從管治到善治:公共治理視域下的高教管理改革路徑選擇

李海燕 謝小瓊 李蘭錚

摘 要：高等教育改革價(jià)值的高低取決于是否培養(yǎng)了大批有創(chuàng)新能力的高水平專業(yè)人才，其關(guān)鍵在于高教管理質(zhì)量的全面提升。本文從公共治理視角深入探討了我國高等教育管理改革的路徑——從管治走向善治，以全面質(zhì)量管理為核心，明確高教管理過程各相關(guān)主體的權(quán)力、責(zé)任，激發(fā)各主體的自覺性、主動(dòng)性、參與性，扶持行業(yè)自律組織的發(fā)展，促進(jìn)辦學(xué)自主、形成辦學(xué)特色。

關(guān)鍵詞：高教質(zhì)量管理體制；管治；善治

綜觀我國高等教育發(fā)展歷程，從1953年由政務(wù)院頒布高等學(xué)校院系調(diào)整方案，到1961年公布的“高校60條”和1963年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的試行草案》，這些新中國高教管理的奠基性文件，明確了政府主要運(yùn)用行政手段來分配稀缺資源或決定所有高校的利益。從此我國高校一直作為事業(yè)單位進(jìn)行管理，按照行政級(jí)別和行政編制來管理高校人員，高校內(nèi)、外部均是按行政思維、行政權(quán)威來治理，高校與政府形成了“政校同構(gòu)”。改革開放后首個(gè)教育立法就是《學(xué)位條例》，此后出臺(tái)了《高等教育法》等一系列政策法規(guī)，管理手段從統(tǒng)治開始轉(zhuǎn)向了依法管治，但沒有改變由上至下制定相應(yīng)的管理措施實(shí)行統(tǒng)一管理的基本特征。總體而言，管治式管理的積極意義在于使高教管理規(guī)范化、統(tǒng)一化，指導(dǎo)了各高校在學(xué)歷學(xué)位教育起步和恢復(fù)時(shí)有章可循、迅速走上運(yùn)行正軌，也保障了最低的高教質(zhì)量。其消極意義隨我國改革開放和體制改革的深入而日益凸現(xiàn)，在“錢學(xué)森之問”下成為高教問題的焦點(diǎn)，如導(dǎo)致千校一面、萬人一面、惡性競爭，缺乏大學(xué)精神傳承，不追求社會(huì)公益，不關(guān)注優(yōu)秀人才的差異性，不能激發(fā)師生和學(xué)校的辦學(xué)主體性，不能促進(jìn)各校各點(diǎn)的特色化，不能培養(yǎng)杰出人才等。在公共治理視域下，我國社會(huì)改革日益深化，政府管治環(huán)境日益復(fù)雜，高等教育管治效益下降、質(zhì)量下滑，也導(dǎo)致相關(guān)各方責(zé)任推諉，政府、學(xué)校、社會(huì)間的矛盾日益突出?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》 （以下簡稱《綱要》）提出了以現(xiàn)代大學(xué)治理為核心的高等教育改革三項(xiàng)議題：第一項(xiàng)涉及大學(xué)與政府的關(guān)系；第二項(xiàng)涉及落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；第三項(xiàng)涉及完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。這在我國最高政策層面第一次提出要對(duì)我國高等教育現(xiàn)存的管治式治理制度進(jìn)行改革、完善和超越，但許多問題沒有現(xiàn)成答案，需要在理論和實(shí)踐中探索。

實(shí)際上，管治式的高等教育管理模式是與我國政府傳統(tǒng)的公共治理體制一脈相承的。改革開放后的經(jīng)濟(jì)體制改革帶來社會(huì)轉(zhuǎn)型，管治式行政管理已經(jīng)成為中國社會(huì)持續(xù)進(jìn)步的阻力，中國政府已經(jīng)在精簡機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)等前期改革基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步深化行政體制改革的新目標(biāo)——從“管治”到“善治”，積極構(gòu)建和諧社會(huì)?！巴?jīng)濟(jì)體制改革相比，我國社會(huì)事業(yè)改革相對(duì)滯后。教育要發(fā)展，根本靠改革?！盵1]教育已經(jīng)成為體制改革最后一塊堡壘，教育改革“要堅(jiān)持改革創(chuàng)新精神”。作為教育領(lǐng)域最高層次的高教領(lǐng)域，更應(yīng)率先改革創(chuàng)新，以提高質(zhì)量為目標(biāo)，探索善治的理論指導(dǎo)，立足中國現(xiàn)狀，理性地選擇善治路徑，為整個(gè)教育管理體制改革樹立典范。

一、從管治到善治：公共治理路徑轉(zhuǎn)變

（一）從管治到善治的沿革

管治意為管轄統(tǒng)治。其核心是控制（control）。在西方近現(xiàn)代,“大社會(huì)小政府”的自由資本主義理想對(duì)政府效能并不重視。直至上世紀(jì)中后期，基于市場之手的缺陷和社會(huì)主義的政府主導(dǎo)社會(huì)管理模式以及凱恩斯主義的影響，西方開始日益強(qiáng)化政府職能，既關(guān)注政府等組織內(nèi)外關(guān)系協(xié)調(diào)又能提高管理效率、效益的新型“管治”(governance)理念被日益重視。全球化和向后福特主義轉(zhuǎn)型引起了西方國家治理的危機(jī)，同時(shí)面對(duì)戰(zhàn)爭、政治沖突等所造成的沖擊和凋敝，西方國家強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)動(dòng)亂的控制等思想也大行其道，由此不得不尋求新的方式，如以企業(yè)管理精神改造政府等，以整合其管治能力、提高管治效益?？傮w而言，管治的特點(diǎn)是以政府為主，其目的是使不同利益得以調(diào)和并使公共事務(wù)可持續(xù)有效運(yùn)行。20世紀(jì)末以來，許多國家出現(xiàn)了管治危機(jī)——社會(huì)日益復(fù)雜多變賦予政府更多的責(zé)任、期望和權(quán)力，導(dǎo)致政府膨脹、官僚突出、公共支出激增，但政府的社會(huì)管治能力并未提高，內(nèi)部官僚腐化增加，外部原有社會(huì)矛盾加深，公共治理效益反而下降。特別是一些國家因?yàn)檎谓橇?dǎo)致政府權(quán)力過大、過度干預(yù)社會(huì)（如撒切爾政府、布什政府等），形成新的社會(huì)問題，有學(xué)者甚至提出“政府失敗論”。

20世紀(jì)90年代末，善治理論(good governance)應(yīng)運(yùn)而出，21世紀(jì)初被世界銀行以及其他國際組織用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，后延伸至各公共治理領(lǐng)域，成為社會(huì)科學(xué)近年關(guān)注的熱點(diǎn)。該理論提出：“有效治理”不是“控制”，管理機(jī)制主要不依靠政府權(quán)威，而是個(gè)人或機(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)商。善治也不同于“善政”（良好的政府或統(tǒng)治），它是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，國家權(quán)力向社會(huì)回歸；其基礎(chǔ)就是健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)；其核心是合作治理（coordination）[2]；其基本特征有五個(gè)：即合法性（legitimacy）、法治（rule of law）、透明性（transparency）、責(zé)任性（accountability）、回應(yīng)（responsiveness）；其基本表現(xiàn)也有五個(gè)：即有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。一個(gè)健康有為的政府不僅是精干、高效、服務(wù)、廉潔的政府，而且是民主、法治、透明、創(chuàng)新的政府。[3]

（二）善治的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指導(dǎo)

善治理論是民主政治進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果，其理論淵源則來自西方的和諧社會(huì)理念和社會(huì)民主主義理論、新公共管理與新公共服務(wù)理論。和諧社會(huì)理論以穩(wěn)定、協(xié)作和發(fā)展構(gòu)成了和諧社會(huì)的三部曲。社會(huì)民主主義理論強(qiáng)調(diào)公民權(quán)予以制度化，保障廣泛的政治分享和社會(huì)分享。新公共管理理論關(guān)注公共管理的效益和結(jié)果。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公民優(yōu)先，通過治理主體的多元化分散責(zé)任以提高公共服務(wù)質(zhì)量。善治理論綜合了這些理論的精華而發(fā)展起來，雖理論體系還不很成熟，但打破了社會(huì)科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式（即市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會(huì)、民族國家與國際社會(huì)），把有效管理看作是兩者的合作過程，成為新世紀(jì)公共治理改革的理論指導(dǎo)。

在具體善治之路的實(shí)踐對(duì)策上，理想話語情境理論和社群主義、參與式管理、全面質(zhì)量管理、分享式領(lǐng)導(dǎo)等當(dāng)代管理理論等，為社會(huì)治理改革提供了理論指導(dǎo)和操作借鑒。理想話語情境理論提出新市民社會(huì)通過對(duì)話式民主形成公共意見，以監(jiān)督國家權(quán)力并影響國際的公共政策，其對(duì)話式民主模式近年來被許多國家社會(huì)改革和解決國際紛爭實(shí)踐所借鑒。[4]社群主義，反對(duì)新自由主義把自我和個(gè)人當(dāng)作理解和分析社會(huì)政治現(xiàn)象和政治制度的基本變量，而是認(rèn)為個(gè)人及其自我最終是其所在的社群決定的，主張用公益政治學(xué)代替權(quán)利政治學(xué)，將整個(gè)人類的幸福（至善）融入自己信仰的體系。[5]上世紀(jì)末以來，一些當(dāng)代管理理論也針對(duì)當(dāng)前環(huán)境復(fù)雜、組織機(jī)構(gòu)多元，被管理者素質(zhì)明顯增強(qiáng)、民主意識(shí)提升和工作動(dòng)機(jī)復(fù)雜化以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)依賴程度明顯下降，導(dǎo)致傳統(tǒng)從上到下的剛性管理失效等狀況，提出了下放領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)的新型管理理論，如替代領(lǐng)導(dǎo)理論、超級(jí)領(lǐng)導(dǎo)理論、共享領(lǐng)導(dǎo)理論、服務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)理論等，其基本觀點(diǎn)是：改變領(lǐng)導(dǎo)全能觀念，改變領(lǐng)導(dǎo)者、管理者與被領(lǐng)導(dǎo)者、被管理者的對(duì)立地位，激發(fā)員工參與全面管理，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)和管理的結(jié)果；領(lǐng)導(dǎo)者活動(dòng)呈現(xiàn)簡約化趨勢(shì)，被領(lǐng)導(dǎo)者活動(dòng)呈現(xiàn)自主化趨勢(shì)。[6]

概言之，善治的基本特點(diǎn)就是管理者和被管理者打破對(duì)立而對(duì)管理事務(wù)進(jìn)行合作管理，是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，主要通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，管理者與被管理者對(duì)話合作、分享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任，提高管理效益。

（三）中國公共治理從管治走向善治的必然

在中國，管治概念古來有之。中國的公共治理可以說是一種典型的“以我為主、由上而下、包起一切”的管治觀。對(duì)新中國而言，其公共治理可以說是從“統(tǒng)治”、“人治”、“專政”走向“管治”，以計(jì)劃管理為主體形成了強(qiáng)有力的管治機(jī)制，在保證社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定的情況下全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，取得了舉世矚目的成就。市場經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)變了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在國家管理體制內(nèi)的減政放權(quán)，在體制外的政企分開，從根本上動(dòng)搖了政治經(jīng)濟(jì)高度一元化的傳統(tǒng)體制。隨著市場范圍的擴(kuò)大和交易活動(dòng)的復(fù)雜化，加之現(xiàn)代通訊和交通技術(shù)的普及，出現(xiàn)了組織規(guī)模愈來愈龐大、社會(huì)事務(wù)和信息爆炸性增長的趨勢(shì)，通過職能日益復(fù)雜的“全能”政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管治的期望已然失效。政府管了許多不該管、管不了也管不好的事情，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本上升。而隨著以現(xiàn)代民主理念和價(jià)值為核心內(nèi)容的社會(huì)主義新穎政治文化開始形成，以強(qiáng)制性管治為主要類型的中國在新世紀(jì)開始出現(xiàn)了管治危機(jī)，包括管治“弱化”（其內(nèi)部效應(yīng)表現(xiàn)為管治權(quán)力私有化與公共領(lǐng)域內(nèi)腐敗行為泛化，其外部效應(yīng)表現(xiàn)為社會(huì)行為暴力化與有組織犯罪活動(dòng)泛濫），權(quán)力制衡缺失，管治目標(biāo)與行為蛻變，收入與服務(wù)斷裂（在蘊(yùn)含收益的領(lǐng)域，如城市建設(shè)、特許權(quán)審批，存在著管治過度和管治營利化——表現(xiàn)為政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化；在需要承擔(dān)成本的領(lǐng)域，如社會(huì)福利保障、教育、公共衛(wèi)生，存在著服務(wù)缺失——表現(xiàn)為職責(zé)推諉、能力低下）等。這表明，政府利益高于社會(huì)利益的管治理念、等級(jí)化與集權(quán)型的管治機(jī)制不能及時(shí)、有效響應(yīng)和解決各種社會(huì)危機(jī)，當(dāng)代中國的人口困境、環(huán)境與生態(tài)困境、資源困境等就是這種機(jī)制催生的結(jié)果。[7]

改革開放以來，我國社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正強(qiáng)勁地推動(dòng)著現(xiàn)實(shí)政治的進(jìn)步，現(xiàn)實(shí)政治的進(jìn)步又不斷地增強(qiáng)著人們的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)。實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家作為國家政治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)正式寫進(jìn)憲法，在地方民主治理方面的有益探索，這些改革開放的成果既是中國人民自己的創(chuàng)造，也體現(xiàn)了人類社會(huì)普遍的公共治理變革路徑——善治?？梢?，在經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和文化多樣化的今天，善治已經(jīng)成為人類公共治理發(fā)展的理想目標(biāo)。

當(dāng)前中國公共治理改革的關(guān)鍵取決于政府與社會(huì)關(guān)系的合理化、科學(xué)化，取決于政府社會(huì)管理體制的根本性變革，其變革路徑就是從管治走向善治。善治是一種“多元并存、自由開放、平等競爭、由下而上決策和自負(fù)成敗后果”的治理觀，需要摒棄過去通過嚴(yán)密控制以達(dá)成社會(huì)靜態(tài)穩(wěn)定的剛性手段，必須明確社會(huì)多元共治主體的合法性和責(zé)任感，從全能政府到有限政府，從政府與公民、社會(huì)對(duì)立到形成公共治理共同體，促進(jìn)民主和法制、建設(shè)和諧社會(huì)便是我國善治變革的具體舉措。但中國與西方的進(jìn)路不同，相對(duì)于國家、政府，獨(dú)立的公民社會(huì)或民間力量一直沒有成長的意識(shí)和空間。[8]因而，我國在公共治理改革中必須通過政府的理性引導(dǎo)和主動(dòng)“國退民進(jìn)”，促進(jìn)公民和社會(huì)力量參與社會(huì)治理，全面提高公共治理質(zhì)量，減少治理成本，促進(jìn)社會(huì)民主，達(dá)成社會(huì)動(dòng)態(tài)和諧，追求社會(huì)進(jìn)步。

二、高等教育管理改革的善治路徑選擇

中國高等教育管理，也如其他公共治理領(lǐng)域一樣，改革開放早期的管治性模式在穩(wěn)步恢復(fù)和發(fā)展學(xué)歷學(xué)位教育、擴(kuò)大大學(xué)規(guī)模方面起到了積極的作用。隨著社會(huì)的復(fù)雜化、資源整合的全球化、價(jià)值的多元化、政治的民主化、高校類型的多樣化、從業(yè)人員的素質(zhì)化，單一管治性模式開始出現(xiàn)管治失靈狀況：管治“弱化”（如管理機(jī)構(gòu)和高校腐敗行為增加），權(quán)力制衡缺失（社會(huì)對(duì)高等教育管理機(jī)構(gòu)和高校的信任下降），管治目標(biāo)與行為蛻變（如質(zhì)量評(píng)估目標(biāo)與造假迎評(píng)、關(guān)系迎評(píng)等行為），管治過度（如政府權(quán)力部門化、審批方式復(fù)雜化、辦學(xué)機(jī)構(gòu)行政化、辦學(xué)過程統(tǒng)一化等），服務(wù)缺失（如職責(zé)推諉、效能低下），管理成本大增，管理效益下降，人才質(zhì)量堪憂等。高等教育管理改革必須因應(yīng)政府管理體制改革的趨勢(shì)，從管治走向善治，并在具體改革過程中，主動(dòng)探索善治的可行之路。

高等教育管理的對(duì)象——大學(xué)及其師生員工，本身就是社會(huì)的精英，代表整個(gè)社會(huì)最有知識(shí)、最有思想、最有自主管理能力的人才金字塔尖群體，是最有條件實(shí)施善治的領(lǐng)域。在高教管理領(lǐng)域全面激發(fā)高教管理者與被管理者的主體性、責(zé)任性，提高質(zhì)量和效益，減少管理矛盾，達(dá)至和諧善治，是當(dāng)前高教管理改革的必由之路。

（一）共融化：轉(zhuǎn)變觀念，提倡全面長效質(zhì)量管理

高教管理改革不僅是限于政府高等教育管理部門的改革，而是高教事務(wù)有關(guān)各個(gè)主體和人員、各個(gè)管理環(huán)節(jié)、各個(gè)管理因素的共融化改革。為此，必須轉(zhuǎn)變舊有的管治觀念，樹立善治觀念。

1. 公益觀。即高教管理是在高教領(lǐng)域使公共利益最大化的社會(huì)管理過程和管理活動(dòng)。高教管理是公共教育領(lǐng)域的管理，必須把激發(fā)人的潛能、促進(jìn)社會(huì)公平與和諧進(jìn)步的人類終極價(jià)值融入其核心的管理價(jià)值和終極目的。

2. 質(zhì)量觀。即高教管理是提高高教管理質(zhì)量、促進(jìn)高校培養(yǎng)質(zhì)量全面提升的管理活動(dòng)，把提高質(zhì)量融入全員管理、全面管理、全程管理的具體過程?；谌尜|(zhì)量管理的要求，對(duì)高教管理部門而言，質(zhì)量指管理質(zhì)量。對(duì)培養(yǎng)單位而言，既有涵蓋整個(gè)管理過程、培養(yǎng)過程的管理質(zhì)量，更有人才培養(yǎng)質(zhì)量和師資質(zhì)量。而人才培養(yǎng)質(zhì)量還包括學(xué)術(shù)質(zhì)量和社會(huì)需要服務(wù)質(zhì)量，不同學(xué)科專業(yè)、不同層次的人才質(zhì)量也在知能結(jié)構(gòu)、實(shí)踐能力、創(chuàng)新能力等方面有不同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；師資質(zhì)量也包括學(xué)術(shù)質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量。

3. 合作觀。即高教管理者和被管理者打破對(duì)立，把合作融入管理事務(wù)各個(gè)方面。高教管理實(shí)施善治的基礎(chǔ)有賴于管理者——高等教育管理部門與被管理者——大學(xué)、教職員工、學(xué)生等，確立合法的、明確的、良好的合作關(guān)系。在政府層面，就是高等教育管理部門主動(dòng)下放權(quán)力，主動(dòng)提供保障和服務(wù)，拓展民主對(duì)話途徑，積極與辦學(xué)機(jī)構(gòu)、師生員工以及公民社會(huì)形成一種新穎合作關(guān)系，共同促進(jìn)高等教育質(zhì)量提升和社會(huì)進(jìn)步。在辦學(xué)機(jī)構(gòu)層面，既要積極與高教管理部門合作管理，更要整合學(xué)校各部門和學(xué)院、系所、教師、學(xué)生進(jìn)行合作管理，也要整合其他相關(guān)學(xué)校、社會(huì)相關(guān)行業(yè)組織等形成社群合作管理，消除對(duì)立和責(zé)任推諉，分享權(quán)力、多元共治、共擔(dān)責(zé)任，提高管理效益。

（二）簡約化：抓住關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)

中國高等教育管理存在諸多問題，其原因也是多元的：既有國家層面的，也有學(xué)校層面的，還有社會(huì)層面的；既有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的，更有發(fā)展的；既有教育領(lǐng)域的，也有政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的，還有文化領(lǐng)域的……實(shí)踐表明，所有改革不是一蹴而就的，不能期望通過一次改革解決所有問題。高教管理部門必須拋棄全能管理角色，實(shí)行簡約化管理，抓住關(guān)鍵點(diǎn)，制訂有限目標(biāo)，促進(jìn)高教管理的現(xiàn)代化、科學(xué)化。

1. 長期目標(biāo)。高教管理改革應(yīng)以改善高教管理質(zhì)量、提高高校辦學(xué)質(zhì)量、促進(jìn)杰出人才培養(yǎng)為核心目標(biāo)，以促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步為長遠(yuǎn)目標(biāo)。

2. 中期目標(biāo)。高教管理改革應(yīng)以催生自主型、創(chuàng)新型、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代大學(xué)制度為中心，以政府指導(dǎo)和監(jiān)督各高校構(gòu)建各自獨(dú)具特色的大學(xué)章程及大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制為突破點(diǎn)，以大力扶持高校成立統(tǒng)一的或分級(jí)分類的第三方社會(huì)自治組織為切入點(diǎn)，建立以行業(yè)自律為主的社會(huì)性高教管理和監(jiān)督機(jī)制，整合其他關(guān)注高教發(fā)展的社會(huì)組織的功能，促進(jìn)高教多元共治機(jī)制的良性生成。

3. 近期目標(biāo)。高教管理改革是政治體制改革的重要組成部分，也是高教改革的核心和基礎(chǔ)部分，應(yīng)以黨和政府為主導(dǎo)，主動(dòng)下放權(quán)力，明確黨、政和師生及相關(guān)社會(huì)組織等主體參與高教改革決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等的途徑和程序，通過修訂責(zé)權(quán)明確、運(yùn)作程序清晰的高等教育法規(guī)等，保證各相關(guān)主體管理權(quán)利以及“國退民進(jìn)”進(jìn)程的合理性、合法性。

（三）校本化：推進(jìn)主體下沉，激發(fā)高校創(chuàng)特色

從歐美發(fā)達(dá)國家高等教育發(fā)展的歷史和特點(diǎn)看，無論德國模式、英國模式還是美國模式，其專業(yè)化的制度和多元化的管理體系都是基于各高校內(nèi)部行之有效的教育管理機(jī)制。中世紀(jì)就建立起來的大學(xué)遠(yuǎn)先于資產(chǎn)階級(jí)政府存在，歐美近千年的大學(xué)自治傳統(tǒng)使得其高等教育更多依賴于學(xué)校自身承擔(dān)的相關(guān)管理、協(xié)調(diào)功能。上世紀(jì)后期發(fā)展起來的校本管理理論進(jìn)一步為學(xué)校的主體管理奠定了理論基礎(chǔ)，并把自主管理延伸到中小學(xué)。即使實(shí)行教育中央集權(quán)管理體制的法國，基于民主自由的政治理念也一直保有大學(xué)內(nèi)部自治的傳統(tǒng)，1968年《高等教育方向指導(dǎo)法》更明確大學(xué)“自主自治、民主參與”的基本原則，2007年進(jìn)一步出臺(tái)《大學(xué)自治法》，強(qiáng)化大學(xué)的自治權(quán)責(zé)。大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由被普遍認(rèn)為是大學(xué)精神的核心和發(fā)達(dá)國家保持創(chuàng)新型杰出人才培養(yǎng)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)，也是歐美各高?？梢孕纬勺约旱奶厣蛢?yōu)勢(shì)、在國際教育市場保持持續(xù)競爭力的關(guān)鍵。

我國現(xiàn)代高等教育發(fā)展僅為100余年的歷史，解放后統(tǒng)治—管治式的高教管理模式使各高校更習(xí)慣依賴于教育政策和教育行政部門的統(tǒng)一管理，此后統(tǒng)一化的、教育行政部門主導(dǎo)的高校評(píng)估機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化了高校的被管理角色和趨同化的學(xué)校辦學(xué)模式，造成千人一面的中國大學(xué)現(xiàn)狀。當(dāng)前中國教育體制改革的重心是確立各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)主體地位，作為在人才金字塔塔尖的高等教育，更應(yīng)成為賦予學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)責(zé)的首要領(lǐng)域。

1. 確立高校辦學(xué)主體地位。變高校的被管理角色為管理主體的角色，依法賦予其明確的辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)也明確其辦學(xué)的責(zé)任和義務(wù)，敦促高校根據(jù)自身發(fā)展定位和特點(diǎn)建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，以學(xué)校為本，使大學(xué)治理更具針對(duì)性、實(shí)效性和及時(shí)反應(yīng)性。

2. 構(gòu)建高校全面質(zhì)量管理機(jī)制。大學(xué)治理改革的核心是提高治理質(zhì)量和效益，既包括學(xué)校整體的教育質(zhì)量、教師質(zhì)量及其教學(xué)質(zhì)量、生源質(zhì)量及其學(xué)習(xí)質(zhì)量，還包括投資質(zhì)量及管理質(zhì)量等。從專業(yè)設(shè)置和調(diào)整、入學(xué)招生、課堂教學(xué)、師資建設(shè)、教學(xué)科研實(shí)踐、畢業(yè)考核到大學(xué)生就業(yè)、用人單位使用、畢業(yè)生信息反饋，必須形成銜接一致的管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。

3. 培育高校健康的全員治理制度文化。所有的高教改革必須通過高校中的師生員工參與、認(rèn)同、貫徹實(shí)施才可能取得成功，這必須確立師生員工的主體地位，特別是以教授為核心的教師團(tuán)體的主體地位，制定保障全員民主參與治理的制度和途徑，使學(xué)校、院系和師生員工個(gè)人等都具有明確的治理意識(shí)和治理權(quán)責(zé)。

4. 激發(fā)高校自主創(chuàng)新特色發(fā)展。管理主體地位的確立使高校、院系和專業(yè)對(duì)自我生存與發(fā)展具有更大責(zé)任，激發(fā)其確定更明確和適當(dāng)?shù)陌l(fā)展目標(biāo)，確保具備實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的人、財(cái)、物等條件的有效整合，促使其自我定位、自我調(diào)適、自我約束，不斷激發(fā)創(chuàng)新、形成特色、提高人才培養(yǎng)競爭力，促進(jìn)高校的差異化、多樣化發(fā)展。

（四）社群化：建立行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，審慎開放社會(huì)評(píng)估

隨著市民社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)參與公共治理是必然的趨勢(shì)。綜觀高教管理領(lǐng)域，美國高教管理主體主要是由民間評(píng)估組織、高等學(xué)校、聯(lián)邦政府和州政府構(gòu)成，這種以認(rèn)證組織的市場調(diào)節(jié)和學(xué)校的自律管理為主，學(xué)術(shù)權(quán)威、政府指導(dǎo)為輔，各有側(cè)重、相互銜接的高教管理機(jī)制,是美國高等教育發(fā)展過程中的一大特色,也為新世紀(jì)以來波洛尼亞進(jìn)程下的歐洲和日本等國家所仿效。世界發(fā)達(dá)國家均十分重視民間教育認(rèn)證評(píng)估組織的積極作用。我國并無英美的地方分權(quán)制度，也無西方大學(xué)的自治傳統(tǒng)，西方以市場導(dǎo)向?yàn)橹鞯母呓坦芾眢w系并不完全適合我國的背景和實(shí)際，但其成熟的經(jīng)驗(yàn)和有效激發(fā)各相關(guān)主體的做法值得我們借鑒。

從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，非官方認(rèn)證評(píng)估組織首先是行業(yè)自律性的民間組織，由相關(guān)學(xué)?；?qū)I(yè)以及社會(huì)相關(guān)用人行業(yè)作為集體成員平等對(duì)話協(xié)議組成，逐漸確定和不斷完善認(rèn)證評(píng)估指標(biāo)體系，并確立起以各高校自評(píng)為基礎(chǔ)，以高校、專業(yè)自定發(fā)展目標(biāo)、特色和實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的過程、結(jié)果為核心的評(píng)估重點(diǎn)、以同行評(píng)估為主要形式的認(rèn)證評(píng)估模式，既保障了行業(yè)、專業(yè)自主自治，形成學(xué)術(shù)型、專業(yè)型等不同類型不同層次不同專業(yè)人才培養(yǎng)評(píng)估的不同特色，保證了該行業(yè)、該專業(yè)人才培養(yǎng)的質(zhì)量水準(zhǔn)，也激發(fā)了高等院校的競爭能力、創(chuàng)新能力以及社會(huì)參與能力。這既限制了高校過度自由發(fā)展標(biāo)新立異帶來的人才質(zhì)量的參差不齊和不可比性問題，也減少了高校與政府之間的直接對(duì)立和互相推卸責(zé)任的狀況。為了提高各評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估質(zhì)量，逐漸地發(fā)展出對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)本身資質(zhì)的元評(píng)估，包括政府評(píng)估和社會(huì)評(píng)估，形成相互制衡的格局。后來隨著社會(huì)公眾需要了解更多高校發(fā)展信息，報(bào)刊雜志和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等才發(fā)展其自己的評(píng)估機(jī)制。這一發(fā)展歷程體現(xiàn)了社群主義的基本特點(diǎn)。

我國目前業(yè)已出現(xiàn)的高校評(píng)估機(jī)構(gòu)多為社會(huì)團(tuán)體和學(xué)術(shù)團(tuán)體自行發(fā)展起來，因其本身評(píng)估不夠科學(xué)、信息不夠完整，而且在一個(gè)誠信不足的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了這樣那樣的問題，難以獲得社會(huì)認(rèn)同和政府承認(rèn)，但已引起社會(huì)的廣泛重視，已是不爭的事實(shí)。理性構(gòu)建我國多元共治的高教管理機(jī)制是善治的要求。

1. 以引導(dǎo)建立行業(yè)自律機(jī)構(gòu)入手審慎開放社會(huì)評(píng)估是近期高等教育社會(huì)善治的抓手。我國高等教育的認(rèn)證、評(píng)估、管理、監(jiān)督等工作完全由政府部門管理的管治模式已不能適應(yīng)當(dāng)前高等教育發(fā)展的需要，而全面放給學(xué)校也會(huì)出現(xiàn)一放就亂的現(xiàn)實(shí)問題。所以應(yīng)該有步驟地引導(dǎo)成立以各類學(xué)校為主形成行業(yè)自主的管理和評(píng)估監(jiān)督組織，設(shè)立專項(xiàng)啟動(dòng)資金鼓勵(lì)高校和相關(guān)專業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)成立行業(yè)自治組織，規(guī)范其組織規(guī)程、運(yùn)行和評(píng)估程序，鼓勵(lì)其開展常規(guī)化的形成性評(píng)估，注重反饋意見對(duì)各學(xué)校高等教育各環(huán)節(jié)的改進(jìn)作用。

2. 建立學(xué)校、社會(huì)、政府三元共治的高等教育管理機(jī)制是高教善治的追求，也是世界高等教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。我國必須因應(yīng)這一趨勢(shì)，積極引導(dǎo)和審慎推進(jìn)學(xué)校、社會(huì)、政府三元組合機(jī)制的良性發(fā)展。首先，政府制訂對(duì)高教社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和認(rèn)證程序，通過組織專家對(duì)這些行業(yè)評(píng)估組織進(jìn)行常規(guī)化的評(píng)估和認(rèn)可，承認(rèn)那些合法的、公平的、科學(xué)的評(píng)估組織的資格，并充分利用其認(rèn)證的結(jié)果。其次，扶持各評(píng)估機(jī)構(gòu)成員組成對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的權(quán)威元評(píng)估組織。再次，對(duì)不合法不公平不科學(xué)的評(píng)估組織公開而明確地要求整改或予以取締。

（五）本土化與國際化：立足國情、兼顧現(xiàn)狀與適度超前

綜觀高等教育管理領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國家基于歷史悠久的大學(xué)自治傳統(tǒng)和資產(chǎn)階級(jí)民主自由觀念，逐漸形成了官方與非官方機(jī)構(gòu)積極參與的、多元共治的高教治理機(jī)制。隨著后現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展和全球化的進(jìn)程，各國高教管理機(jī)構(gòu)和各高校均加強(qiáng)了國際協(xié)作，促進(jìn)了高等教育質(zhì)量保障監(jiān)督體系的國際融通性，以進(jìn)一步提升該國在高等教育國際市場的吸引力和競爭力。我國高等教育發(fā)展歷史短，文化傳統(tǒng)和政治體制不同，西方以市場導(dǎo)向?yàn)橹鞯母呓讨卫頇C(jī)制并不完全適合我國當(dāng)前的背景和實(shí)際，不可照搬以學(xué)校和社會(huì)為主的西方模式，但其成熟的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

1. 立足國情，以政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)強(qiáng)制性管治為引導(dǎo)性管治。一則通過制訂法規(guī)、政策，構(gòu)建法制化的治理環(huán)境，提供信息（如國內(nèi)外的社會(huì)發(fā)展信息、人才需求信息、人才培養(yǎng)信息等等）、專業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、資金保障以及發(fā)展規(guī)劃等間接手段，引導(dǎo)高等教育的良性發(fā)展，把管理角色限定于宏觀決策者、協(xié)調(diào)者、激勵(lì)者、規(guī)則制訂者，把“運(yùn)動(dòng)員”、 “裁判員”的角色主動(dòng)還給高校和社會(huì)。二則確立高校在治理中的主體地位，明確學(xué)校自主管理的內(nèi)容范疇、自治機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)行程序，避免一放就亂，但對(duì)自主管理的具體形式、途徑、方法、具體質(zhì)量指標(biāo)等放開。

2. 兼顧現(xiàn)實(shí)，健全高教治理的政策和法規(guī)，既規(guī)范政府的高教治理權(quán)責(zé)和程序，也為大學(xué)提供自治的法律保障和應(yīng)遵循的規(guī)范，更鼓勵(lì)和保障企事業(yè)單位等社會(huì)組織參與高教治理的機(jī)會(huì)和途徑。

3. 適度超前，積極引導(dǎo)教育的國際化，作為改善高教質(zhì)量管理融通性的手段。

（1）在政府層面，必須加強(qiáng)與國際組織的合作，積極參與聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)合發(fā)展組織等國際組織相關(guān)活動(dòng)，主動(dòng)進(jìn)入國際高等教育治理機(jī)制的構(gòu)建中，既體現(xiàn)高等教育大國的地位，也提高中國高等教育進(jìn)入國際市場的影響力。

（2）在學(xué)校層面，除了更廣泛地開展國際學(xué)術(shù)交流與合作吸引國際優(yōu)秀人才和拓展國際生源外，還應(yīng)積極引進(jìn)國外優(yōu)秀高校內(nèi)部管理機(jī)制，不斷總結(jié)改進(jìn)提高推廣；同時(shí)，在一些合作項(xiàng)目或優(yōu)勢(shì)專業(yè)上積極爭取國際認(rèn)證，并主動(dòng)借鑒國際先進(jìn)的大學(xué)評(píng)估機(jī)制和指標(biāo)構(gòu)建相互融通的大學(xué)質(zhì)量保障監(jiān)督體系，既能促進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化、科學(xué)化，又可通過國際教育認(rèn)證形成學(xué)校的強(qiáng)大品牌優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)學(xué)校的國際競爭能力，促進(jìn)特色化多樣化發(fā)展，進(jìn)而提升我國高等教育的整體水平。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）