推廣和對農(nóng)民的指導，廣泛開展科技入戶，開展農(nóng)村環(huán)保職業(yè)技能培訓和鑒定。

（盧偉，國家發(fā)展改革委國地所）