試論“官本位”下我國(guó)當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展困境

楊晗

[摘要]當(dāng)代中國(guó)政府管理以科學(xué)化、公開化、效率化為基本趨勢(shì)。其中，政府績(jī)效評(píng)估制度作為政府績(jī)效改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，倍受學(xué)界關(guān)注。然而，政府績(jī)效評(píng)估制度實(shí)施至今，顯現(xiàn)出許多不盡如人意的地方，究其原因主要可以從政府活動(dòng)本身的特征以及孕育該制度的政治文化、政治體制背景中尋找。

[關(guān)鍵詞]“官本位”；政府績(jī)效評(píng)估；困境

[中圖分類號(hào)]D616[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2012)01-0040-02

一、“官本位”的本質(zhì)以及表現(xiàn)

“官”這種身份標(biāo)識(shí)并非自人類社會(huì)開始便存在，因此?！肮俦疚弧爆F(xiàn)象也是在我國(guó)特定歷史階段才出現(xiàn)，那么，產(chǎn)生該現(xiàn)象的真正動(dòng)因是什么呢?韓海濤在《國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政治文化的綜述》一文中歸納了我國(guó)傳統(tǒng)政治文化特征的主流觀點(diǎn)，其中在闡釋權(quán)力本位時(shí)寫道：“國(guó)家政治功能無(wú)限膨脹、無(wú)限覆蓋，而社會(huì)自主空間則極度狹窄和社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的極度弱小。在這種政治是一切、一切是政治的社會(huì)中，權(quán)力當(dāng)然成為最活躍、最有價(jià)值的生存工具和生活杠桿，由此便產(chǎn)生了權(quán)力本位的政治文化現(xiàn)象。從深層看，其形成主要源于小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)這樣一種依附型生產(chǎn)方式的存在：從表層看，主要根據(jù)專制體制下權(quán)力能夠直接操縱社會(huì)分配和兌換社會(huì)利益的實(shí)用性價(jià)值，以封建皇權(quán)為尖頂?shù)慕鹱炙凸倭朋w系按權(quán)力太小和官位高低進(jìn)行資源分割的現(xiàn)實(shí)，成為對(duì)于社會(huì)成員的直接刺激。權(quán)力本位的政治價(jià)值取向?qū)е轮袊?guó)歷史上的‘學(xué)而優(yōu)則仕傳統(tǒng)，官僚機(jī)構(gòu)腫脹，使其他領(lǐng)域萎縮與成為政治生活的附庸?！庇纱丝磥?lái)。如果從社會(huì)政治文化層面上理解“官本位”現(xiàn)象，其實(shí)它只是權(quán)力本位的一種變體，政治權(quán)力在其流變過(guò)程中，借助專制官僚體制，催生出“官本位”這種文化現(xiàn)象。

由于“官本位”產(chǎn)生于特定的歷史時(shí)期，其表現(xiàn)形式因此具有較強(qiáng)的傳統(tǒng)色彩，國(guó)內(nèi)學(xué)者呂鳳華在《標(biāo)本兼治官本位》中列舉了三個(gè)方面：一是以官作為評(píng)判價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。官的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，成為衡量人的價(jià)值和地位的基本尺度。二是以官作為謀取私利的手段。有了官就有了自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)、社會(huì)地位提高的機(jī)會(huì)，就可光宗耀祖、福蔭子孫、享受特權(quán)。三是把獲取更高的官位作為一生追求的最高目標(biāo)。隨著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入近現(xiàn)代歷史發(fā)展時(shí)期?！肮俦疚弧爆F(xiàn)象的傳統(tǒng)特征有所弱化，尤其在當(dāng)代，受西方文化的影響，其表現(xiàn)形式更加多元化和內(nèi)隱化，政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及企業(yè)中均有所表現(xiàn)，帶著“官本位”思想爭(zhēng)名謀利之官僚開始披上了“為人民服務(wù)”的外衣。簡(jiǎn)單來(lái)講，官本位至少包含這種意思：把是否為官當(dāng)作社會(huì)核心價(jià)值尺度來(lái)衡量個(gè)人的社會(huì)地位和價(jià)值。如今，“官本位”已演化成為官僚主義、政治腐敗等政治領(lǐng)域不良現(xiàn)象的代名詞，“官本位”的價(jià)值取向長(zhǎng)期積淀后形成權(quán)威人格，官員的身份被固定化、神圣化。這種意識(shí)形態(tài)下的政治活動(dòng)具有極強(qiáng)的隨意性、專斷性等人治色彩，“官本位”也成為中國(guó)傳統(tǒng)人治政治的表現(xiàn)之一。

二、我國(guó)當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估制度的現(xiàn)狀概述

我國(guó)在新公共管理思潮的影響下。自90年代以來(lái)，開始關(guān)注和跟蹤西方的政府績(jī)效評(píng)估的研究進(jìn)展，各級(jí)地方政府和政府部門以推進(jìn)政府機(jī)關(guān)效能建設(shè)和推行公共部門績(jī)效管理為突破口，在我國(guó)興起了社會(huì)服務(wù)承諾制、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、目標(biāo)責(zé)任制考核、公民評(píng)議政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)等典型的評(píng)估方式，這在很大程度上改變了我國(guó)傳統(tǒng)官僚體制下，考核評(píng)估官員政績(jī)的價(jià)值取向和評(píng)估模式，一定程度上適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府行政行為的要求。但是，從現(xiàn)實(shí)貫徹落實(shí)角度考察。這種轉(zhuǎn)變多發(fā)生在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而其它地區(qū)的轉(zhuǎn)變多停留在理論層面和制度化的文字層面，并未真正深入到體制本身，政府績(jī)效評(píng)估停留在定性化人為評(píng)定階段，以領(lǐng)導(dǎo)的指示為風(fēng)向標(biāo)，績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)粗糙泛泛，科學(xué)化程度低，同時(shí)，在監(jiān)督制約機(jī)制的建立方面存在嚴(yán)重缺失，尤其是民眾監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺失，使政府績(jī)效評(píng)估演變成為政府官員自己“監(jiān)督”自己的幌子，官僚主義作風(fēng)因勢(shì)助長(zhǎng)，最終使績(jī)效評(píng)估制度流于形式。

三、“官本位”下我國(guó)當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估制度困境分析

(一)政治發(fā)展的內(nèi)生性因素與外生性因素的沖突

近代以前的中國(guó)一直保持自給自足的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，支持其發(fā)展的以內(nèi)生性因素為主。從文化體制角度來(lái)看，中國(guó)傳統(tǒng)政治文化肯定人，相信人可以通過(guò)教化克服人性中的惡，這種“內(nèi)省式”的文化特征催生中國(guó)的人治政治模式。韓海濤在《國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政治文化的綜述》一文中提到自律的政治文化時(shí)寫到“自律就是主體根據(jù)自己的內(nèi)在意志和良心引出道德規(guī)范。……自律和他律和被視為兩種不同的政治類型。……中國(guó)的政治形態(tài)屬于前者。感性自律的治國(guó)實(shí)踐，其現(xiàn)實(shí)旨?xì)w是以情感為支點(diǎn)的人治政治。……它所導(dǎo)致的后果：一是對(duì)于以理性為基礎(chǔ)的法治和‘他律政治的疏離無(wú)知；二是強(qiáng)化了全社會(huì)普遍的明君清官期盼意識(shí)。”。西方政治傳統(tǒng)則恰好相反，他們認(rèn)為圣賢之人的統(tǒng)治固然是好的。但是圣人存在與否并非歷史常態(tài)，無(wú)規(guī)律可循，因此，需要借助于制度因素對(duì)人的行為予以規(guī)范。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度在傳統(tǒng)政治文化的影響下，顯現(xiàn)出重德行、輕功效，重主觀、輕客觀，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分類混亂的官僚主義特征。這種內(nèi)生的績(jī)效評(píng)估特征在專制官僚體制和傳統(tǒng)儒術(shù)政治文化的雙重作用下，帶上了鮮明的人治色彩，并內(nèi)化為國(guó)人的文化認(rèn)同而長(zhǎng)期存在于國(guó)家對(duì)官員的管理過(guò)程中。對(duì)此，《政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)論》一書有專門的描寫：中國(guó)獨(dú)特的行政文化為實(shí)行政府績(jī)效評(píng)估設(shè)置了先天障礙。中國(guó)傳統(tǒng)的“官文化”就是做官，就是為了“官”和“管”。“官”就要千方百計(jì)保住烏紗帽，那么實(shí)行績(jī)效評(píng)估就增加了做官的成本和風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檎?jī)效評(píng)估“評(píng)”的就是官，他們當(dāng)然不會(huì)積極配合；“管”就要視“民”為奴，怎么能讓他們來(lái)管制自己，來(lái)考核“官”呢?“民”長(zhǎng)期在此傳統(tǒng)行政文化影響下畏“官”。在各地基層，這樣的“行政文化”根深蒂固，雖然近年來(lái)我們?cè)谛姓幕矫孢M(jìn)行了革命性的變革，但由于正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的“行政文化”深根難除，“官本位”思想仍然嚴(yán)重。雖然政府是人民選舉的，“人民代表”代表人民行使權(quán)力，但由于權(quán)力失衡，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)政府的“權(quán)威性”，實(shí)際上民眾處于“弱勢(shì)”地位，只是形式上的當(dāng)家作主，大部分真正權(quán)力仍然掌控在政府手里，民眾很難參與和推動(dòng)績(jī)效評(píng)估發(fā)展。這是我國(guó)典型的影響政府績(jī)效評(píng)估制度的內(nèi)生性文化因素，雖然體制上這種“官本位”思想已經(jīng)失去了存續(xù)的正式渠道，但是內(nèi)生的文化因素具有強(qiáng)大的歷史慣性。

我國(guó)現(xiàn)代政府績(jī)效管理制度，是在西方管理科學(xué)和哲學(xué)實(shí)證主義思潮的影響下開始轉(zhuǎn)型并逐漸發(fā)展起來(lái)的，支撐制度存在的理論基礎(chǔ)具有明顯的外生性特征，由此生發(fā)的管理實(shí)踐也印上了西方的烙印，比如重實(shí)績(jī)、重量化、重效率，其制度化和法治化等特征同我國(guó)的人治色彩形成鮮明的對(duì)照。以上種種特征并非無(wú)源之水、無(wú)本之木，績(jī)效評(píng)估制度的現(xiàn)代性之所以能夠在西方文化的土壤中健康成

長(zhǎng)，則深深根源于西方自由主義經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和憲政主義法治理念在公權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中所起到的本質(zhì)性作用。我國(guó)傳統(tǒng)文化則恰恰缺少該理論基礎(chǔ)，甚至其特征對(duì)評(píng)估制度的現(xiàn)代性的培育產(chǎn)生了巨大的阻礙和扭曲作用，最終導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估制度的異化，政治發(fā)展的內(nèi)生性因素和外生性因素發(fā)生沖突，我國(guó)當(dāng)前的政府績(jī)效評(píng)估制度陷入困境。

當(dāng)然，我們看到，我國(guó)政治發(fā)展已經(jīng)邁向憲政化方向，憲法明確將一切權(quán)力賦予人民，從權(quán)力流變的角度來(lái)看，“官本位”將逐漸演變?yōu)椤懊癖疚弧保瑐鹘y(tǒng)的人治政治正在向法治政治轉(zhuǎn)變。因此，當(dāng)前，如何在我國(guó)弱化甚至消除“官本位”思想，應(yīng)該作為完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)過(guò)程中重點(diǎn)思考的問(wèn)題。

(二)政府績(jī)效評(píng)估制度所依存的政治體制內(nèi)部機(jī)制不健全

長(zhǎng)期以來(lái)。我國(guó)政治體制內(nèi)部存在嚴(yán)重的權(quán)力制約機(jī)制不足的問(wèn)題，在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域影響尤為突出?？?jī)效評(píng)估本質(zhì)上是對(duì)政府官員行政能力和行為的監(jiān)督與考核，這便要求有能與政府權(quán)力相互制衡的制約機(jī)制的保障，否則績(jī)效評(píng)估制度很難樹立自身的權(quán)威性，從而保證其實(shí)施的力度和效度。當(dāng)前我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐仍處于初始階段。尚沒(méi)有專門的立法，而且相關(guān)的立法也還很少。這使得政府績(jī)效評(píng)估多在政府立法中做出具體規(guī)定，具有地方性的特點(diǎn)，缺少人大立法監(jiān)督，這種缺失更加助長(zhǎng)了人為因素的活躍性。為“官本位”意識(shí)形態(tài)留下了生存空間，人民作為監(jiān)督主體的身份與地位無(wú)法得以確立。人民主權(quán)無(wú)從體現(xiàn)。當(dāng)然，這其中還存在著人民代表大會(huì)立法權(quán)威不足，政府越俎代庖越于人大之上的現(xiàn)象，這是由我國(guó)政治體制內(nèi)部更深刻的原因造成的，政府績(jī)效評(píng)估面對(duì)立法缺失的艱難現(xiàn)狀，在同強(qiáng)大的傳統(tǒng)政治文化相互抗衡過(guò)程中再次陷入困境。

從歷史角度觀察。政府績(jī)效評(píng)估制度在我國(guó)發(fā)展至今，并未真正走出傳統(tǒng)意義上的評(píng)估模式，現(xiàn)代性特征更多的起到了裝飾性作用。因此，我們應(yīng)該將建立并強(qiáng)化我國(guó)人大立法的監(jiān)督制約機(jī)制作為規(guī)避“官本位”傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的有效手段予以重點(diǎn)研究。歷史趨勢(shì)不容否認(rèn)，政府績(jī)效評(píng)估制度在與傳統(tǒng)政治文化勢(shì)力相互交鋒的過(guò)程之中將逐步顯現(xiàn)其現(xiàn)代性優(yōu)勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

冰凍三尺非一日之寒，“官本位”意識(shí)形態(tài)在中國(guó)延續(xù)了兩千多年，其影響的深度和廣度為民主法治理念的傳播和貫徹設(shè)置了一道堅(jiān)實(shí)的屏障。在當(dāng)代以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治化為特征的社會(huì)形態(tài)下。政府績(jī)效評(píng)估制度有其存在與發(fā)展的必然性和重要性。因此，當(dāng)下的關(guān)鍵是思考如何弱化“官本位”意識(shí)形態(tài)，最終使之退出歷史舞臺(tái)，只有找到了這個(gè)問(wèn)題的解決之道。政府績(jī)效評(píng)估制度在我國(guó)才有望走出重重困境。獲得真正的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：杜宇]