“免費午餐”的柳州模式

在多重因素合力之下，政府開始將免費午餐當(dāng)作彌合城鄉(xiāng)差距的重要抓手，只是這套體系的正常運轉(zhuǎn)需要一系列細(xì)致入微的技術(shù)設(shè)計，并能調(diào)動相關(guān)各方的積極性，以促其真正得到落實

修食堂、添設(shè)備，柳州市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校今年暑假格外繁忙，他們要趕在9月開學(xué)前收拾妥當(dāng)。秋季新學(xué)期開學(xué)后，這些改造或新建的食堂、伙房，將要為柳州市農(nóng)村義務(wù)教育段學(xué)校的學(xué)生，每天免費供應(yīng)一頓新鮮熱乎的午餐。

這是廣西柳州市免費午餐項目發(fā)揚光大的關(guān)鍵一步。四年前，柳州市為融水苗族自治縣、三江侗族自治縣、融安縣3個貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供免費午餐。試點四年之后，柳州市決定將此項目在全市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校Mr''-覆蓋。

去年以來，為農(nóng)村貧困學(xué)生提供一頓免費午餐，成為民間和政府的共識。在民間慈善公益力量的推動下，政府也開始將免費午餐納入公共服務(wù)的范疇，并由中央財政投入160億元為試點地區(qū)2600萬農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助。柳州市政府非常慶幸，他們早在2008年就開始試點，現(xiàn)在已經(jīng)形成了一套相對成熟的運作模式，并且具備了全面覆蓋的條件。

2元錢改寫歷史

2008年之前，很少有人會仔細(xì)盤算2元錢的購買力，通?？磥磉@不過是喝一袋牛奶或者坐一趟公交車那樣微不足道的花費。在廣西柳州，這筆錢同樣不足掛齒。作為廣西的第二大城市，柳州市工業(yè)發(fā)達，并且因為汽車、鋼鐵、化工這樣的重工業(yè)患上了“城市病”，一度甚至被稱為“酸雨之都”。

不過，大山深處的農(nóng)村，人們卻長期為每天兩三元錢這樣的支出犯難。不用說油鹽醬醋這些日?，嵥殚_銷，哪怕是孩子上學(xué)的一頓午飯也是困難重重。柳州市三江縣、融水縣和融安縣就是這樣的地方。其中，三江侗族自治縣富祿鄉(xiāng)中心校這個坐落在融江邊的學(xué)校，有500多名中小學(xué)生就讀，最多時有300多個學(xué)生靠父母每天徒步送飯菜到學(xué)校。

有400多戶侗族村民的岑旁村，在富祿鄉(xiāng)算是一個大村，距離富祿鄉(xiāng)中心學(xué)校有近10里的山路。從1983年開始，這個村就開始為學(xué)生送飯，周圍村莊后來也學(xué)了岑旁村的做法。每天上午，家長們將飯菜裝進藤編的飯盒，集中起來用扁擔(dān)挑到融江邊，步行一個多小時。一到中午時分，學(xué)生們都到河邊等父母送來的飯菜，接到飯菜后就直接在河邊沙灘上吃起來，‘幾百個學(xué)生浩浩蕩蕩地在河邊就餐的場面壯觀得讓人心酸。

“這主要是為了省錢。那時，如果不送飯，在學(xué)校吃的三餐伙食費每天要5元錢，我們根本交不起。”岑旁村村民陳金生告訴《中國新聞周刊》，家長千辛萬苦送到學(xué)校的飯菜主要是糯米粉和酸菜，偶爾會有點侗家自制的酸魚酸肉。

2008年，中共柳州市委書記陳剛在一次農(nóng)村教育工作專題調(diào)研中，聽到了岑旁村送飯的故事?！霸跒樗麄兊倪@種精神深深打動的同時，我心里更有一種說不出的苦澀和酸楚?！边@位有著長期汽車行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷的市委書記回憶起當(dāng)年試點“免費午餐”的背景時告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時就覺得不能再讓山區(qū)的孩子餓著肚子上學(xué)。“我們要讓貧困山區(qū)的老百姓也能夠分享到改革開放的成果，加上柳州作為工業(yè)城市，具備了一定的經(jīng)濟實力，我們有條件解決貧困山區(qū)孩子中午的吃飯問題?！彼f。

人們開始意識到，也許2元錢就可以改寫“送飯村”的歷史?！柏斦?、教育等政府各部門都來商量，討論吃多少合適，比如2元錢能夠吃到什么?！绷菔薪逃贮h委副書記吳桂貞告訴《中國新聞周刊》，反復(fù)討論后最終確定了2元錢的標(biāo)準(zhǔn)。

柳州市教育局委托市一職校進行的市場調(diào)查顯示，2元錢足夠讓學(xué)生吃上一頓大米飯外加一菜一湯，葷素搭配。在這份調(diào)研報告中，柳州市一所職業(yè)學(xué)校分別為小學(xué)生、初中生制定了周一到周五的中餐參考食譜，比如，周一小學(xué)生是大米飯、土豆炒肉和青菜湯，初中生是大米飯、麻婆豆腐和蝦皮白菜湯，價格均不超過2元錢。根據(jù)這張參考食譜，2元錢的午餐中，學(xué)生還可以吃到時蔬炒肉、辣椒炒雞、肉末茄子、土豆燒牛肉、回鍋肉等葷素搭配的菜品。

當(dāng)年秋季學(xué)期開始，柳州市為三江、融水、融安3縣縣城所在地以外的九年義務(wù)教育階段學(xué)校中屬于農(nóng)業(yè)戶口的學(xué)生提供免費午餐，標(biāo)準(zhǔn)為每生每餐2元，涉及十萬多學(xué)生。從那以后，三江侗族自治縣富祿鄉(xiāng)岑旁村也告別了用扁擔(dān)送飯的歷史，曾經(jīng)裝飯用的藤編飯盒同時退出歷史舞臺。

每一分錢都吃到學(xué)生嘴里

柳州市決定實施免費午餐時，早已經(jīng)錯過了當(dāng)年預(yù)算時間，那么，這筆錢從哪里來?

“實施前就開始討論出多少錢，誰出這個錢。”當(dāng)年在三江縣任主管教育副縣長的吳桂貞告訴《中國新聞周刊》，“開始說縣里面出30％行不行，或者20％行不行?縣里面堅決不同意，因為中途再拿出幾百萬肯元定不行，太多了。”

最終的共識是，供應(yīng)三縣免費午餐所需要的資金，由市財政負(fù)擔(dān)85％，縣財政負(fù)擔(dān)15％。市縣財政將免費午餐所需資金足額列入本級財政年度教育事業(yè)支出預(yù)算，三江、融水、融安縣財政設(shè)立免費午餐資金專戶，市縣兩級財政將免費午餐資金按學(xué)期撥到各縣財政專戶。為保證免費午餐按時實施，由縣財政預(yù)支開學(xué)每一個月的免費午餐資金。

“市里面已經(jīng)出這么多了，縣里面不能不出?！比缃褚呀?jīng)是柳州市教育局黨委副書記的吳桂貞向《中國新聞周刊》解釋各級共同分擔(dān)資金的用意，“教育是當(dāng)?shù)卣x不容辭的責(zé)任。市里面出大頭，縣里面再出一點，這樣便于調(diào)動積極性。要不然，基層會說這是上面給的錢，也不心疼。所以我覺得柳州這個探索是有意義的，有利于調(diào)動各方面的積極性?！?/p>

然而，如何保證2元錢全部吃到學(xué)生嘴里，這是一個非常精細(xì)的系統(tǒng)工程。柳州市政府規(guī)定，免費午餐資金只能用于九年義務(wù)教育段農(nóng)村學(xué)生免費午餐的開支，不得用于支付員5252資等人員經(jīng)費的開支，更不許截留、擠占和挪用免費午餐資金。

“發(fā)錢是最簡單的，但是我們一開始就規(guī)定不允許直接發(fā)錢給學(xué)生個人及家長。”吳桂貞非常熟悉當(dāng)?shù)孛袂?，因而更加理解不給錢的好處，“給了學(xué)生他拿出去亂花了怎么辦，給家長拿去喝酒了怎么辦?”

并不是每個學(xué)校都有食堂，因而開始時這個項目執(zhí)行得并不順利。有的學(xué)校只有十幾個學(xué)生，夠不夠?qū)ｉT請一個工友來給他們做飯?請了工友工資從哪來?有的人就偷偷發(fā)錢；有些學(xué)生是跟老師一起吃，把免費午餐費用拿去買了食材后老師幫忙做了一起吃。時間長了老師也不干，因為每天做飯給一幫孩子吃，不僅增加了工作量，柴米油鹽這些從哪里出?又不能從免費午餐資金里面克扣，有時候克扣一點點被發(fā)現(xiàn)了又會挨批評。這些細(xì)微的麻煩就像腳底的沙子，一點點消磨免費午餐的效果。

為了保證每一分錢都吃到學(xué)生嘴里，各縣配套改善食堂、伙房并聘請工友，有些食堂甚至有了冰箱、消毒柜。“光是人工一個縣一年就要幾百萬。”吳桂貞告訴《中國新聞周刊》，各縣配套免費午餐也是一筆不小的開支。

改善硬件的同時，更需要精細(xì)的制度設(shè)計。柳州市在四年的試點中，逐漸摸索出一套經(jīng)驗，成立清算小組定期核算以監(jiān)督資金的使用?！扒逅阈〗M”成員由社區(qū)代表、家長代表、教師代表、學(xué)生代表共同組成。

62歲的張維勛每年都被村民選舉擔(dān)任“清算小組”的家長代表，他告訴《中國新聞周刊》，要當(dāng)上免費午餐“清算小組”成員并不容易，需要在家長會上發(fā)表講話，并得到鄉(xiāng)親們的認(rèn)可。而學(xué)生代表也不是老師說了算，要在班上進行公開選舉，最后提交給班主任和校領(lǐng)導(dǎo)討論確定，且每年更換一次。

融水縣和睦鎮(zhèn)中心校學(xué)生規(guī)模超過千人，該校食堂總務(wù)人員許發(fā)英告訴《中國新聞周刊》記者，自己每個月都要填報5個表格，僅以采購單為例，“每天清晨7點半，送貨人會把預(yù)訂的食材送到學(xué)校，由學(xué)校自己過秤。過秤的時候有采購人、驗收人、值周校領(lǐng)導(dǎo)在場。確認(rèn)重量符合供貨人的數(shù)量之后，要填寫好物品名稱、單價、數(shù)量、金額，大家才在柳州市統(tǒng)一制定的免費午餐工程物品采購單上簽上自己的名字?！?/p>

采購單之外，還有學(xué)生食堂飲食安排表、資金支出報表單、學(xué)生代表每天登記的營養(yǎng)餐用餐情況等，都是“清算小組”核實的重要內(nèi)容。和睦鎮(zhèn)中心校校長劉長忠接受《中國新聞周刊》采訪時表示，免費午餐核算清單是每月月末填的報表，一般都會選擇在下個月初1至3日中的一天，學(xué)校召集“清算小組”成員逐一核實，只有全部數(shù)據(jù)“清算”對了，“清算小組”成員才會在審核處簽名，每次清算大約需要花3個小時的時間。只有經(jīng)過清算小組成員在每月的報表上審核簽字后，學(xué)校才將月度用餐情況報給縣教育和財政局，方能報賬。

柳州市融安縣大將鎮(zhèn)一個學(xué)生不到百名的村級小學(xué)東潭村小學(xué)，則采取了每天公開賬目的做法。在一間由教室改建而成的食堂墻壁上，一塊黑板詳細(xì)記錄著免費午餐每次進貨的單價、數(shù)量和金額，并注明食物來源、由誰購買以及審核小組成員的簽名，黑板上還標(biāo)注了市縣兩級教育部門的監(jiān)督舉報電話。東潭村小學(xué)校長張玉嬌告訴《中國新聞周刊》，食物由老師輪流進行采購，每次采購回來必須由另外的老師核對價格、過秤和核算，形成相互監(jiān)督。

四年間，每餐的標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)從2元調(diào)整到2.5元，及至現(xiàn)在的3元。柳州市則連年將“免費午餐”列入全市“民生工程”和為民辦實事的重要內(nèi)容，嚴(yán)格實行信息月報制度，市委督查室每月對免費午餐工作進行督查。

“肯定要監(jiān)管，這一塊今后還要做很多事。”柳州市教育局黨委副書記的吳桂貞笑稱，教育局變身成為“伙夫”，“柳州的模式引起國家的重視，也得到肯定，對國家的營養(yǎng)計劃也是有一定借鑒意義的”。

從吃飽到吃好

柳州市試點開展三年后，中央決定從2011年秋季學(xué)期啟動民族縣、貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善試點工作，柳州市融安縣、融水縣、三江縣列入了首批試點縣。在每位學(xué)生每天3元午餐費之外，中央財政還另外撥款改善試點學(xué)校的食堂等配套設(shè)施，柳州市在中央和廣西壯族自治區(qū)財政投入6040萬元的基礎(chǔ)上追加1510萬元，總共投入7550萬元用于改善三縣食堂建設(shè)。

根據(jù)廣西制定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就餐學(xué)生數(shù)在50人以上的寄宿制學(xué)?；蚓筒蛯W(xué)生數(shù)在80人以上的非寄宿制學(xué)校應(yīng)建食堂，低于此種規(guī)模的學(xué)校則相應(yīng)建伙房。其中，寄宿生生均食堂使用面積不小于1.2平方米，非寄宿生則不小于0.75平方米，伙房使用面積不小于20平方米。此外，關(guān)于就餐場所與食品處理區(qū)的比例以及設(shè)施配置均做了詳細(xì)規(guī)定。

融安縣、融水縣、三江縣列入中央首批試點之后，柳州市并不打算削減過去三年的財政投入。相反，柳州市將那筆原先用于投資上述三縣的資金，轉(zhuǎn)而用于在全市農(nóng)村推廣免費午餐。“全面覆蓋后，學(xué)生數(shù)量大約翻了一番，因為中央財政補助一部分，所以柳州市本身的投入和過去幾年相比不會有太多變化。”吳桂貞告訴《中國新聞周刊》，具體的數(shù)量還要等秋季開學(xué)之后的學(xué)校統(tǒng)計。不僅柳州市沒有收縮投資，上述三縣也將原來縣本級財政承擔(dān)的15％，轉(zhuǎn)而用來聘請工友。

“教育方面，政府肯定要擔(dān)當(dāng)主要責(zé)任?！眳枪鹭懻f。柳州模式的成功運行，讓她覺得政府有能力做好免費午餐，而且風(fēng)險完全可控，即便監(jiān)管繁瑣也完全能夠管得過來，“畢竟政府能夠調(diào)動更多資源，肯定會越做越大，標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，還有對營養(yǎng)的要求等等，投入有可能越來越大?！?/p>

吳桂貞沒想到，當(dāng)初只是解決學(xué)生吃飯問題的免費午餐，執(zhí)行過程中也產(chǎn)生了許多意想不到效果。比如，利用免費午餐對學(xué)生進行德育教育，甚至嘗試進行飲食教育?！帮嬍澄幕惨o孩子灌輸一些，色香味怎么搭配、怎么有營養(yǎng)，這是我們過去工作的一個延伸?！眳枪鹭懴Ｍ麑W(xué)生能夠從中學(xué)到一些有用的飲食文化，她希望能夠通過試點先嘗試找出一些經(jīng)驗，“我想中央既然拿了錢，今后就不僅僅是解決孩子的吃飯問題，更要解決營養(yǎng)問題?！?/p>