增強(qiáng)社會體制和民生保障在經(jīng)濟(jì)體制中的協(xié)調(diào)性

“十二五”規(guī)劃將保障和改善民生放在了更加重要的位置，今年全國發(fā)展改革工作會議突出強(qiáng)調(diào)把民生需求作為擴(kuò)大內(nèi)需的一個重要渠道，進(jìn)一步增強(qiáng)民生投入。在“十二五”前期，全球經(jīng)濟(jì)整體復(fù)蘇緩慢的形勢，更凸顯了擴(kuò)大國內(nèi)需求的重要性和緊迫性。在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式進(jìn)入攻堅時期，經(jīng)濟(jì)在過去高增長態(tài)勢下可能逐漸進(jìn)入增幅緩慢下行的適度增長區(qū)間，物價和通脹的壓力一段時期依然存在，保障和改善民生的重要性更加突出。要把民生和社會體制融入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的各基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，注重長效體制機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)體制的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

一、經(jīng)濟(jì)社會體制在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)關(guān)系

（一）正確區(qū)分“社會體制”的多層內(nèi)容

一是行業(yè)性特征的社會體制，如科、教、文、衛(wèi)，是行業(yè)性特征的體制。行業(yè)性特征的社會體制有其自身的行業(yè)規(guī)律，不能以經(jīng)濟(jì)體制來包括或替代。如醫(yī)療衛(wèi)生體制，發(fā)達(dá)國家也沒有因為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高就解決了醫(yī)療衛(wèi)生體制難題，同樣面臨一系列問題，這是一個全球性的改革難題，它與經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展沒有必然的替代關(guān)系。在這個層次上，經(jīng)濟(jì)體制改革顯然不能完全包含有其自身規(guī)律和特性的行業(yè)性社會體制，但行業(yè)性社會體制要與經(jīng)濟(jì)體制改革配套協(xié)調(diào)，改善它們之間的協(xié)調(diào)性是必要的。

二是社區(qū)性特征的社會體制。社區(qū)的發(fā)展是與我國經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)程有關(guān)系的，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，主要是“單位人”的工作居住模式，社區(qū)也就是單位的延伸，什么也都由單位管理。加快推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，勞動力流動增強(qiáng)了，原先單位負(fù)責(zé)的社會服務(wù)等逐漸轉(zhuǎn)移到社會承擔(dān)，“單位人”逐漸成為“社會人”，特別是1998年住房制度改革以后，更多的人群主要通過自購方式解決住房，社區(qū)開始迅速發(fā)展起來，社區(qū)的服務(wù)和管理問題日益迫切，以社區(qū)為中心的管理體制，是對傳統(tǒng)“單位人”管理體制的替代。社區(qū)的物業(yè)管理、安全管理、就醫(yī)就學(xué)服務(wù)、文化娛樂和交流活動，體現(xiàn)出自治活動和經(jīng)濟(jì)活動的特點，但不完全是市場經(jīng)濟(jì)活動，也不能完全采取市場機(jī)制辦法解決。

三是社會管理體制，主要是政府對社會的管理方式。社會管理，通常是以政府為主導(dǎo)的包括其他社會組織和公眾在內(nèi)的社會管理主體，在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種方式對社會領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。改革開放30多年以來，我國的社會階層結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)和人口家庭結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了重大變化，必然需要社會管理體制的調(diào)整和創(chuàng)新。社會管理體制，更多是與政權(quán)、民主和公民行為密切聯(lián)系，是以政府為主導(dǎo)對社會管理資源的制度安排，是社會治理變革的反映，這個層次的社會體制，要與經(jīng)濟(jì)體制改革相協(xié)調(diào)。

四是社會組織與社會運行機(jī)制。社會組織功能既是社會的，也是經(jīng)濟(jì)的，從經(jīng)濟(jì)角度看，社會組織是內(nèi)含于市場經(jīng)濟(jì)體制本身的組成部分，也是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不可缺少的部分。市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體主要是無數(shù)單個企業(yè)，市場經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動又是高度分工與合作的網(wǎng)絡(luò)，市場經(jīng)濟(jì)下政府管理的范圍相對有限，政府與市場各自的邊界都比較明確，政府與市場（企業(yè)）的關(guān)系都有成熟的法律和規(guī)制在約束調(diào)整，政府與市場之外的聯(lián)系要通過社會來完成，社會組織是必然的環(huán)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，社會組織的作用越明顯。在這個層次，經(jīng)濟(jì)體制必然包含了應(yīng)有的社會組織體系和社會運行機(jī)制，這是在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上必須要協(xié)調(diào)的關(guān)系。

（二）市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)含配套的社會運行機(jī)制

政府離開了社會運行機(jī)制，政府與企業(yè)的關(guān)系就是政府面對無數(shù)的企業(yè)主體，中間缺少緩沖帶和信息溝通的橋梁，就等同于直接管理企業(yè)。企業(yè)離開社會運行機(jī)制的協(xié)調(diào)和自律約束，其行為就容易不規(guī)范和盲目。例如，越來越多的食品安全問題、價格欺詐問題、假冒偽劣問題等等，主要都是企業(yè)活動缺乏行業(yè)自律協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。社會運行需要尊重人們合理的利益訴求，建立正規(guī)化和制度化的矛盾和問題表達(dá)機(jī)制，社會運行要建立在社會個人和社會組織自律自治管理基礎(chǔ)上，否則政府將難以擺脫繁雜的各項社會事務(wù)，并不斷增加相關(guān)的人員編制和支出，使財政不堪重負(fù)。單靠剛性的手段來維穩(wěn)，成本很高，收效甚微，甚至造成越維穩(wěn)，群發(fā)事件越多的困境。沒有社會自律協(xié)調(diào)機(jī)制的形成，就不可能順暢地發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。因此，要把社會組織作為健全市場經(jīng)濟(jì)體制運行機(jī)制的系統(tǒng)性加以考慮。在社會體制改革中，社會中介組織改革在邏輯上甚至優(yōu)先于行政體制改革。

社會自律運行機(jī)制，也是協(xié)調(diào)利益矛盾，實現(xiàn)和諧有序的基礎(chǔ)。我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的成就有目共睹，但目前生產(chǎn)力還不夠發(fā)達(dá)，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，就業(yè)和社會保障壓力增大，生態(tài)環(huán)境、自然資源、食品安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾日益突出等等，當(dāng)前的突出表現(xiàn)就是利益矛盾。社會運行由行政管控為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰月蓞f(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，以法制為保障，有利于及時有效地解決各種矛盾和沖突，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常秩序。隨著社會現(xiàn)代化的推進(jìn)，社會事務(wù)不僅日益增多，而且越來越繁雜，政府可能事無巨細(xì)及時處置，為此，政府要從傳統(tǒng)的一些管理領(lǐng)域中超脫出來，擴(kuò)大社會自律的領(lǐng)域，政府努力從管控為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，從以堵為主轉(zhuǎn)為以疏為主，創(chuàng)造良好社會秩序。

（三）社會體制要與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)

一是不能割裂，所有社會事業(yè)都是建立在市場經(jīng)濟(jì)體制作為社會基礎(chǔ)的大前提下的，不能離開這一前提。市場是一種激勵和約束機(jī)制，社會中人的行為同樣需要激勵與約束，這需要在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，正確處理社會事業(yè)自身特點的公益性屬性和激勵機(jī)制。

二是不能等同，把公益性社會事業(yè)等同于市場化改革是錯誤的，但并不等于不能引入一定的市場機(jī)制。必須確立政府在社會事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任。社會事業(yè)是社會公平的重要保障，社會事業(yè)供給的公平性和可及性是重要的政策目標(biāo)，因此，要堅持教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)的公益性，強(qiáng)化政府在立法、規(guī)劃、投入、監(jiān)管以及政策支持等方面的職責(zé)，尤其是加強(qiáng)政府基本公共服務(wù)供給責(zé)任和能力。從改革頂層設(shè)計角度考慮的社會事業(yè)改革與具體社會事業(yè)領(lǐng)域自身改革目標(biāo)屬于不同類別的關(guān)系，不能相互取代。改革頂層設(shè)計中的社會事業(yè)改革是從社會事業(yè)的共同屬性出發(fā)，通過改革社會事業(yè)的組織方式、管理體制、運行機(jī)制來保障社會事業(yè)的公益性，并提高社會事業(yè)運行效率，主要著力在構(gòu)建社會事業(yè)與政府、企業(yè)、市場的關(guān)系。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等專項改革需深入社會事業(yè)各領(lǐng)域的自我特征、自身規(guī)律，應(yīng)更具體化、專業(yè)化地規(guī)劃改革方向和具體實施路徑。

二、把“民生”與“分配”融入完善市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

（一）保障民生是完善市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)要求

我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型加速、貧富分化加劇、公眾民生訴求增長迅速時期。加快民生事業(yè)發(fā)展、建立民生保障體系，是未來相當(dāng)長的時期內(nèi)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心主題。近幾年，各級政府對民生保障越來越重視，用于民生的投入也不斷增加。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性住房、文化體育、農(nóng)林水利、環(huán)境保護(hù)、交通運輸、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、科學(xué)技術(shù)、商務(wù)服務(wù)等保障和改善民生的支出合計達(dá)59601.82億元，占全國公共財政支出的66.3%，也就是說我國公共財政的2/3已經(jīng)用于民生。但公眾的反映是感覺民生投入不明顯①。因此，我們要清醒認(rèn)識到，保障民生不僅靠投入，也不是安撫措施，任何保障民生措施的實施都需要建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。要通過建立健全國家基本公共服務(wù)制度，明確政府在基本公共服務(wù)供給方面的職責(zé)，積極運用政府購買服務(wù)等機(jī)制，推動基本公共服務(wù)提供方式的市場化運作。財政在加大投入的同時，要更多地利用市場機(jī)制配置保障民生的資源。投入保障民生的資金使用還要高度注重機(jī)制合理化的建設(shè)，在資金管理上做到管理成本的合理分配，這樣才能發(fā)揮應(yīng)有的作用；投入保障民生的資金使用還要高度注重機(jī)制合理化的建設(shè)。同時要大力推動社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾多樣化、多元化、多層次的非基本公共服務(wù)需求。這就要求深化改革，推動科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等中高級要素的市場化。從市場準(zhǔn)入、資格評定、投資體制等方面實現(xiàn)公立機(jī)構(gòu)與私立機(jī)構(gòu)機(jī)會平等，管理部門要實現(xiàn)從管理公立機(jī)構(gòu)向加強(qiáng)行業(yè)管理轉(zhuǎn)變。

（二）分配差距是市場經(jīng)濟(jì)體制的系統(tǒng)性視角

財富分配是民生問題的核心，也是經(jīng)濟(jì)與社會共振的核心部位。財富分配是由生產(chǎn)關(guān)系、分配關(guān)系、社會關(guān)系綜合決定的?！胺峙潢P(guān)系本質(zhì)上和生產(chǎn)關(guān)系是同一的”②，即分配是生產(chǎn)關(guān)系的全部體現(xiàn)。我國一貫堅持以初次分配為重點，再分配調(diào)整為補充。初次分配重在深化促進(jìn)機(jī)會均等的市場化改革，關(guān)鍵是完善生產(chǎn)要素報酬機(jī)制，推動城市化，融合城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式，建立就業(yè)優(yōu)先的體制機(jī)制。再分配重在加強(qiáng)財稅和社保制度的再分配調(diào)節(jié)功能。一般地講提高勞動報酬、提高居民收入、縮小收入差距不是作為單項制度的“分配制度”改革所能包攬，必須把深層體制在經(jīng)濟(jì)體制的整體關(guān)系逐步理順。

我國分配差距過大，在初次分配中有三層③原因：第一層就是城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。這在我國當(dāng)代不是分配制度形成的，是比分配更大的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并由此決定的兩種生產(chǎn)方式的結(jié)果。第二層是生產(chǎn)要素配置機(jī)制的缺陷造成的差距拉大。生產(chǎn)要素分配關(guān)聯(lián)勞動、土地、資本等等，提高勞動報酬的比重實際是對生產(chǎn)要素報酬機(jī)制的設(shè)計，也是市場經(jīng)濟(jì)基本關(guān)系的再完善，涉及公平與效率關(guān)系的統(tǒng)籌考慮，也要看提高誰的勞動報酬。第三層是勞動報酬，是真正的分配問題。如果我們只在勞動報酬機(jī)制上研究“分配”問題，似乎不可能觸動當(dāng)代中國貧富差距不斷拉大的根本。例如，對基尼系數(shù)影響最大的是城鄉(xiāng)差距，而促進(jìn)城市化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，才能從根本上縮小城鄉(xiāng)差距。

當(dāng)前，我國在初次分配領(lǐng)域存在的問題主要有：一是不同要素由于行政分割造成的機(jī)會不均等，勞動力資源上表現(xiàn)為身份問題，資本、土地等資源上表現(xiàn)為行政和資源的壟斷。二是要素流動問題，無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)、不同市場主體間自由流動。全國總工會專項調(diào)研顯示，農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療保險的參保率不足20%和31%。與此同時，61%的職工認(rèn)為普通勞動者收入偏低是最大不公平。同工不同酬是農(nóng)民工受到的最大不公正待遇。三是是否有組織協(xié)調(diào)的問題，集體談判制度缺乏。特別是在以中小企業(yè)為就業(yè)主渠道的大背景下，區(qū)域性、行業(yè)性集體談判制度的發(fā)育嚴(yán)重滯后，使資本收益壓縮勞動報酬。

分配制度的改革要從系統(tǒng)性視角來多層次考慮。例如，如果不能在工業(yè)化開拓的空間內(nèi)順利推進(jìn)城市化，就只能延續(xù)以農(nóng)村的廉價人力和資源服務(wù)于城市和工業(yè)，而農(nóng)村人均占有的資源又不能分享因城市化減少農(nóng)村人口而逐步提高，也就沒有城鄉(xiāng)差距不持續(xù)擴(kuò)大的道理。

三、建議

（一）把促進(jìn)形成社會自律機(jī)制和發(fā)揮社會組織的作用擺在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)先環(huán)節(jié)

當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中迫切需要各種中介組織，各種商會、協(xié)會、學(xué)會等協(xié)會組織，市場經(jīng)濟(jì)運行環(huán)節(jié)中，在政府和市場關(guān)系的重要部位，發(fā)揮更大作用。要增強(qiáng)社會組織在保障市場配置資源中的中介作用、協(xié)調(diào)作用、自律解決矛盾的作用。微觀經(jīng)濟(jì)主體和消費者的活動，要更多通過自律協(xié)調(diào)來加以調(diào)節(jié)，遵循一些共同的規(guī)范和準(zhǔn)則，遵循起碼的誠信約束。

（二）注重保障民生的長效體制建設(shè)，保障民生的實施手段可與市場機(jī)制結(jié)合

保障和改善民生，不是通過單獨的一套體制去解決問題，而是要把保障民生融入到完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的各基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。建議在各部門推進(jìn)保障和改善民生的重大政策及項目中，要將保障民生建立在完善市場經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上，突出保障民生的長效體制機(jī)制建設(shè)，同時，各項民生措施的實施手段可盡量有效地運用市場經(jīng)濟(jì)體制。

（三）建議把作為單項改革所稱的“分配制度”改稱“勞動報酬制度”

重新考慮收入分配改革涉及范圍，優(yōu)先出臺關(guān)于我國勞動報酬制度改革方案或指導(dǎo)意見。收入分配體制改革必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有所突破。單純改革初次分配制度或再分配制度都不能有效緩解貧困、收入差距擴(kuò)大等問題，單純改革收入分配本身也不可能真正理順收入分配格局，必須加快完善市場經(jīng)濟(jì)體制、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、理順生產(chǎn)要素市場關(guān)系，并把健全財稅制度、轉(zhuǎn)變政府職能等經(jīng)濟(jì)和社會改革的措施融為一體，才能從結(jié)果上影響分配格局，這實際上是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總過程，不可能成為畢其功于一役的“分配制度改革”的任務(wù)。作為分配制度本身，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)集中針對勞動報酬制度深化改革。建議收縮“收入分配體制改革”涉及范圍，有針對性地解決當(dāng)前可以見到效果的實際問題。

（四）盡快建立起更加合理的生產(chǎn)要素報酬機(jī)制

在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，要建立起合理的生產(chǎn)要素報酬機(jī)制，完善工資市場形成機(jī)制，建立工資集體談判制度，形成促進(jìn)工資水平正常增長和合理調(diào)節(jié)的機(jī)制。重點縮小城鄉(xiāng)收入差距，破除勞動力流動的不合理城鄉(xiāng)二元體制障礙，保障同工同酬。為此，要著力構(gòu)建平等就業(yè)制度，在準(zhǔn)入上賦予農(nóng)民工在城市的平等就業(yè)和享受基本公共服務(wù)的權(quán)利。實行同工同酬，農(nóng)民工獲得同等勞動報酬權(quán)。健全勞動關(guān)系集體協(xié)商和談判機(jī)制，建立市場工資形成機(jī)制。

注：

①蔣彥鑫：《財政部釋疑“民生投入不明顯”》，《新京報》2011年10月16日。

②馬克思：《資本論》(第3卷)，中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局譯，人民出版社．2002。

③聶高民：《初次分配制度的三個層面及其關(guān)系》，載于中國重要會議論文全集數(shù)據(jù)庫。

（孫長學(xué)，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副研究員）