溯源“運動式治理”

運動式治理作為資源稀缺條件下糾正市場和社會秩序失效的一種權宜之計，這種泛化的運動治理已引起學者們的擔憂

“全城休市正是運動式治理的不良后果?！?月10日下午，中國國家行政學院教授劉熙瑞敲著桌子說。

劉熙瑞所說的“全城休市”是2012年7月中旬開始，由沈陽五愛市場、東北日雜市場開始的大量商鋪歇業(yè)事件。而休市的背后，是當?shù)鼐浇衲赀M行的“打擊經(jīng)濟犯罪大會戰(zhàn)”。

在行政管理學者看來，這場“打擊經(jīng)濟犯罪的大會戰(zhàn)”屬于典型的運動式治理。

類似的運動式治理在不同的領域曾反復出現(xiàn)，折射出基層政府治理方法單一和急于求進、求快的治理心態(tài)。而在取得短期效果后，缺少長效機制的支撐，運動式治理更易于陷入沉疴難除、反復治理的尷尬境地。運動式治理在地方

無論是“打擊經(jīng)濟犯罪的大會戰(zhàn)”，還是“打假”，都是正常的經(jīng)濟執(zhí)法手段，而何至于“滿城盡是卷簾門”?在劉熙瑞看來，“商戶之所以如此恐慌，緣于政府過去曾多次搞過類似行動。而集中整治容易給謠言與恐慌提供市場?！?/p>

“集中整治”“專項打擊”“特別行動”這樣的詞匯，在中國地方政府的行政執(zhí)法活動中經(jīng)常出現(xiàn)。復旦大學公共政策研究中心副主任唐賢興認為，“運動式治理通常有著時間特定、預期目標單一和治理方式從重、從嚴、從快的特征。”

唐賢興認為，2006年4月底，北京市政府為整治黑車掀起的“狂飆行動”，就是運動式治理的—例。

在這次行動中，主要打擊目標為無照運營行為，即民眾口中的“黑車”。持續(xù)時間官方規(guī)定為30天。根據(jù)北京市公安局、交通委、工商局、城管局聯(lián)合發(fā)布的《依法查處取締無照營運行為的通告》中指出，期間查獲的黑車一律處以“極刑”，即不論車型全部按照上限50萬元的標準予以罰款。如果第二次被查，除被罰款外，車輛將一并沒收。

劉熙瑞認為，“開展運動式治理的原始動力通常都是社會上出現(xiàn)了大面積的違法行為。”根據(jù)北京市運輸管理部門統(tǒng)計，在開展行動前，北京市“黑車”數(shù)量已達6萬～7萬輛，而本市正規(guī)出租車的數(shù)量則在6.6萬輛左右。在這種嚴峻形勢下，北京掀起“狂飆行動”，并隨之出臺舉報獎勵制度，對舉報人給予重獎。同時啟動問責制，對嚴重不負責任、未采取打擊和執(zhí)法行動的領導及相關責任人實施倒查。

短時間的集中整治，取得了明顯效果。據(jù)相關部門統(tǒng)計，截至2006年5月底，北京市共依法查扣各類黑車12921輛，其中機動車1789輛，三輪摩托車5290輛，人力三輪車等其他車輛5842輛，依法對從事非法營運的9940人做出行政罰款等處罰，其間，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。

然而治理黑車最終效果卻和預期相距甚遠。《瞭望》新聞周刊調(diào)查稱，該行動中雖有不少“黑車”落網(wǎng)，但更多的是暫時休整，或?qū)嵤皯?zhàn)略轉(zhuǎn)移”到打擊力度相對薄弱的遠郊區(qū)縣。而那些原本就是“黑車”聚集地的域郊結(jié)合部，泛濫之勢愈加嚴重。北京市交通管理局有關人士也坦承，“狂飆行動”雖然使各類非法營運行為較整治工作開展前明顯減少，但城郊結(jié)合處的“黑車”整治情況仍不理想，城區(qū)的反彈現(xiàn)象也很嚴重。

同樣，對這些非常規(guī)化治理，政府在資源投入上是超大的，制度上也是“特事特辦”，政府不僅要通過這些治理目標的實現(xiàn)來彰顯出治理的有效性，更需要通過這些治理目標的實現(xiàn)來彰顯治理的合法性。比如江蘇宿遷市曾為整治城市衛(wèi)生而勒令5000多名機關干部當“清潔工”、靠近京杭古運河的村民則被要求“清淤筑堤”。雖然兩周以后宿遷整體環(huán)境有了明顯的改善，但是國家行政學院教授劉熙瑞認為，“這樣破壞日常規(guī)則的做法不值得提倡，不得不用時也要慎用、少用?！?/p>

“運動治理”心理溯源

復旦大學公共政策研究中心副主任唐賢興認為，運動式治理的一個核心，是決策者和管理者過分相信強制和暴力的懲罰在驅(qū)使人們遵守規(guī)則方面的重要性，希望通過“重拳出擊”“從重從嚴”所產(chǎn)生的威懾效果來達到保證秩序的目的。這體現(xiàn)了決策者期望整治行動可以達到“畢其功于一役”的執(zhí)政心態(tài)。

2007年上海市“群租房”現(xiàn)象治理的行動，開始于租房者毫無征兆的一個早晨。整個行動由公安、衛(wèi)生、房產(chǎn)、工商等部門聯(lián)合執(zhí)行，試圖通過強制性的拆除行動予以取締。

在這項運動中，決策者的打擊重點在于“切實解決群租房的安全隱患和臟亂差的環(huán)境問題，”“并要保證在三年內(nèi)基本不存在群租現(xiàn)象?！比欢鴮τ诋a(chǎn)生群租現(xiàn)象的深層次原因，以及如何為外來人口和低收入家庭提供廉租房等問題，則在政策目標中沒有體現(xiàn)。

最終，上海市群租房治理強制實施規(guī)則并沒有帶來預期的效果，群租現(xiàn)象依然十分嚴重。唐賢興說，“除沒有深層次研究解決問題的根本外，類似物業(yè)管理機構、業(yè)主委員會等社會組織也沒有在整治行動中發(fā)揮它們的應有作用，這也是政策和法律難以被強制推行下去的一個重要原因?！?/p>

在唐賢興看來，在社會劇烈變革的當下，公共問題的多樣性與政府職能分工的專業(yè)化存在著天然矛盾。國家大一統(tǒng)的體制與“幅員遼闊、多元的、發(fā)展不平衡的區(qū)域性經(jīng)濟”與社會之間的關系也成為國家治理的有效性困境。唐賢興告訴《中國新聞周刊》，迫使政府采取運動式治理的深層原因，是中國超大社會的結(jié)構性矛盾。在超大社會的治理條件下，資源總量不足以滿足超大規(guī)模人口的日益增長的需求，公共治理的復雜性不斷增加對治理的挑戰(zhàn)。

在學者看來，上海整治群租房的背后正是日益增長的人口對政府提供公共服務的能力提出的嚴峻挑戰(zhàn)。比如，整個上海市的警察總量為4萬人左右，但截至2007年底，即在上海進行群租房治理運動的當年，上海市戶籍人口有1378.86萬，常住人口達到1858萬。顯然，一個警察要為400多人提供相應的安全、秩序和其他服務的背景下，要做到全天候的日常監(jiān)管連理論上的可能性都不存在。運動式執(zhí)法作為資源稀缺條件下糾正市場和社會秩序失效的一種權宜之計，便經(jīng)常成為政府治理的工具。

“政府部門多，管理界限交叉也是造成運動式治理泛濫的原因?！眲⑽跞鹫f，長期以來，基層政府及其部門間缺乏良好的合作機制，民間甚至有說法稱，“七八個部門管不好一口豬?！庇捎谌狈献鳎究梢圆捎玫恼吖ぞ咝苋找鎲适Щ蚪档?。在這種情況下，運動式治理便成為政府最后的一個政策工具。決策者希望通過運動式治理，來促成部門間合作，哪怕是短暫的合作。

從這個意義上來說，運動式治理是作為一種政府機構間的合作機制而產(chǎn)生的。正如劉熙瑞教授所說的，“大家都期望可以湊一起千一次大的?！?/p>

呼喚善治

運動式治理的泛化彰顯了社會治理中面臨的困境。歷史學家、社會學者提出了諸多解決思路；著名歷史學家黃仁宇在感慨歷代王朝或疏于治理或無力治理時，曾反復提出“數(shù)字治理”的思路；中國社會科學院社會發(fā)展研究所副所長渠敬東等人則指出國家治理要從計劃經(jīng)濟時期的總體性支配轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g性治理。

中共中央編譯局副局長俞可平亦提出“善政善治”的治理理念，即政府與公民對社會公共生活共同管理。“善治是國家與公民社會的良好合作，是兩者關系的最佳狀態(tài)，也是使公共利益最大化的社會管理過程”。

俞可平本人在2011年北京論壇上發(fā)言時指出，追求善治是各國政府的理想目標。而實現(xiàn)善治需要政府不再對社會事務進行居高臨下的管制和統(tǒng)治，應當從更多的社會領域中退出來，還政于民，還權于民，將更多的事務交給社會組織管理，讓社會組織承擔更多的公共服務職能。

對于遏制泛化的運動式治理，唐賢興建議，必須通過提高治理的制度化能力來解決物質(zhì)性資源匱乏的問題，同時要讓社會規(guī)則實現(xiàn)由強制到合議的轉(zhuǎn)變。“也就是說要加強民眾認可的長效機制建立，使運動式治理從政府主導型的強制性治理走向多元主體參與的合作治理”。

(實習生張重雨對本文亦有貢獻)