中國(guó)改革戰(zhàn)略重點(diǎn)探析

“加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)”，是要解決什么問題呢？應(yīng)是解決改革全局的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和有序性問題。其中，戰(zhàn)略性就是要求突出改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)，以戰(zhàn)略重點(diǎn)突破帶動(dòng)全局改革。本文就未來深化改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)問題進(jìn)行一些探索。

一、要防止改革戰(zhàn)略重點(diǎn)的迷失

從改革全局①看，也就是從“頂層設(shè)計(jì)”看，各項(xiàng)改革都不是孤立的，都應(yīng)圍繞或服務(wù)于改革的戰(zhàn)略取向。每一個(gè)階段的改革，在全局上都要有明確的戰(zhàn)略重點(diǎn)。回顧既往30年改革，戰(zhàn)略性重點(diǎn)是突出企業(yè)改革調(diào)整、建立市場(chǎng)體系、轉(zhuǎn)變宏觀管理、建立社會(huì)保障、擴(kuò)大對(duì)外開放幾大戰(zhàn)略重點(diǎn)。戰(zhàn)略重點(diǎn)明確，各項(xiàng)改革不離其宗，才能形成合力，這是改革取得成功的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前的改革局面發(fā)生了很大的變化，面臨復(fù)雜局面。一方面，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)軌”型的改革進(jìn)入繼續(xù)“完善”的階段，“轉(zhuǎn)軌”并沒有最后完成，有些改革仍處于必須攻堅(jiān)的階段。另一方面，我國(guó)面臨新階段的突出矛盾，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、資源環(huán)境約束、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)失衡、分配關(guān)系失衡等等，要求改革戰(zhàn)略更加關(guān)注促進(jìn)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)型”，即改革要成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)力。在這種任務(wù)拓展情況下，原有的“轉(zhuǎn)軌”型改革戰(zhàn)略重點(diǎn)顯然不能完全涵蓋解決新階段的突出矛盾，而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)型”的改革戰(zhàn)略重點(diǎn)尚未成型。改革全局要統(tǒng)籌“轉(zhuǎn)型改革”與“轉(zhuǎn)軌改革”兩個(gè)方面，進(jìn)一步審視適應(yīng)新情況的改革戰(zhàn)略重點(diǎn)就十分必要和迫切。

目前，在改革的戰(zhàn)略取向上已經(jīng)表現(xiàn)出一定的迷失，改革局面出現(xiàn)某種傾向性問題，應(yīng)當(dāng)引起加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的重視。

第一，表層傾向。就事論事、因果不辨，帶有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的特征，使一些改革徘徊于表層而無從深入。一些“改革”取得一定成效，但總體上難以有效觸及深層體制部位，或即使觸及就出現(xiàn)搖擺不定的膠著，難以深入甚至在體制上無從切入。

第二，分散傾向。單項(xiàng)改革不少，但各項(xiàng)改革呈現(xiàn)自成邏輯、自我封閉的趨向，導(dǎo)致就改革全局看眉目不清、相互牽制，改革統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略重點(diǎn)弱化，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織機(jī)制也必然弱化，不僅牽制改革全局，單項(xiàng)改革自身也難以深入。例如，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本的改革演化為國(guó)資部門的自我改革和自我邏輯，壟斷行業(yè)改革成為各自行業(yè)自己或改革或不改革的自我邏輯。近些年普遍的改革方式是“改革誰(shuí)，誰(shuí)改革”，改革對(duì)象與改革設(shè)計(jì)者高度一體。這在全局改革戰(zhàn)略重點(diǎn)明確、改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制健全的情況下本也是可以形成合力的，問題僅僅在于，當(dāng)改革戰(zhàn)略重點(diǎn)模糊，協(xié)調(diào)機(jī)制弱化的情況下，就必然助長(zhǎng)改革的分散化傾向。

第三，無序傾向。改革在時(shí)序上、相互關(guān)系上都有在全局中的優(yōu)先序問題，缺少優(yōu)先序統(tǒng)籌，就不能有效推進(jìn)改革。例如，近些年的改革往往是微觀改革缺位，導(dǎo)致宏觀改革無力。行政體制、財(cái)稅體制、投資體制、價(jià)格體制、金融體制、規(guī)劃體制等宏觀方面，雖然確實(shí)是深化改革的重要部位，但問題僅僅在于，缺失微觀改革在改革序中的基礎(chǔ)，宏觀改革就會(huì)演化為為自我邏輯，很難著力于改革全局。為什么政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢？究其深層原因，離開政府職能所作用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)改革不到位，行政體制改革也難免事倍功半。無序傾向還表現(xiàn)在為促經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)型”的改革戰(zhàn)略重點(diǎn)尚未成型的情況下，原“轉(zhuǎn)軌”型的改革戰(zhàn)略發(fā)生一定斷裂，甚至在某些方面還形成了向舊體制的復(fù)歸。不能順暢延續(xù)市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)軌改革戰(zhàn)略，事實(shí)上也必然影響轉(zhuǎn)型改革的有效性。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍然是促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變最重要的體制基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)軌改革與轉(zhuǎn)型改革在改革取向上具有一致性，不能理解為相互排斥的關(guān)系。

二、改革戰(zhàn)略重點(diǎn)要面向體制深層

（一）審視改革戰(zhàn)略重點(diǎn)的著眼點(diǎn)

第一，改革戰(zhàn)略重點(diǎn)首先要面向微觀基礎(chǔ)的變革。經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中微觀基礎(chǔ)的變革，實(shí)際上是生產(chǎn)關(guān)系的變革乃至社會(huì)關(guān)系的變革。離開微觀基礎(chǔ)的改革，就不可能僅通過宏觀領(lǐng)域改革產(chǎn)生真正的社會(huì)變革。目前的改革視點(diǎn)幾乎完全集中于宏觀各領(lǐng)域，實(shí)際上弱化了微觀基礎(chǔ)改革的重要性，結(jié)果往往使宏觀改革難以推進(jìn)。宏觀改革當(dāng)然重要，但決不是孤立的，它必須服務(wù)于微觀基礎(chǔ)的改革取向。

第二，經(jīng)濟(jì)改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)社會(huì)關(guān)系的變革。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)，必須包括社會(huì)關(guān)系適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深刻變革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上有效的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，可以簡(jiǎn)化表達(dá)為市場(chǎng)、社會(huì)、政府三者關(guān)系。如果只有市場(chǎng)和政府兩者互動(dòng)（有人稱為“權(quán)力加市場(chǎng)”模式），不僅不可能完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而且腐敗也難以在制度上遏制。近些年雖然重視了社會(huì)體制改革，但還沒有觸及適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的變革，需要在改革戰(zhàn)略取向上加以關(guān)注。

第三，改革戰(zhàn)略重點(diǎn)要著眼于邁上發(fā)展的重大歷史臺(tái)階。改革開放30年間，通過向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)軌”改革，極大地促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程，工業(yè)化就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重大歷史臺(tái)階。面向未來，改革戰(zhàn)略性取向必然面對(duì)例如城市化這樣的重大歷史臺(tái)階。

（二）改革戰(zhàn)略重點(diǎn)的再審視

按照上述認(rèn)識(shí)審視未來改革戰(zhàn)略重點(diǎn)，至少有三個(gè)方面迫切需要明確提升為戰(zhàn)略重點(diǎn)的改革：

第一，圍繞加速城市化，實(shí)質(zhì)推動(dòng)破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革。圍繞城市化的改革，核心是破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制，以及由此延伸出的城市二元結(jié)構(gòu)體制。

第二，圍繞市場(chǎng)化，推進(jìn)生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革。形成生產(chǎn)要素市場(chǎng)機(jī)制，既是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最難、也是最后的攻堅(jiān)部位，也是解決制約發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深層體制，在改革全局中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。

第三，圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系，推動(dòng)形成社會(huì)自律協(xié)調(diào)機(jī)制。形成“市場(chǎng)、社會(huì)、政府”三者關(guān)系有效互動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行體系，才能為解決長(zhǎng)期困擾的政府與市場(chǎng)關(guān)系奠定基礎(chǔ)性前提。

三、圍繞加速城市化，實(shí)質(zhì)推動(dòng)破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革②

城市化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)更帶根本性的“發(fā)展”，是標(biāo)志當(dāng)代中國(guó)“發(fā)展”進(jìn)程的重大歷史性臺(tái)階。按照統(tǒng)計(jì)口徑，我國(guó)2010年城鎮(zhèn)化率49.68%，這一城鎮(zhèn)化率本已嚴(yán)重滯后于我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程③，形成發(fā)展瓶頸；但更嚴(yán)重的還在于現(xiàn)行城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)口徑包括了進(jìn)城務(wù)工、仍是農(nóng)民身份的1.5億左右的農(nóng)民工人口。如果只就真實(shí)的戶籍城鎮(zhèn)人口看城鎮(zhèn)化率，也僅38%左右④。我國(guó)城市化的嚴(yán)重滯后無論對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，還是對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，都產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的牽制作用。有序破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市二元結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性改革勢(shì)在必行，對(duì)解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中諸多深層矛盾具有深遠(yuǎn)影響⑤。

第一，圍繞城市化改革戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)性改革。加快破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)性、根本性改革。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中內(nèi)需和外需的失衡、投資與消費(fèi)的失衡、部分工業(yè)產(chǎn)能過剩和服務(wù)業(yè)總體滯后的失衡、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的失衡等重大結(jié)構(gòu)失衡，都與我國(guó)城市化滯后有著基礎(chǔ)性因果關(guān)系，結(jié)構(gòu)失衡是“表”，城市化滯后才是“里”，改革要由表及里，必須著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和延伸到城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，即城市在戶居民與農(nóng)民工的二元身份結(jié)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生更為直接的基礎(chǔ)性影響。我國(guó)快速增長(zhǎng)的以工業(yè)增長(zhǎng)為主的GDP產(chǎn)值，包括占GDP比重逐年提高的外貿(mào)出口值，很大程度上是進(jìn)城農(nóng)民工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)。但是，與農(nóng)民工創(chuàng)造的巨大GDP產(chǎn)值不相對(duì)應(yīng)的是，由于農(nóng)民工戶在農(nóng)村，收入和保障相對(duì)城市居民過低，不能形成與其創(chuàng)造的產(chǎn)值相對(duì)應(yīng)的消費(fèi)水平。隨著自本世紀(jì)以來進(jìn)城農(nóng)民工隊(duì)伍迅速不斷擴(kuò)大，農(nóng)民工已經(jīng)成為城市最基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，這就必然成為同時(shí)期我國(guó)消費(fèi)走低的基礎(chǔ)原因。我國(guó)出口占GDP比重不斷提高，是建立在低勞動(dòng)力成本形成的低價(jià)格出口基礎(chǔ)上的“優(yōu)勢(shì)”牽動(dòng)的，城市化滯后同樣是外需與內(nèi)需失衡的基礎(chǔ)性原因。隨著農(nóng)民工群體的不斷擴(kuò)大，還助長(zhǎng)了居民收入占國(guó)民收入比重逐步降低的趨勢(shì)，使城市化滯后又成為分配不合理的重大原因。城市化滯后還必然導(dǎo)致依賴人口集聚定居才能發(fā)展的服務(wù)行業(yè)需求不足，又成為我國(guó)服務(wù)業(yè)滯后的一個(gè)重要原因。因此，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，必須針對(duì)困擾我們的深層體制，確立圍繞城市化，改革二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

第二，圍繞城市化改革戰(zhàn)略是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的核心問題。在當(dāng)代中國(guó)，城市化取向才是正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略取向，圍繞城市化的改革戰(zhàn)略才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并不是為“改變”而改變，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)也不可能是在農(nóng)民占人口多數(shù)⑥的情況下靜止地實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌”發(fā)展，尤其不可能在此架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)所追求的“城鄉(xiāng)一體化”目標(biāo)。只有圍繞加快城市化目標(biāo)推動(dòng)改革，才能正確主導(dǎo)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的改革進(jìn)程；只有有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和城市二元結(jié)構(gòu)體制，才能推進(jìn)城市化的進(jìn)程。根本性戰(zhàn)略是要走出一條和諧有序的城市化道路，在城市化過程中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

第三，圍繞城市化改革戰(zhàn)略是緩解分配差距的戰(zhàn)略性改革。我國(guó)基尼系數(shù)超警戒⑦早已成為社會(huì)關(guān)注的突出矛盾，但其反映的財(cái)富差距過大有其深層體制原因，并不僅是一個(gè)“分配制度”問題。對(duì)基尼系數(shù)影響最大的是城鄉(xiāng)差距，而促進(jìn)城市化，才能根本上縮小城鄉(xiāng)差距。改革要面對(duì)更具根本性的破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革。如果不能在工業(yè)化開拓的空間內(nèi)順利推進(jìn)城市化，就只能延續(xù)以農(nóng)村的廉價(jià)人力和資源服務(wù)于城市和工業(yè)，而農(nóng)村人均占有的資源又不能分享因城市化減少農(nóng)村人口而逐步提高，也就沒有城鄉(xiāng)差距不持續(xù)擴(kuò)大的道理。

第四，圍繞城市化改革戰(zhàn)略是當(dāng)代中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)力。城市化的歷史臺(tái)階面前，必須統(tǒng)籌工業(yè)化、城市化、新農(nóng)村建設(shè)三大任務(wù)，協(xié)調(diào)推進(jìn)。只有在促進(jìn)城市化的意義上，才能充分實(shí)現(xiàn)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的政策導(dǎo)向。促進(jìn)城市化本身就是以工促農(nóng)，就要逐步向城鄉(xiāng)一體的生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)展，讓資本、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展；促進(jìn)城市化本身更是以城帶鄉(xiāng)，通過加快推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必然促進(jìn)農(nóng)村人均占有生產(chǎn)資源的提升，從發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制上促進(jìn)農(nóng)村面貌根本改變，形成新農(nóng)村建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。目前普遍擔(dān)心城市過多占用農(nóng)村土地而對(duì)城市化舉棋不定的狀態(tài)，實(shí)際上對(duì)真正保護(hù)耕地和農(nóng)村發(fā)展不利。我國(guó)農(nóng)村居民人均占有建設(shè)用地是城市居民人均占有的四倍，隨著有序城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)綜合人均占有建設(shè)用地總趨勢(shì)在可比條件下應(yīng)當(dāng)下降才是合乎邏輯的。健康有序的城市化以農(nóng)民在城落戶為核心，總體上應(yīng)該帶來土地的集約利用。之所以違規(guī)用地過多，恰恰是由于城市化戰(zhàn)略不清晰，又不能適應(yīng)城市化趨勢(shì)所形成的狀態(tài)，完全不能成為阻滯城市化的理由。

四、圍繞市場(chǎng)化，推進(jìn)生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革

加快城市化的改革戰(zhàn)略，其針對(duì)性的體制核心就是二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)。對(duì)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革攻堅(jiān)，不僅是促進(jìn)城市化所必須觸動(dòng)的核心體制，而且還是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的更基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和攻堅(jiān)部位，涉及經(jīng)濟(jì)體制中重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在深化改革全局中必然占有戰(zhàn)略性地位。圍繞城市化深化改革和生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革攻堅(jiān)兩大戰(zhàn)略必須互為依存。因?yàn)殡x開城市化戰(zhàn)略，似乎也可以推進(jìn)生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革，但那只能是固化城鄉(xiāng)二元生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的改革，離開了對(duì)當(dāng)代中國(guó)更為根本的城鄉(xiāng)關(guān)系部位；離開生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革攻堅(jiān)，也可以如現(xiàn)行在二元結(jié)構(gòu)體制不變基礎(chǔ)上不斷提升“城鎮(zhèn)化率”，但那只能是不斷加深城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的“城鎮(zhèn)化”，結(jié)果使深層矛盾不斷積累。下面分析確立生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)對(duì)發(fā)展改革全局解決深層矛盾的戰(zhàn)略意義所在⑧：

第一，擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)的深層矛盾在生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革滯后。我國(guó)工業(yè)化是以農(nóng)民工隊(duì)伍迅速擴(kuò)大予以支撐推動(dòng)的，規(guī)模越來越大的農(nóng)民工隊(duì)伍在城市務(wù)工而不定居，如按1.5億在城市農(nóng)民工計(jì)算，其2010年占城市全部就業(yè)43.35％⑨，接近一半。低成本勞動(dòng)力推進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化，也必然更多依賴能夠體現(xiàn)勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)的出口經(jīng)濟(jì)，使內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)比重長(zhǎng)期走低成為必然，是國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求不足的基礎(chǔ)性原因。所謂消費(fèi)拉動(dòng)不足，是消費(fèi)相對(duì)于GDP比重的不足。以農(nóng)民工低成本形式產(chǎn)生的就業(yè)收入，當(dāng)然不具有與其創(chuàng)造的GDP相匹配的國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的能量。隨著農(nóng)民工就業(yè)比重越大，國(guó)內(nèi)消費(fèi)就會(huì)越顯不足。根本出路在于還原城鄉(xiāng)兩種勞動(dòng)力進(jìn)入生產(chǎn)要素市場(chǎng)的平等屬性，逐步改變城市內(nèi)部的二元?jiǎng)趧?dòng)結(jié)構(gòu)。

第二，推進(jìn)城市化的核心改革在城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)。阻礙城市化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也就是二元生產(chǎn)要素體制，重點(diǎn)在二元?jiǎng)趧?dòng)力結(jié)構(gòu)和二元土地結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力結(jié)構(gòu)對(duì)城市化的阻礙在兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)民長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工不能取得同工同酬的城市身份，形成名不符實(shí)的城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)；另一方面，農(nóng)民工在鄉(xiāng)村的承包地、宅基地、以及其他資產(chǎn)權(quán)力不變，這又使農(nóng)村人均占有的生產(chǎn)、生活資源并未隨“城鎮(zhèn)化”而有所增加，不能實(shí)現(xiàn)城市化內(nèi)在的帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的作用。二元土地制度對(duì)城市化最實(shí)質(zhì)的阻礙，是無條件固化了農(nóng)村土地與農(nóng)民身份的關(guān)系，固化了農(nóng)村土地性質(zhì)和占有人身份的關(guān)系。這顯然牽制了城市化的進(jìn)程，同時(shí)還容易在城市化背景下帶來土地管理的失序。要真正解決“三農(nóng)”問題，就必須順應(yīng)城市化的歷史趨勢(shì)，有序轉(zhuǎn)變二元生產(chǎn)要素體系，形成順暢有序的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)。

第三，分配公正的基礎(chǔ)在完善生產(chǎn)要素市場(chǎng)機(jī)制。首先，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大是影響基尼系數(shù)的最大原因，遏制城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大只有加快走城市化道路，而生產(chǎn)要素市場(chǎng)機(jī)制在促進(jìn)城市化的改革中起核心作用。其次，反映初次收入分配結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)要素之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，就是改善各生產(chǎn)要素報(bào)酬之間的關(guān)系。不僅包括勞動(dòng)和資本的關(guān)系，還包括勞動(dòng)報(bào)酬和其他生產(chǎn)要素（如土地價(jià)格）、國(guó)家稅收的占比關(guān)系。提高勞動(dòng)報(bào)酬占比，就要完善各類生產(chǎn)要素的市場(chǎng)功能，形成勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)機(jī)制、勞動(dòng)方代表機(jī)制、工資協(xié)商機(jī)制、最低工資制度等，并合理調(diào)節(jié)稅負(fù)水平，調(diào)節(jié)土地出讓在初次分配中的占比，全面完善生產(chǎn)要素報(bào)酬機(jī)制。最后，要改善勞動(dòng)報(bào)酬機(jī)制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。勞動(dòng)力作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最主要的生產(chǎn)要素，在身份不平等、流動(dòng)有障礙的前提下，就不能形成有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制，也就不能形成公平的勞動(dòng)報(bào)酬機(jī)制。說到底，也是生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革。

第四，節(jié)約資源的體制基礎(chǔ)在完善生產(chǎn)要素市場(chǎng)機(jī)制。資源也是生產(chǎn)要素，只有按照生產(chǎn)要素市場(chǎng)規(guī)律調(diào)控資源使用，才能引導(dǎo)形成有效利用資源的體制。按照生產(chǎn)要素市場(chǎng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)探討建立資源產(chǎn)權(quán)制度，完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，形成資源開發(fā)利用的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，才能形成有效的對(duì)資源使用的宏觀調(diào)控制度。

第五，生產(chǎn)要素市場(chǎng)的改革是企業(yè)改革作為中心環(huán)節(jié)的延續(xù)和深化。生產(chǎn)要素市場(chǎng)機(jī)制正是企業(yè)改革進(jìn)一步深入的必要條件和重要內(nèi)容，我國(guó)企業(yè)改革已經(jīng)從向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌發(fā)展到生產(chǎn)要素優(yōu)化重組的歷史階段，要求進(jìn)一步確立勞動(dòng)、資本、土地、資源、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的運(yùn)行機(jī)制。

五、圍繞改革政府與市場(chǎng)關(guān)系，形成社會(huì)自律協(xié)調(diào)機(jī)制

行政體制歷經(jīng)多次改革，政府職能歷經(jīng)多次“轉(zhuǎn)變”，但改革始終難以到位，甚至多次反復(fù)，這就需要探討更深層的原因。從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大結(jié)構(gòu)看，一個(gè)可稱“完善”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)當(dāng)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間有序互動(dòng)的運(yùn)行體系。以往講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一般概括為政府、市場(chǎng)、企業(yè)三者關(guān)系，這當(dāng)然是基礎(chǔ)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成，實(shí)際上無數(shù)企業(yè)交易行為的總和就構(gòu)成了市場(chǎng)，“市場(chǎng)”已經(jīng)包括了各類市場(chǎng)主體行為，這樣，“政府、市場(chǎng)、企業(yè)”三者關(guān)系實(shí)際上只有政府與市場(chǎng)兩者關(guān)系。缺少與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，僅在政府與市場(chǎng)兩者之間實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)是困難的，也難以改善社會(huì)管理機(jī)制。如果說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)，那么，與此相適應(yīng)的社會(huì)機(jī)制就是以自律協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)。在這方面，改革仍然任重道遠(yuǎn)，確實(shí)到了把形成社會(huì)自律協(xié)調(diào)機(jī)制的改革提升到戰(zhàn)略重點(diǎn)的時(shí)候。

但社會(huì)自律協(xié)調(diào)機(jī)制要改什么？可概括為：一是要加快培育以各類型企業(yè)和各行業(yè)企業(yè)為主體的商協(xié)會(huì)自律協(xié)調(diào)機(jī)制。注重自下而上體系的建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)在商協(xié)會(huì)中的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)自律性、協(xié)調(diào)性、服務(wù)性。二是要探索形成不同利益群體為主體的協(xié)會(huì)。要探索工會(huì)體制如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，能夠代表工人群體爭(zhēng)取有關(guān)權(quán)益，形成正常的勞資協(xié)調(diào)關(guān)系。其他重要利益群體需要突破框框，適應(yīng)新的形勢(shì)進(jìn)行探索。三是要加快城鄉(xiāng)社區(qū)自治協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。四是對(duì)各類事業(yè)單位引入社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，減少政府對(duì)事業(yè)單位的行政紐帶作用，形成社會(huì)自律協(xié)調(diào)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)。五是要加強(qiáng)基層組織建設(shè)。要形成大部分事項(xiàng)在基層得到解決的機(jī)制，減少層層干預(yù)、層層上報(bào)，整個(gè)社會(huì)才能運(yùn)行有序。

注：

①本文論述的“改革全局”是指以經(jīng)濟(jì)體制改革為基礎(chǔ)，包括與其必然相關(guān)的社會(huì)、行政的部分，不是指包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化四個(gè)方面全部在內(nèi)的全局。

②“圍繞加速城市化，實(shí)質(zhì)推動(dòng)破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革”是一個(gè)完整的改革表述，本文論述時(shí)一般簡(jiǎn)稱為“圍繞城市化改革戰(zhàn)略”，仍應(yīng)按完整意義理解。

③城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)引自中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011；城鎮(zhèn)化率嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，筆者用最簡(jiǎn)單的比較方法，即我國(guó)工業(yè)化率由第二產(chǎn)業(yè)加第三產(chǎn)業(yè)總值與GDP比值近似觀之，至于更復(fù)雜專業(yè)的計(jì)算工業(yè)化率方法，對(duì)本文的結(jié)論無關(guān)緊要。

④在城農(nóng)民工數(shù)據(jù)根據(jù)近年多種學(xué)術(shù)分析中的常用數(shù)字近似表達(dá)，非精確統(tǒng)計(jì)；戶籍城鎮(zhèn)化率由統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)人口扣除在城農(nóng)民工數(shù)，按2010年總?cè)丝跍y(cè)算。

⑤本文使用“城市化”一詞，其涵義不包括在城務(wù)工而未落戶的農(nóng)民工。這也是本文在論述時(shí)未使用“城鎮(zhèn)化”一詞的原因之一，以區(qū)別于現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑的“城鎮(zhèn)化率”。

⑥我國(guó)城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)中，扣除在城農(nóng)民工，2010年農(nóng)村戶籍人口仍占到總?cè)丝诘?2％。

⑦我國(guó)近幾年官方統(tǒng)計(jì)已無基尼系數(shù)，根據(jù)學(xué)界、媒體的估算或披露，一般認(rèn)為已達(dá)0.48，典型分析如人民網(wǎng)2011年11月06日“善行和良知應(yīng)成為國(guó)人核心價(jià)值”一文。

⑧關(guān)于生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革處于改革攻堅(jiān)部位，筆者領(lǐng)導(dǎo)的課題組曾進(jìn)行過詳細(xì)分析，見《“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革總體思路研究》（高等教育出版社2010年10月）。本文由于篇幅，僅就生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革意義概括，不進(jìn)行改革具體部位的設(shè)計(jì)。

⑨在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)基礎(chǔ)上測(cè)算。

（聶高民，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長(zhǎng)、研究員）