環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化有理有據(jù)有需求

環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢在2012年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步完善環(huán)境監(jiān)測(cè)和督察體制機(jī)制。我們想知道，現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)體制存在哪些問(wèn)題？要改變目前環(huán)境監(jiān)測(cè)無(wú)法滿足環(huán)境管理需求的局面，環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化是否可行？我們又該如何推進(jìn)監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化進(jìn)程？

現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)體制的問(wèn)題

記者：在目前的環(huán)境形勢(shì)下，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體制能否滿足環(huán)境管理需要？存在哪些問(wèn)題？

馬中：環(huán)境監(jiān)測(cè)作為環(huán)境管理執(zhí)法的科學(xué)依據(jù)，是環(huán)境保護(hù)的科學(xué)手段，也是衡量環(huán)境管理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。自1980年中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站建立以來(lái)，30年來(lái)，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)得到了快速的發(fā)展。目前，我國(guó)已形成了“國(guó)家—省、直轄市—地級(jí)市—縣”4級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已有約2500個(gè)，全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)人員為約5.3萬(wàn)人，已初步建成了覆蓋全國(guó)的國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。環(huán)境監(jiān)測(cè)已成為探索中國(guó)環(huán)保新道路的重要支撐。

但同時(shí)我們也看到，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展以及國(guó)民對(duì)于良好環(huán)境狀況訴求的日益增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)管理工作勢(shì)必向著立體化、縱身化、一體化方向發(fā)展，這對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的要求無(wú)疑提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。但就目前的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作而言，尚無(wú)法充分滿足環(huán)境管理的需求，究其原因，主要有以下幾個(gè)方面:

環(huán)境要素的多樣化、污染物的復(fù)雜化以及人們對(duì)與環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷深入，勢(shì)必要求環(huán)境監(jiān)測(cè)對(duì)象更加多樣、監(jiān)測(cè)程度更為深入、監(jiān)測(cè)技術(shù)更趨高新，但從科學(xué)發(fā)展的角度而言，從新的環(huán)境污染現(xiàn)象出現(xiàn)到有效環(huán)境監(jiān)測(cè)方法的確立，是有一個(gè)時(shí)間進(jìn)程的，因此，做到環(huán)境監(jiān)測(cè)完全跟上環(huán)境變化是非常困難的。

技術(shù)裝備不足，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測(cè)難以適應(yīng)環(huán)境管理的需求。這一點(diǎn)在縣一級(jí)的監(jiān)測(cè)部門表現(xiàn)得尤為突出。我國(guó)基層縣區(qū)地大面廣，污染源眾多，污染治理水平普遍偏低，基層環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)繁重，但《國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)“十一五”規(guī)劃》中期評(píng)估表明，達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)不足17%，不少地方環(huán)境監(jiān)測(cè)仍存在著眼觀廢水、耳聽(tīng)噪聲、鼻聞廢氣的原始環(huán)境監(jiān)測(cè)方式，必要技術(shù)設(shè)備的缺乏已成為制約環(huán)境監(jiān)測(cè)充分發(fā)揮作用的主要瓶頸之一，并且直接影響地方環(huán)境監(jiān)管的效果。

人員能力薄弱，制約環(huán)境監(jiān)測(cè)更加有效的發(fā)揮作用。這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩方面:一是人員編制少。日本環(huán)境省內(nèi)設(shè)水大氣環(huán)境局負(fù)責(zé)水、大氣、土壤、自動(dòng)車(流動(dòng)源)的環(huán)境監(jiān)測(cè)管理工作，人員編制約140人(屬公務(wù)員)，同時(shí)各地方也有比較充足的環(huán)境監(jiān)測(cè)專業(yè)人員。而我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)人員數(shù)量相對(duì)少得多，全國(guó)區(qū)縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)平均僅為16人，低于《全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，人員不足直接影響環(huán)境監(jiān)測(cè)各項(xiàng)任務(wù)的有效開(kāi)展。二是人員素質(zhì)有待提高。監(jiān)測(cè)站工作人員素質(zhì)參差不齊，學(xué)歷相對(duì)較低、專業(yè)技術(shù)人員比重不高、專業(yè)人才流失等現(xiàn)象在一些地區(qū)還比較普遍，缺乏足夠的專業(yè)人員保障，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作也就難以有效開(kāi)展。

監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)短缺，阻礙環(huán)境監(jiān)測(cè)工作順利進(jìn)行。我國(guó)基層地區(qū)特別是中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，盡管環(huán)境保護(hù)已經(jīng)列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算科目，但難以足額及時(shí)地予以撥付，導(dǎo)致不少地區(qū)連環(huán)境監(jiān)測(cè)日常工作經(jīng)費(fèi)都難以保障，出現(xiàn)了“必需設(shè)備沒(méi)錢買，有了設(shè)備用不起”的尷尬局面，嚴(yán)重影響環(huán)境監(jiān)測(cè)工作順利進(jìn)行。

技術(shù)裝備、人員能力與資金保障這三方面因素相互影響，加上環(huán)境保護(hù)管理工作本身的日益復(fù)雜化、精細(xì)化、系統(tǒng)化，使得當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測(cè)工作難以完全滿足環(huán)境管理工作的需求。要改變這一局面，除了進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)、人員、資金等方面的扶持、完善相關(guān)制度外，探索環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化或許會(huì)提供一條可行之路。

環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化的可行性

記者：環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化是否可行？為什么？

馬中：誠(chéng)如上面所言，環(huán)境監(jiān)測(cè)當(dāng)前主要依靠政府提供的體系已無(wú)法完全勝任我國(guó)環(huán)保工作的發(fā)展。轉(zhuǎn)變職能，以市場(chǎng)為紐帶形成政府與社會(huì)相互補(bǔ)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系將成為探索環(huán)保新道路的重要一環(huán)。而環(huán)境監(jiān)測(cè)作為一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)化，無(wú)論從理論上還是在實(shí)踐中都是有理、有據(jù)、有需求的。

從理論上講，在傳統(tǒng)公共管理理論指導(dǎo)下，長(zhǎng)期以來(lái)，政府不僅是政策的制定者，而且還要負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。隨著社會(huì)的發(fā)展以及公眾需求的日益增加，政府所承擔(dān)的公共服務(wù)職能越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜，單純依靠政府提供公共服務(wù)，其結(jié)果是政府機(jī)構(gòu)日益龐大臃腫，行政成本日益上升，而辦事效率較低，嚴(yán)重制約了公共物品的有效提供和公眾福祉的快速提升，同時(shí)也使得公眾對(duì)政府的滿意度下降。這一點(diǎn)在西方國(guó)家上世紀(jì)七八十年代得到廣泛印證。在此背景下，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，并被各國(guó)廣泛接受應(yīng)用。新公共管理理論認(rèn)為政府的主要職責(zé)是政策的制定者，是通過(guò)分析社會(huì)問(wèn)題的本質(zhì)來(lái)尋求解決方案，并通過(guò)政策評(píng)估等來(lái)制定出合理完善的政策制度，從而將傳統(tǒng)的管理與政策執(zhí)行一分為二，明確了政府的主要職責(zé)。

新公共管理理論認(rèn)為，政府無(wú)疑是公共服務(wù)的重要提供者，但絕不是唯一提供者，應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與、互相補(bǔ)充的公共服務(wù)供給格局，從而提高公共服務(wù)供給效率，降低行政成本。

新公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于政策執(zhí)行的監(jiān)督與考核的職責(zé)，認(rèn)為這是確保公共服務(wù)市場(chǎng)化順利進(jìn)行的基礎(chǔ)條件之一。簡(jiǎn)而言之，政府角色應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。當(dāng)前，新公共管理理論應(yīng)該被社會(huì)廣泛接受，并成為政府管理轉(zhuǎn)型的基本依據(jù)。

再回到現(xiàn)實(shí)中來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以及人民群眾對(duì)于良好環(huán)境的訴求日益強(qiáng)烈，加上對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷深入，使得環(huán)境監(jiān)測(cè)無(wú)論在監(jiān)測(cè)內(nèi)容上，還是監(jiān)測(cè)項(xiàng)目以及頻度上，或是監(jiān)測(cè)技術(shù)上都有了更廣、更多、更深的要求，單純依靠政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已無(wú)法滿足國(guó)家、社會(huì)和公眾的要求，這就產(chǎn)生了對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的需求。我們知道，只有需求沒(méi)有供給，同樣也是無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化的。

那么，我國(guó)除了政府之外，有沒(méi)有具備提供環(huán)境監(jiān)測(cè)的其他主體呢？答案無(wú)疑是肯定的。僅就我國(guó)高校而言，目前全國(guó)設(shè)置環(huán)境類專業(yè)的高等院校超過(guò)300所，已遍布我國(guó)所有省、自治區(qū)和直轄市。這些院校絕大多數(shù)具備良好的環(huán)境監(jiān)測(cè)的實(shí)驗(yàn)條件以及科研實(shí)力和人才儲(chǔ)備，但由于缺乏足夠的科研項(xiàng)目，使得眾多實(shí)驗(yàn)室大部分時(shí)間處于空置狀態(tài)，造成了極大了科研浪費(fèi)。因此，充分發(fā)揮高校科研條件，在環(huán)境監(jiān)測(cè)中引入高校資源，可以減輕政府環(huán)境監(jiān)測(cè)的繁重任務(wù)，同時(shí)也可充分發(fā)揮高校特長(zhǎng)，可謂雙贏。當(dāng)然，除了高校以外，眾多企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、環(huán)保社會(huì)組織等都具備了相當(dāng)?shù)沫h(huán)境監(jiān)測(cè)能力，只要采取的方式方法合理到位，這些都可以成為政府環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的有效補(bǔ)充，從而有效促進(jìn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的發(fā)展。

國(guó)際上可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

記者：發(fā)達(dá)國(guó)家建立了怎樣的環(huán)境監(jiān)測(cè)體制？是否以市場(chǎng)化為導(dǎo)向？有何值得借鑒之處？

馬中：西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)市場(chǎng)化方面可謂是面廣、內(nèi)容多，根據(jù)賈西津，蘇明二位學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，公共服務(wù)市場(chǎng)化的范圍涵蓋了基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、文化與傳統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)就業(yè)、規(guī)劃等領(lǐng)域。而其中日本、美國(guó)在推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化方面取得了顯著成效，值得借鑒。

日本行政體制改革的一個(gè)主導(dǎo)思想就是:明確政府和市場(chǎng)的職責(zé)和功能，相關(guān)環(huán)境事務(wù)能委托給市場(chǎng)運(yùn)作的，盡可能交由市場(chǎng)主體(如社會(huì)專業(yè)性機(jī)構(gòu)、勞務(wù)型公司、社團(tuán)式活動(dòng)等)承擔(dān)；在必須依靠政府能力完成的事物，則由國(guó)家為主體承擔(dān)。具體到環(huán)境監(jiān)測(cè)，日本采用的做法是將關(guān)系重大、涉及大多數(shù)公眾的監(jiān)測(cè)工作(如流域監(jiān)測(cè)等)由政府監(jiān)測(cè)部門承擔(dān)；而對(duì)于企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)，則采取的是政府監(jiān)管下的市場(chǎng)監(jiān)測(cè)模式。具體而言，日本的監(jiān)測(cè)體系是由政府和相關(guān)市場(chǎng)主體構(gòu)成的。其中政府主要承擔(dān)項(xiàng)目管理、資質(zhì)審核、技術(shù)監(jiān)督等職責(zé)，而企業(yè)等則對(duì)污染源進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測(cè)，二者之間通過(guò)招標(biāo)、委托管理等形式構(gòu)成聯(lián)系。日本這樣一套“政府規(guī)劃監(jiān)管、市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)”的模式，大大節(jié)約了行政成本，提高了環(huán)境監(jiān)測(cè)的效率。

美國(guó)則在環(huán)境監(jiān)測(cè)商業(yè)實(shí)驗(yàn)室運(yùn)作方面，為環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化提供了很多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)政府對(duì)于商業(yè)實(shí)驗(yàn)室的建立和運(yùn)行建立了一套完整的標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)驗(yàn)室依照監(jiān)測(cè)能力、監(jiān)測(cè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)范圍劃分不同等級(jí)(美國(guó)商業(yè)實(shí)驗(yàn)室可以提供的報(bào)告級(jí)別有第二級(jí)、第三級(jí)和第四級(jí)，其中第四級(jí)的要求最高，可以為美國(guó)環(huán)保局提供監(jiān)測(cè)報(bào)告)，詳細(xì)規(guī)定了不同等級(jí)實(shí)驗(yàn)室應(yīng)當(dāng)具備的條件。一旦實(shí)驗(yàn)室達(dá)到某一級(jí)別，就可以通過(guò)投標(biāo)等形式獲得政府委托的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，同時(shí)其在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管，一旦出現(xiàn)疏漏，就面臨處罰、降低等級(jí)甚至取消監(jiān)測(cè)資質(zhì)的危險(xiǎn)。

通過(guò)分析日本、美國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，明晰政府和市場(chǎng)職能、完善監(jiān)管機(jī)制、市場(chǎng)主體多樣化是這些國(guó)家在推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化進(jìn)程中取得成功的重要因素，這為我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作提供了參考。

如何推進(jìn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化

記者：在目前的國(guó)情下，如何推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化進(jìn)程？需要在哪些方面努力？

馬中：當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，著力推進(jìn)政市分開(kāi)、政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，以及政府與行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)分開(kāi)，建設(shè)科學(xué)高效的行政管理體制。就環(huán)境監(jiān)測(cè)工作而言，同樣也面臨著如何發(fā)揮科研院所、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等市場(chǎng)主體的積極性，進(jìn)一步提升環(huán)境監(jiān)測(cè)工作效率的問(wèn)題。在探索中國(guó)環(huán)保新道路進(jìn)程中，要保證環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化道路走得平穩(wěn)有效，需要在職責(zé)界定、制度建立、強(qiáng)化監(jiān)管等方面做足文章。

首先，為使得有限的政府環(huán)境監(jiān)測(cè)資源能夠更加集中、有效地應(yīng)用于基礎(chǔ)性、公益性的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，同時(shí)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)相關(guān)主體的積極性，應(yīng)明確政府和市場(chǎng)主體在環(huán)境監(jiān)測(cè)中的職責(zé)，厘清環(huán)境監(jiān)測(cè)內(nèi)容的特性。政府在環(huán)境監(jiān)測(cè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起政策(包括規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等)制定、監(jiān)管、信息收集發(fā)布以及基礎(chǔ)性的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作；而科研院所、社會(huì)組織及企業(yè)等市場(chǎng)主體則應(yīng)當(dāng)通過(guò)投標(biāo)、接受委托等形式承擔(dān)政府外包的環(huán)境監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，進(jìn)行監(jiān)測(cè)并確保監(jiān)測(cè)方法、過(guò)程和結(jié)果的完整準(zhǔn)確性。這其中需要明確哪些環(huán)境監(jiān)測(cè)項(xiàng)目應(yīng)由政府承擔(dān)，哪些應(yīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)?？梢詫h(huán)境監(jiān)測(cè)項(xiàng)目劃分為公益性監(jiān)測(cè)和服務(wù)性監(jiān)測(cè)。對(duì)于像流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)、核監(jiān)測(cè)等涉及面廣、基礎(chǔ)性的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目應(yīng)由政府主導(dǎo)；而對(duì)于企業(yè)污染源監(jiān)測(cè)等監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，則可以交由市場(chǎng)完成。

其次，為保障環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化進(jìn)程有序、高效，需要建立完善的制度體系加以保障。應(yīng)針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的特點(diǎn)以及市場(chǎng)化的特征，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)、方法，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、能力，監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制及數(shù)據(jù)采集、處理、發(fā)布等制定明確的規(guī)章制度，從而為環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化提供依據(jù)。同時(shí)效仿國(guó)外做法，建立環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證分級(jí)制度，建立監(jiān)測(cè)信用檔案與淘汰機(jī)制，從制度層面規(guī)范市場(chǎng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)行為。

記者：市場(chǎng)化雖有助于提高效率，但也存在失靈的問(wèn)題。如何確保市場(chǎng)充分發(fā)揮作用？政府需要扮演什么樣的角色？

馬中：市場(chǎng)化確實(shí)面臨著失靈和尋租的困境，為保障市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)行為的監(jiān)管。也就是說(shuō)，通過(guò)監(jiān)管，促進(jìn)政府做好“放”和“收”兩方面工作。具體來(lái)說(shuō)，就是政府采取定時(shí)、不定時(shí)等多種形式的監(jiān)督檢查舉措，對(duì)市場(chǎng)主體環(huán)境監(jiān)測(cè)工作進(jìn)行考核，并引入績(jī)效考核機(jī)制和公眾監(jiān)督，確保環(huán)境監(jiān)測(cè)承擔(dān)者行為合法合規(guī)，對(duì)于在環(huán)境監(jiān)測(cè)過(guò)程中違法相關(guān)規(guī)定、出現(xiàn)差錯(cuò)事故的，依照情節(jié)嚴(yán)重程度采取吊銷監(jiān)測(cè)資質(zhì)、清退出環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)等措施，維護(hù)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)有序、規(guī)范。

環(huán)境監(jiān)測(cè)其本質(zhì)是一種公共服務(wù)，雖然通過(guò)市場(chǎng)化可以提高其效率，但絕不意味著政府完全放手，相反，政府要在環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)，市場(chǎng)化切忌抱有一蹴而就的思想。我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，在推進(jìn)市場(chǎng)化的進(jìn)程中更需謹(jǐn)慎，可以通過(guò)“試點(diǎn)先行、分步推進(jìn)”的模式推動(dòng)我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化進(jìn)程。

(文章來(lái)源：《中國(guó)環(huán)境報(bào)》)