檢務(wù)公開的理論思考與實踐探索

一、問題的提出

當(dāng)代中國正處于偉大變革復(fù)興之中，社會主義市場經(jīng)濟得以初步確立，社會主義民主政治正在不斷推進。由于市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，社會對法治的依賴空前提高，法律尤其是程序價值日益受到重視。人們開始充分重視個體權(quán)利的保護，檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動越來越多地進入公共視線，社會公眾對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動也有了新的要求和新的期待，不僅要求檢察機關(guān)執(zhí)法辦案結(jié)果公正，還期待執(zhí)法辦案過程公開透明；不僅要求對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動有知情權(quán)，還期待對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些新要求、新期待指向檢察機關(guān)，凸顯在執(zhí)法辦案過程中就是要尊重和保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，表現(xiàn)在對民意的充分尊重就是要全面維護社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，由此，這必然需要檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案過程中更加客觀規(guī)范、公正、文明，更加透明和更加開放。因此，如何進一步推進檢務(wù)公開，建立更加合理、及時、透明、有效、科學(xué)的檢務(wù)公開制度，就成為擺在我們面前的現(xiàn)實課題。

二、檢務(wù)公開的內(nèi)容及制度缺陷

1998年10月，高檢院出臺了《關(guān)于在全國檢察機關(guān)實行“檢務(wù)公開”的決定（十條）》（高檢發(fā)［1998］29號），1999年1月，高檢院頒布了《關(guān)于“檢務(wù)公開”具體實施辦法》（高檢發(fā)研字［1999］1號），2006年6月高檢院再次下發(fā)了《<關(guān)于進一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見>的通知》（高檢發(fā)［2006］8號），這三個規(guī)范性文件的出臺，為全國檢察機關(guān)進一步推行檢務(wù)公開提供了依據(jù)?？梢哉f，上述文件從多角度、全方位對檢務(wù)公開做出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，為指導(dǎo)全國檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案實踐中如何更好地實施檢務(wù)公開做出了指引性規(guī)定，在一定程度上體現(xiàn)了正當(dāng)法律程序?qū)z察機關(guān)執(zhí)法辦案的要求。然而，不可否認的是在司法實踐中，檢務(wù)公開制度還存在著諸多缺陷和問題。一是“權(quán)力型”而非“權(quán)利型”的公開理念占據(jù)了主導(dǎo)地位。在此理念指導(dǎo)下，檢務(wù)公開更多被定位于檢察權(quán)的運行方式，而不是當(dāng)事人和社會公眾權(quán)利話語的表達方式。在此理念指導(dǎo)下，檢務(wù)公開更多會呈現(xiàn)出自上而下的“管理”模式，而非展現(xiàn)出自下而上的“服務(wù)”姿態(tài)，進而在很大程度上導(dǎo)致了公開程序的工具化和公開效果的形式化。二是公開形式大于內(nèi)容。目前很多檢察機關(guān)都在做電視宣傳或網(wǎng)絡(luò)直播，采取的宣介方式一般是圖文直播或視頻直播，感覺很熱鬧。然而仔細厘定，其形式意義遠大于實質(zhì)內(nèi)容，其常態(tài)可歸結(jié)為：“公開尺度小，保密規(guī)范多；新案難案少，簡單案件多；常態(tài)公開少，例外公開多；后續(xù)報道少，一播了事多”等等。三是對現(xiàn)有規(guī)定執(zhí)行不到位。在檢務(wù)公開實踐當(dāng)中，如邀請人大代表及政協(xié)委員視察、聘任人民監(jiān)督員監(jiān)督案件、邀請群眾代表蒞臨視察等往往會出現(xiàn)走過場現(xiàn)象，對當(dāng)事人的訴訟權(quán)利交待不清、對當(dāng)事人的訴訟請求不予回應(yīng)的現(xiàn)象依舊存在。

三、檢務(wù)公開的內(nèi)涵及價值

檢務(wù)公開，是指在當(dāng)事人和其他訴訟參與人以及社會公眾知悉下，檢察機關(guān)以非秘密方式進行執(zhí)法辦案活動并向社會公眾公布相關(guān)檢察信息的舉措。包括實體與程序兩方面公開的檢務(wù)公開是現(xiàn)代法治理念以及現(xiàn)代法律文明發(fā)展的產(chǎn)物。檢務(wù)公開的基本法理在于檢察權(quán)是一種直接關(guān)涉社會正義和公民權(quán)益的公共權(quán)力，任何一種公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在陽光下運行，正如英國著名法諺所言“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且要以人們看得見的方式得到實現(xiàn)”。因此崇尚公正的檢察權(quán)更應(yīng)該接受和擁抱陽光，以公開促進公正。

（一）以公開促公正，樹立檢察機關(guān)執(zhí)法辦案權(quán)威

執(zhí)法辦案公正是司法永恒的主題，是訴訟追求的根本目標，它反映的是司法活動固有的維護公平正義的價值準則。［１］當(dāng)前，我國司法公正最大的障礙就是司法腐敗，要遏制腐敗，在檢察機關(guān)最基本且有效的辦法就是加強檢務(wù)公開建設(shè)，將檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動置于社會公眾監(jiān)督之下?？梢哉f，檢務(wù)公開是遏制檢察機關(guān)及其工作人員腐敗最有效的防腐劑之一。檢務(wù)公開有助于查明案件事實，提出確實充分的證據(jù)，實現(xiàn)實體公正。

（二）以公開促效率，節(jié)約檢察機關(guān)執(zhí)法辦案成本

檢察機關(guān)執(zhí)法辦案公正固然是檢察生命與精神之所在，但如果這種公正是沒有效率的，那么這種公正就肯定是一種打折扣的公正，不是人們追求的公正，遲來的正義亦非正義。因此，“在司法資源有限的世界中，效益是一個公認的價值，表明一種行為比另一種行為更有效?！保郏玻菰诂F(xiàn)代社會，執(zhí)法辦案效率高低已成為衡量一個國家法制現(xiàn)代化程度高低的重要標準之一，具有高效率的執(zhí)法辦案本身既能保證執(zhí)法辦案資源的投入與產(chǎn)出之間呈一種較好的比例，同時也能更好地實現(xiàn)社會的公平與正義。

檢務(wù)公開至少可以從以下幾個方面增強執(zhí)法辦案效率。第一，檢務(wù)公開能充分保證當(dāng)事人的訴訟參與權(quán)，使整個訴訟活動都能在社會公眾監(jiān)督之下進行，這種陽光下的程序會增強案件當(dāng)事人對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案結(jié)果的信任度，一定程度上會減少上訪、纏訪等問題的發(fā)生，能縮短訴訟時限；同時也有助于信服檢察機關(guān)執(zhí)法辦案結(jié)果，其結(jié)果是在一定程度上投入了少量檢察資源就能獲得較大的社會效益，能有效節(jié)省檢察資源，提高檢察機關(guān)執(zhí)法辦案效率。第二，檢務(wù)公開由于在社會公眾監(jiān)督下進行，檢察人員不僅要有較業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且要有很強的執(zhí)法辦案經(jīng)驗和駕馭案件的能力，這就必然會促使高素質(zhì)的檢察人員精益求精，低能力的檢察人員要么努力進取，要么退出檢察隊伍，在一定程度上會減少檢察資源的內(nèi)部消耗，檢察人員在單位時間內(nèi)的結(jié)案率也會增加。第三，執(zhí)法辦案活動通過向案件當(dāng)事人和社會公開，能有效維護社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不僅可以起到法制宣傳作用，而且還能預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生，必然會減少訴爭。可以說，檢務(wù)公開在社會公眾身上取得了一種潛在的司法效益。

四、檢務(wù)公開在全國檢察機關(guān)的實踐探索

近年來，全國檢察機關(guān)堅持全面落實檢務(wù)公開制度，不斷豐富公開內(nèi)容，健全公開機制，創(chuàng)新公開形式，拓寬公開渠道，將檢察機關(guān)執(zhí)法辦案過程徹底置于陽光之下，依法保障案件當(dāng)事人各項訴訟權(quán)利，切實滿足社會公眾對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，取得了良好的效果。

（一）完善民意溝通表達機制，暢通檢務(wù)公開渠道

檢務(wù)公開是民意溝通的必要前提，民意溝通是檢務(wù)公開深化的應(yīng)有之義。各級檢察機關(guān)在落實檢務(wù)公開工作中，把廣泛征求社會公眾對檢察機關(guān)各項工作的意見和建議、自覺接受監(jiān)督、拓寬吸納民意的渠道作為檢務(wù)公開的常態(tài)性工作抓牢抓實。一是設(shè)立檢察長信箱。將社會公眾的意見、建議向領(lǐng)導(dǎo)反應(yīng)，然后交由業(yè)務(wù)部門進行整改，確保民意對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的有序介入和檢察機關(guān)對民意的理性采納。二是建立釋疑解惑制度。辦案檢察人員以最大限度贏得案件當(dāng)事人對執(zhí)法辦案結(jié)果的認同為目標，在依法對案件進行辦理后，及時答復(fù)、解釋案件當(dāng)事人對證據(jù)認定、事實認定和適用法律所提出的疑問或質(zhì)疑，能有效減少涉檢信訪事件的發(fā)生。三是完善與人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)溝通機制。建立人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)機制，由專人負責(zé)與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)工作。組織人大代表、政協(xié)委員視察庭審、聽證、討論案件和走訪座談等活動，有效提高了執(zhí)法辦案公正性和嚴肅性。四是邀請新聞媒體參觀報道。主動邀請新聞媒體對案件辦理過程進行跟蹤報道，要求檢察人員以積極、寬容的態(tài)度接受媒體監(jiān)督，正確處理好與新聞媒體關(guān)系，營造和諧司法環(huán)境。

（二）內(nèi)外兼修，拓展檢務(wù)公開的廣度與深度

創(chuàng)新檢務(wù)公開舉措，逐步實現(xiàn)檢務(wù)公開由選擇性、程序性公開向全方位、實質(zhì)性公開推進，不斷拓展檢務(wù)公開的廣度與深度。1.立案公開方面。一些檢察機關(guān)設(shè)立了服務(wù)窗口，實行訴訟風(fēng)險告知、案件信息查詢、訴訟疑問解答、引導(dǎo)當(dāng)事人合理選擇訴訟外糾紛解決方式、進行信訪接待答復(fù)等。建立案件公開查詢系統(tǒng)，印制《訴訟案件指南》、《訴訟風(fēng)險告知書》等便民材料及法律文書格式樣本為群眾服務(wù)。2.重要案件庭審公開方面。建立健全有序開放、有效管理的旁聽案件庭審和報道案件的規(guī)則，消除社會公眾及媒體知情監(jiān)督的障礙。3.聽證公開方面。對一些特殊案件程序之外的涉及案件當(dāng)事人或者案外人重大權(quán)益的案件均實行聽證，同時告知聽證事由、時間地點、聽證檢察人員、聽證參加人的權(quán)利義務(wù)等。4.文書公開方面。完善法律文書公開制度，大幅度提高法律文書上網(wǎng)比例。配備專門人員負責(zé)法律文書上網(wǎng)監(jiān)管、通報工作，定期發(fā)布部分已辦結(jié)案件的法律文書。5.檢察事務(wù)公開方面。在不違反保密義務(wù)前提下，通過互聯(lián)網(wǎng)、新聞發(fā)布等方式，公開檢察機關(guān)涉及業(yè)務(wù)管理、行政管理和隊伍建設(shè)管理方面的工作規(guī)范，以及檢察統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析報告等信息。確定了檢察機關(guān)“公眾開放日”，設(shè)立了新聞發(fā)言人，在各類媒體聘請輿情監(jiān)督員，設(shè)立舉報電話。

（三）深化改革，完善檢務(wù)公開的配套制度

1.深入推進人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是一種司法民主制度，也是貫徹落實檢務(wù)公開原則的一項公開制度，其介入檢察機關(guān)執(zhí)法辦案過程與結(jié)果的力度十分廣泛和深入，是檢務(wù)公開新的重要司法實踐。人民監(jiān)督員選任具有廣泛性、代表性，來自于不同社會層面，參與檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動。檢察機關(guān)注重人民人民監(jiān)督員代表性，選拔具有強烈責(zé)任心的人民監(jiān)督員參與執(zhí)法辦案活動。切實賦予人民監(jiān)督員知情權(quán)、參與權(quán)、調(diào)查權(quán)、評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，推進了檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的民主化、公開化。

2.開展下訪、巡訪活動。下訪、巡訪是社會公眾方便參與、感受真切、喜聞樂見的檢務(wù)公開有效方式，同時也是近年來檢察機關(guān)大力提倡的檢務(wù)公開方式。在開展下訪、巡訪工作中，將一些涉及社會公眾的案件糾紛等公開到集市、街道、農(nóng)村和田間地頭，真正將檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動與和民事面對面，徹底置于社會公眾監(jiān)督之下。盡量組織周邊群眾旁聽案件辦理，使檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動在陽光之下運行，達到“巡回一案，教育一片”的效果。

3.建立檢務(wù)公開獎罰制度。推進檢務(wù)公開需要建立和完善激勵機制，逐步將檢務(wù)公開的檢察人員“被動化”過渡到“主動化”，將檢務(wù)公開與績效考核結(jié)合起來，推進檢務(wù)公開落實。當(dāng)然也對違反檢務(wù)公開制度的行為也應(yīng)給予相應(yīng)制裁，一方面對于實體不公開的，規(guī)定其不能作為執(zhí)法辦案活動進行的依據(jù)；對程序不公開的，以違反法定程序為由，重新啟動執(zhí)法辦案活動。另一方面，對于違反檢務(wù)公開制度的檢察人員也通過法定程序由專門機構(gòu)予以追究，對違反檢務(wù)公開制度所進行的執(zhí)法辦案行為也應(yīng)予以否定。

4.不斷推進信息化建設(shè)。緊緊抓住當(dāng)前信息化飛速發(fā)展的有利時機，在檢察業(yè)務(wù)工作以及其他工作中充分運用科技手段，增加檢察機關(guān)執(zhí)法辦案透明度。一是推行網(wǎng)絡(luò)視頻直播工作，加強執(zhí)法辦案過程公開力度；二是推廣法律文書上網(wǎng)公開，推動執(zhí)法辦案結(jié)果公開透明；三是建立執(zhí)行信息公開及共享機制，全面落實執(zhí)行全程機制；四是建立案件信息公開和查詢機制，加大檢察業(yè)務(wù)信息公開范圍。

五、檢務(wù)公開在實踐中應(yīng)注意的問題

（一）注意把握檢務(wù)公開的尺度

盡管政務(wù)公開原則被現(xiàn)代各國憲法或法律所確立，并具有重要的價值意義，但是檢務(wù)公開并不是毫無限制而越公開越好，在利益多元化的今天，訴訟中還存在著其他一些價值需要維護，在特殊情形下，完全的檢務(wù)公開反而不利于司法公正高效的實現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)允許檢務(wù)公開原則例外情形的存在。通常情況下，涉及國家秘密、個人隱私的案件一律不公開；涉及商業(yè)秘密的案件，案件當(dāng)事人申請不公開的，可以不公開。此外，對檢察機關(guān)公開執(zhí)法辦案的內(nèi)容也不應(yīng)不加任何限制地規(guī)定一律“公開曝光”，除了依法不公開的案件之外，對依法應(yīng)當(dāng)公開的案件也不是全過程都要公開，如檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門和檢察委員會討論案件的過程就不能公開。這有利于給檢察人員創(chuàng)造一個相對獨立、自由的空間，讓檢察人員在沒有外界干擾和心理壓力的環(huán)境中，只依據(jù)事實、法律和自己所掌握的專業(yè)和實踐經(jīng)驗辦理案件并作出處斷。在檢察人員之間意見不一致時，按照法律事先設(shè)定的“少數(shù)服從多數(shù)”的原則進行表決。

（二）注意檢務(wù)公開與新聞媒體的關(guān)系

新聞媒體作為一種被西方國家認為是第四種權(quán)力的輿論工具，對與公開報道和傳播執(zhí)法辦案活動的實況，擴大社會公眾對案件的知情權(quán)發(fā)揮著重要作用。新聞媒體對案件辦理過程的充分報道和高度公開化，使檢察機關(guān)整個執(zhí)法辦案活動置于公眾的監(jiān)督之下，有助于司法公正，提高執(zhí)法效率，樹立檢察機關(guān)公開、公正的形象和提高檢察機關(guān)執(zhí)法辦案權(quán)威性。但新聞媒體也會損害檢察權(quán)獨立，對檢察人員造成思想上的壓力，“在某種利益的驅(qū)動下，新聞媒體就可能不惜代價追逐司法問題，從而自覺不自覺地對司法獨立造成侵害?！保郏常菀虼耍仨氄_出處理檢務(wù)公開與新聞媒體之間的關(guān)系。新聞媒體介入檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動要遵循檢察工作基本運行規(guī)律，對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動的報道要不偏不倚，客觀公正，切莫成為某一方的代言人，向檢察機關(guān)施加壓力，影響檢察機關(guān)執(zhí)法辦案，損害執(zhí)法辦案公正。要警惕“新聞媒體的半官方性質(zhì)”，從而造成一種權(quán)力對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案活動干預(yù)的危險。

注釋：

［１］呂繼東：《司法公開的價值與配套制度》，載《甘肅政法成人學(xué)院學(xué)報》，2003年第2期。

［２］沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社1992年版，第402頁。

［３］譚世貴：《論司法獨立與媒體監(jiān)督》，載《中國法學(xué)》1999年第4期。