案件集中管理工作的理論基礎(chǔ)

謂案件管理，是指檢察機(jī)關(guān)制定辦案規(guī)程，運(yùn)用組織、計(jì)劃、控制等管理職能，創(chuàng)制有利于嚴(yán)格公正文明辦案、充分發(fā)揮檢察職能作用的執(zhí)法環(huán)境，確保案件質(zhì)量的一項(xiàng)綜合性活動。［１］最高人民檢察院曹建明檢察長早在2010年9月就指出“施行案件集中管理勢在必行，這是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法的重要措施。”在全國第十三次檢察工作會議上曹建明檢察長再次明確要求“要高度重視檢察管理，向管理要質(zhì)量、要效率、要公開、要公正。”最高人民檢察院于2012年11月成立案件管理辦公室，對高檢院機(jī)關(guān)的案件流程、案件質(zhì)量和案件統(tǒng)計(jì)信息等進(jìn)行集中管理。河北省院和我院也先后出臺了《案件管理工作辦法》，對案件管理工作程序作出了詳盡的規(guī)定。本文擬對其職責(zé)定位、理論基礎(chǔ)及應(yīng)處理的幾個關(guān)系作一論證。

一、案件集中管理工作的職責(zé)定位

按照最高人民檢察院的要求，我院規(guī)定了案件管理工作的八項(xiàng)職責(zé)，即統(tǒng)一負(fù)責(zé)案件受理、流轉(zhuǎn)；統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦案流程監(jiān)控；統(tǒng)一負(fù)責(zé)扣押、凍結(jié)款物的監(jiān)督；統(tǒng)一負(fù)責(zé)以本院名義制發(fā)的案件文書的監(jiān)管；統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織辦案質(zhì)量評查；統(tǒng)一負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)、分析；負(fù)責(zé)案件管理工作宏觀指導(dǎo)；負(fù)責(zé)院領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作。總之，就是通過案件管理中心的統(tǒng)一受理、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一備案、統(tǒng)一監(jiān)控等一整套環(huán)節(jié)，使得案件管理中心對案件的“過濾器“和”監(jiān)控器“作用得以最大限度的發(fā)揮，改變了過去辦案”多頭進(jìn)、多頭出“的弊病。［２］以上這些職責(zé)定位概括來講就是“管理、監(jiān)督、服務(wù)、參謀”八個字。就監(jiān)督方式而言，筆者同意學(xué)者觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)賦予案件管理部門發(fā)放規(guī)范執(zhí)法建議書、糾正違法通知書以及督促糾正錯誤意見書等方式，使案件管理真正體現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的屬性。［３］

二、案件集中管理工作的理論基礎(chǔ)

全國各級檢察院對案件管理工作已歷經(jīng)幾年的實(shí)踐探索。其之所以能作為一項(xiàng)制度或機(jī)制由最高人民檢察院決定在全國實(shí)行，必有其深厚的理論基礎(chǔ)作支撐后盾。筆者在本文中以不同的角度對案件集中管理理論依據(jù)作一深入剖析。

（一）憲法學(xué)基礎(chǔ)——權(quán)力監(jiān)督制約理論

憲法學(xué)中有一條重要的理論就是權(quán)力監(jiān)督制約理論，其重要內(nèi)涵是任何公權(quán)力都要受到制約，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力監(jiān)督制約理論即權(quán)利制衡，是將國家權(quán)力分割成數(shù)個不同的組成部分，并使各個部分之間相互制約，最終達(dá)成權(quán)力的平衡，以達(dá)到從權(quán)力內(nèi)部控制權(quán)力的目的。［４］羅素在《權(quán)力論》中也寫到：“節(jié)制權(quán)力這一問題是很早就存在的了”。監(jiān)督制約包括外部監(jiān)督制約和內(nèi)部監(jiān)督制約兩種方式?！皟?nèi)部監(jiān)督制約在實(shí)踐中相比較于外部監(jiān)督制約也具有其固有的優(yōu)勢，由于其監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間、形成制約的各方之間，在執(zhí)行、管理、決策等方面具有統(tǒng)一性、工作職能相近，技術(shù)手段相互熟悉，監(jiān)督制約內(nèi)容更為詳盡細(xì)致，使內(nèi)部監(jiān)督制約能夠更深入持久、實(shí)施準(zhǔn)確，也較為節(jié)約成本”。［５］最高人民檢察院曹建明檢察長曾經(jīng)指出，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在加強(qiáng)對其它司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的同時(shí)，更要有比監(jiān)督別人更嚴(yán)格的措施和手段加強(qiáng)對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督。案件集中管理模式，能夠?qū)⑥k案過程監(jiān)控與案件質(zhì)量監(jiān)督緊密結(jié)合在一起，對辦案各個節(jié)點(diǎn)實(shí)施監(jiān)督管理，使案件管理工作由松散變?yōu)榧小⒂伸o態(tài)變?yōu)閯討B(tài)、由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑?、事中監(jiān)督與事后評價(jià)相結(jié)合，前移了預(yù)防關(guān)口。這種縱橫并行、注重整體管理模式，實(shí)現(xiàn)的是對辦案情況的全面了解與監(jiān)督，使內(nèi)部監(jiān)督更加及時(shí)；實(shí)現(xiàn)的是過程控制和結(jié)果監(jiān)督的并重；實(shí)現(xiàn)的是通過程序合法確保結(jié)果的公正?？傊?，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專門的案件管理部門管理案件就旨在通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約來規(guī)范執(zhí)法行為，保證案件的質(zhì)量，從而提升檢察機(jī)關(guān)的公信力。

（二）管理學(xué)基礎(chǔ)——通過一體化管理實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化

近年來管理學(xué)運(yùn)用越來越廣，引申到各個領(lǐng)域。橫向管理和縱向管理是現(xiàn)代管理學(xué)的基本分類，也是檢察機(jī)關(guān)案件管理的基本分類。［６］就檢察機(jī)關(guān)橫向管理而言，控告申訴、偵查、批捕、起訴、監(jiān)所等部門之間存在著配合、監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察也具有執(zhí)法監(jiān)督之職，但沒有統(tǒng)一的監(jiān)督部門統(tǒng)一行使標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、常態(tài)化、規(guī)范化的管理職責(zé)。就工作分工而言，由于各位分管檢察長鐵路警察、各管一段，致使檢察長不能夠及時(shí)統(tǒng)籌管理各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作，其原因就是沒有專門的案件管理部門進(jìn)行常態(tài)性、統(tǒng)籌性、全面性的檢察業(yè)務(wù)管理。最高人民檢察院常務(wù)副檢察長胡澤君明確指出：“這種相對分散的管理模式，容易造成對辦案的全過程、各個辦案環(huán)節(jié)的監(jiān)督出現(xiàn)空檔和脫節(jié)，形成監(jiān)督的盲區(qū)，檢察權(quán)濫用的現(xiàn)象也就在所難免。而檢察管理科學(xué)化，是實(shí)現(xiàn)檢察工作科學(xué)發(fā)展的必由之路。案件管理是檢察管理的核心，也是檢察管理機(jī)制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容”。筆者認(rèn)為，一體化管理機(jī)制的主要要素就是上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌。設(shè)立案件管理部門主要就是利用橫向管理來整合檢察機(jī)關(guān)各個業(yè)務(wù)部門、辦公室數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)部門、技術(shù)部門以及計(jì)財(cái)部門的職責(zé)，注入一定的系統(tǒng)論、控制論等管理因素，統(tǒng)籌使用各種資源，集中各種優(yōu)勢力量，增強(qiáng)檢察工作的整體性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。總之就是通過對案件流程一體化管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化。

（三）經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)——通過程序控制實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)

“訴訟經(jīng)濟(jì)理念是指在檢察執(zhí)法過程中，應(yīng)以盡量少的人力、財(cái)力、物力和時(shí)間耗費(fèi)來完成訴訟的任務(wù)，并實(shí)現(xiàn)公正這一價(jià)值。訴訟經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代司法尤其是刑事司法的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則”。［７］訴訟經(jīng)濟(jì)包括效率或效益，原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)解決的問題。注重法律的效率或效益，就是指在一定時(shí)間內(nèi)，以最少的法律資源的耗費(fèi)，獲得最好的法律效果和社會效果。［８］案件集中管理的重要特點(diǎn)之一就是以同一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行過程控制、動態(tài)管理、績效考核，避免了各個業(yè)務(wù)部門的重復(fù)勞動，解決了檢察機(jī)關(guān)案多人少的矛盾，能夠最大限度地節(jié)省司法資源，降低訴訟成本?？傊褪峭ㄟ^程序控制實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化。

（四）信息化基礎(chǔ)——利用研發(fā)計(jì)算機(jī)管理軟件實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)法規(guī)范化

隨著社會現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各種先進(jìn)技術(shù)手段已同社會生活各個領(lǐng)域發(fā)生了密不可分的關(guān)系，刑事訴訟領(lǐng)域也不例外。信息化管理就是通過實(shí)行先進(jìn)信息技術(shù)來管理事務(wù)的一種管理方式。司法是維護(hù)社會公正的最后一道防線，而刑事執(zhí)法行為又是司法活動中最為主要的、公眾最為關(guān)注、涉及社會安定的活動。［９］所謂規(guī)范刑事執(zhí)法，指運(yùn)用一定的規(guī)則來指導(dǎo)刑事執(zhí)法行為，使刑事執(zhí)法行為不偏離法治的軌道，它主要包括執(zhí)法理念規(guī)范和執(zhí)法程序規(guī)范。案件集中管理就是針對案件的受理、初查、立案、結(jié)案、傳喚、訊問、取證、扣押、凍結(jié)、閱卷、提審、復(fù)核、文書制作、送達(dá)等程序運(yùn)用統(tǒng)一的規(guī)則予以約束，做到執(zhí)法程序規(guī)范。筆者期待最高人民檢察院早日研究開發(fā)出在全國統(tǒng)一實(shí)施的案件管理軟件，充分利用信息技術(shù)在處理大量數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)資源共享方面的優(yōu)勢，達(dá)到對所有業(yè)務(wù)的過程控制，全面再現(xiàn)所有業(yè)務(wù)工作的進(jìn)展流程，以實(shí)現(xiàn)辦案的全方位網(wǎng)上運(yùn)行，促進(jìn)案件集中管理在規(guī)范化、法治化的軌道上運(yùn)行。由于案件集中管理還有一項(xiàng)重要的職責(zé)，就是對案件數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。實(shí)踐證明，完成大量的案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作需要有計(jì)算機(jī)管理軟件來完成；完成大量的案件數(shù)據(jù)分析，既包括現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)部門的單純數(shù)據(jù)型分析，也包括檢察業(yè)務(wù)工作的適時(shí)預(yù)警、常態(tài)研判和決策建議?？傊?，充分運(yùn)用信息化技術(shù)實(shí)施全程監(jiān)管，能夠有效統(tǒng)籌管理辦案活動，有效杜絕超期羈押等現(xiàn)象，切實(shí)解決和避免執(zhí)法隨意、程序違法等問題，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。

三、案件集中管理工作需要處理好的幾個關(guān)系

案件集中管理工作由專門的案件管理部門負(fù)責(zé)，在實(shí)際工作中要想順利進(jìn)行，就必須處理好以下幾個關(guān)系。

（一）處理好案件管理部門與檢察委員會的關(guān)系

檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機(jī)構(gòu)，其法定職責(zé)是按照民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問題。它是檢察長負(fù)責(zé)制與民主集中制相結(jié)合的制度，是檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，履行著對案件最終處理的決策職責(zé)。而案件管理部門僅僅履行著對案件的管理職責(zé)，對進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)的所有案件統(tǒng)一受理、統(tǒng)一開具法律文書、統(tǒng)一處理贓款贓物。由此可見，案件管理部門與檢察委員會是案件管理和案件決策的關(guān)系。隨著案件管理工作的深入開展，案件管理辦公室必將成為檢察長和檢察委員會的“參謀”和“助手“。

（二）處理好案件管理部門與業(yè)務(wù)部門的關(guān)系

案件管理部門對各個環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)進(jìn)行流程管理，僅僅是程序管理，無權(quán)對案件作實(shí)質(zhì)處理。檢察機(jī)關(guān)各個業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)對案件事實(shí)、證據(jù)的實(shí)質(zhì)審查，對案件有實(shí)質(zhì)處理權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“專門性的案件管理工作相對于業(yè)務(wù)部門的正常工作，并非取代關(guān)系或者疊加關(guān)系，而是集約或者統(tǒng)籌關(guān)系、資源整合關(guān)系和促進(jìn)型關(guān)系”。［１０］即做到監(jiān)督而不替代、管理而不越位。筆者在同意以上觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為，案件管理部門與業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)是一種分工負(fù)責(zé)、互相配合、加強(qiáng)制約的關(guān)系。分工負(fù)責(zé)就是要求案件管理部門僅僅是程序管理，檢察機(jī)關(guān)各個業(yè)務(wù)部門對案件是實(shí)體處理；互相配合要求檢察機(jī)關(guān)各個業(yè)務(wù)部門要克服部門本位主義和個人本位主義，對案件管理部門的工作要主動支持和配合，通過建立情況通報(bào)、聯(lián)席會議、溝通協(xié)調(diào)等機(jī)制，使案件得到公正、及時(shí)的處理；加強(qiáng)制約要求案件管理部門對檢察機(jī)關(guān)各個業(yè)務(wù)部門各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法行為實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和督促糾正違法違規(guī)行為，促進(jìn)執(zhí)法辦案活動依法規(guī)范開展。

（三）處理好案件管理部門與政工部門的關(guān)系

案件管理部門負(fù)責(zé)對各個環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)職責(zé)。政工部門負(fù)責(zé)對檢察工作的綜合考核職責(zé)，通過全面對各個單位辦案工作以及綜合工作的工作實(shí)績進(jìn)行考核，對個人進(jìn)行工作實(shí)績考核，分出優(yōu)、劣、差，并計(jì)入檔案。這就說明政工部門主要履行對人的考核，案件管理部門對案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)僅僅作為政工部門的一項(xiàng)參考內(nèi)容。

（四）處理好案件管理部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門的關(guān)系

案件管理部門負(fù)責(zé)對各個環(huán)節(jié)的辦案程序進(jìn)行監(jiān)督，有對辦案程序監(jiān)督和專項(xiàng)執(zhí)法檢查職責(zé)，主要是事前和事中監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)之一是負(fù)責(zé)對辦案人員執(zhí)行辦案紀(jì)律以及檢風(fēng)檢紀(jì)的監(jiān)督，主要是事后監(jiān)督。之二是對查處涉嫌違法、違紀(jì)、違規(guī)辦案行為或者追究錯案責(zé)任履行建議權(quán)，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)和檢察人員公正、規(guī)范、文明執(zhí)法。這些都體現(xiàn)了對人的監(jiān)督。由此可見，案件管理部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門是對案監(jiān)督和對人監(jiān)督（兼顧對事）的關(guān)系。

（五）處理好案件管理部門與人民監(jiān)督員辦公室的關(guān)系

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院根據(jù)黨的十六大關(guān)于推進(jìn)司法體制改革的精神，為了維護(hù)檢察機(jī)關(guān)公信力，加強(qiáng)人民群眾對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的外部監(jiān)督而創(chuàng)新的一項(xiàng)改革制度，主要是對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的七類情形進(jìn)行外部監(jiān)督。而案件管理部門主要是對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的內(nèi)部監(jiān)督而創(chuàng)新的一項(xiàng)改革制度，主要是對檢察機(jī)關(guān)辦理案件的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。由此可見，案件管理部門與人民監(jiān)督員辦公室二者是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系。

案件集中管理工作畢竟是一項(xiàng)新生事物，并非一蹴而就，它必將經(jīng)歷著醞釀、起步、發(fā)展到成熟的過程。我想，案件集中管理工作有深厚的理論基礎(chǔ)，按照可行的操作程序，只要正確處理好一系列關(guān)系，定會在推動案件質(zhì)量監(jiān)控、保證案件質(zhì)量方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

注釋：

［１］孫謙著：《檢察理論研究綜述（1999——2009），中國檢察出版社2009年版，第106頁。

［２］文曉平：《全國檢察機(jī)關(guān)案件管理工作推進(jìn)會綜述》，載《人民檢察》2012年第12期，第64頁。

［３］向澤選：《案件管理與強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督》，載《人民檢察》2012年第6期，第9頁。

［４］尹晉華著：《法律的真諦》（二），中國檢察出版社2010年版，第166頁。

［５］陳聰?shù)龋骸稒z察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動內(nèi)部監(jiān)督制約制度研究》，載張智輝著《中國檢察》第8卷，北京大學(xué)出版社2005年版，第129至130頁。

［６］尹吉等：《檢察機(jī)關(guān)集約化管理研究》，，載《人民檢察》2012年第15期，第37頁。

［７］謝志強(qiáng)：《社會轉(zhuǎn)型期檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化八種理念》，載《中國檢察官》2006年第5期，第3頁。

［８］尹晉華著：《法律的真諦》（一），中國檢察出版社2006年版，第57頁。

［９］俞軍民：《亦談刑事執(zhí)法規(guī)范化》，載《中國檢察官》2006年第9期，第25頁。

［１０］尹吉：《檢察機(jī)關(guān)案件管理研究》，載徐建波主編《人民檢察精選》，中國檢察出版社2010年版，第241頁。