三沙市成立始末

永興島，西、南、中沙群島最大的島嶼，面積2平方公里，常住人口不足千人，多為漁民。2012年7月24日上午，這座遠(yuǎn)離大陸、人煙稀少的島嶼一片沸騰，中國面積最大、地理位置最南端的城市- - -海南省三沙市政府在這里正式掛牌成立。這里的漁民們將成為第一批擁有三沙市戶籍的市民。

此時，距離國務(wù)院公布批準(zhǔn)設(shè)立地級三沙市的消息過去一個月。7月17日，海南省第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議通過了《海南省人大常委會關(guān)于成立三沙市人民代表大會籌備組的決定》，三沙市的政權(quán)組建正式啟動。

國內(nèi)評論一致認(rèn)為，此次三沙市的組建包括警備區(qū)等機構(gòu)的相繼設(shè)立，有利于維護(hù)南海主權(quán)，凸顯了中國政府對海洋權(quán)益的高度重視。

民政部新聞發(fā)言人明確表示，設(shè)立地級三沙市，是中國對海南省西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域行政管理體制的調(diào)整和完善。

默默淡出的三沙工委

新成立的三沙市成為輿論關(guān)注焦點。與此同時，一個運行了半個多世紀(jì)的機構(gòu)悄悄淡出公眾視線，那就是“西南中沙工委”。

伴隨三沙市成立而撤銷的西南中沙工委，幾乎從未成為媒體的核心話題，甚至對于公眾而言相當(dāng)陌生。而這個機構(gòu)，與三沙市的成立有相當(dāng)緊密的關(guān)聯(lián)。

某種意義上來說，西南中沙工委類似于三沙市的前身，多年來，它履行著對西南中沙諸島的直接管轄權(quán)。

1959年3月1日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中共廣東省西、南、中沙群島工作委員會（簡稱西南中沙工委或三沙工委）和西南中沙群島辦事處成立，兩個機構(gòu)基本是“兩塊牌子、一套人馬”。

西南中沙工委成立后，人跡罕至的永興島從這時起有了定期駐島人員。駐島干部實行輪換，三四個月或半年，永興島上的干部職工就回到陸上，另一批人則上島頂班，管理著神圣的海島。

西南中沙工委的存在，無疑宣示著中國在南海的主權(quán)，但其實際運轉(zhuǎn)中卻有著相當(dāng)?shù)木窒?。多次接觸西南中沙工委的中國社會科學(xué)院中國邊疆史地研究中心副主任李國強告訴《瞭望東方周刊》，三沙工委（西、南、中沙群島工作委員會簡稱）雖然名義上是縣級單位，但定位相當(dāng)模糊，在實際工作中，也有不少困惑。

“比如三沙工委對于西沙旅游開發(fā)，有著很好的想法，做過很多努力。但涉及具體問題，三沙工委經(jīng)常被問及是以什么身份、什么級別來談，他們自己也說不清楚。因為三沙工委的行政管理體制沒有理順。”李國強說。

在面對海上復(fù)雜的實際問題時，三沙工委的管理權(quán)變得相當(dāng)有限。三沙工委海洋局一位負(fù)責(zé)人曾對媒體坦言，由于此前西沙沒有地方法院，那些非法捕撈的外國漁民無法進(jìn)入中國司法審判程序，只能罰款。甚至三沙工委也沒法把那些違法船帶回海南文昌市，因為從西沙到文昌，一趟單程就需要兩天，如果天氣不好，時間會更長，往往最后連罰款也處理不了。

隨著時間的推移，三沙工委按照現(xiàn)實需要，在工委以下逐步設(shè)立了發(fā)改局、宣傳部等各部門，這也引發(fā)了一些對三沙工委行政體制的質(zhì)疑。對多數(shù)人而言，三沙工委，某種程度上來說，不是一級地方政府，更像是海南省政府的派出機構(gòu)。

一度擱置的設(shè)市計劃

三沙工委對于南海諸島在行政管理上略顯薄弱。隨著周邊國家為了實際控制島嶼加快對南沙群島的非法侵占，組建三沙市的計劃開始醞釀。

“2006年，根據(jù)海南省的要求，國家曾準(zhǔn)備啟動成立縣一級的三沙市，當(dāng)時就進(jìn)行了相關(guān)論證?！崩顕鴱妳⑴c了這次論證的過程。

在最初的論證方案中，有構(gòu)想是“三沙隸屬于海南文昌市”。李國強當(dāng)時在論證會上建議“不要成立縣級市，直接成立地級市，單獨設(shè)市。市府放在永興島，考慮到永興島遠(yuǎn)離大陸，辦事機構(gòu)可以設(shè)在?？凇薄?/p>

他的主張是，既然要設(shè)三沙市，規(guī)格不能太低，起點要高一些。因為從發(fā)展的眼光來看，三沙市的部門一定要齊全，而且一定會在各方面行使實際權(quán)利。

李國強還提議“三沙市可以作為特別行政區(qū)考慮”。他的理由是：海上問題非常復(fù)雜，一旦遇到抓捕事件等海上糾紛，如果三沙隸屬于文昌市，作為一個縣級市，三沙就要把情況逐級上報，太過繁瑣。如作為特別市，可以直接上報省委、省政府，流程一條線下來，馬上能著手解決。

論證后確定的方案，將方向定為：三沙市作為文昌下屬的一個縣級市來設(shè)立。

2007年11月，香港《明報》報道稱國務(wù)院已批準(zhǔn)海南省人民政府的提議，將三沙辦升級，設(shè)立正式的縣級市“三沙市”，并將由距離西沙群島最近的文昌市來承擔(dān)三沙市的補給工作。

2007年，并沒有成立縣級三沙市的官方消息。而正是從2007年開始，“三沙市”的名字第一次進(jìn)入公眾視線，百度還有了網(wǎng)友討論成立三沙市的貼吧。直到今天，搜索三沙市的基本資料，仍會出現(xiàn)“2007年11月19日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立縣級三沙市”的詞條。

新任領(lǐng)導(dǎo)班子實力凸顯

三沙的建市計劃并未停止。

2008年，海南省編辦下發(fā)《關(guān)于西南中沙行政體制調(diào)整方案的通知》，參照市縣黨政機關(guān)模式，設(shè)置紀(jì)委、組織部、宣傳部、黨群部、公安局等18個行政職能部門。這時的西南中沙工委已經(jīng)具備正規(guī)政府的規(guī)模。

從發(fā)展過程來看，南海問題專家普遍認(rèn)為，經(jīng)過多年的醞釀和現(xiàn)實的考量，三沙市作為地級市而成立已經(jīng)是“水到渠成”，是正常的機構(gòu)調(diào)整。

2012年7月23日，三沙市第一屆人民代表大會第一次會議選舉產(chǎn)生了市一級權(quán)力機構(gòu)，符戇當(dāng)選首屆人大常委會主任，肖杰當(dāng)選第一任市長。

自從國務(wù)院公布三沙市設(shè)市消息后，輿論對三沙市領(lǐng)導(dǎo)班子就有諸多猜測，同時也給予了很高的期望。中國軍事科學(xué)學(xué)會副秘書長、少將羅援此前撰文指出，三沙市委書市長將是中國最“?！钡母改腹?，不僅要管轄我國幅員最大的地級市，還肩負(fù)經(jīng)略“三沙”及其附近海域和鎮(zhèn)守南疆的重任，必須具備很高的主權(quán)意識、國防意識、大局意識、法律意識。

7月24日，三沙市領(lǐng)導(dǎo)班子成員正式亮相，大多數(shù)是“60后”，分負(fù)其責(zé)的特點明顯。首任三沙市委書記、市長肖杰，現(xiàn)年52歲，曾擔(dān)任瓊海市委書記、海南省人民政府副秘書長、省科技廳長和農(nóng)業(yè)廳長等職務(wù)，被輿論評價為行政政務(wù)處理能力突出。

三沙市首任人大常委會主任符戇的履歷也引發(fā)外界高度關(guān)注。符戇是軍人出身，曾任海南軍區(qū)副參謀長，履新之前的職務(wù)是海南省人民防空辦公室副主任。有媒體分析，此次其調(diào)任人大常委會主任，將有助于協(xié)調(diào)地方政府與軍隊的聯(lián)系，為三沙市日后建造海防邊防城市的定位，提供大力助推。

海口市至三沙市的郵輪航線，最快將于今年底開通，西沙旅游正在倒計時推進(jìn)。三沙領(lǐng)導(dǎo)班子中的副市長馮文海曾擔(dān)任海南省國際旅游開發(fā)服務(wù)中心主任、省旅游發(fā)展委員會監(jiān)督管理處處長等職，輿論認(rèn)為，這位副市長將在推動三沙旅游工作上凸顯能力。

2012年4月，本刊記者曾就西沙旅游開發(fā)問題采訪馮文海，他當(dāng)時的身份還是西南中沙群島工委副書記、辦事處主任。馮文海對于西沙旅游開發(fā)規(guī)劃有著縝密的想法，他謹(jǐn)慎地指出“西沙旅游本身就是一個常態(tài)化的經(jīng)濟領(lǐng)域開發(fā)活動，不值得炒作，也不要搞得這么敏感，關(guān)鍵是，前期準(zhǔn)備工作充分做好以后，再對外開放?！?/p>

此外，同樣出生于1955年的兩位業(yè)界資深人士羅毅剛和陳亞春分別出任三沙市中級人民法院院長和三沙市人民檢察院檢察長，也為上文提及的三沙地區(qū)多年來的法律困擾畫上了歷史性句號。