中國(guó)保障房建設(shè)資金來源探討

李瓊

摘要：保障性住房建設(shè)有利于改善城市低收入居民的居住條件，是重大的民生問題，加快保障性住房建設(shè)有利于促進(jìn)社會(huì)和諧，有著重要的意義。而在保障性住房建設(shè)中，資金來源問題是整個(gè)工作開展的重要保障。文章對(duì)此進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：保障房建設(shè) 資金來源 措施

中圖分類號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）11-289-02

近些年來，政府對(duì)保障房金融支持政策力度越來越大，資金籌措呈現(xiàn)多渠道特點(diǎn)，民間資本、保險(xiǎn)資金、信托資金允許進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域。這些融資方式的提出，將會(huì)在一定程度上緩解保障房建設(shè)資金的缺口。雖然有國(guó)家很多政策上的支持，融資渠道的多樣性，但是，仍不能解決保障房建設(shè)的全部資金缺口。本文通過借鑒國(guó)外在保障性建設(shè)以及在資金缺口解決方法上比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

一、國(guó)內(nèi)保障房建設(shè)資金來源現(xiàn)狀及分析

1.資金來源現(xiàn)狀。我國(guó)“十二五規(guī)劃綱要”提出，未來五年，我國(guó)將新建保障性住房3600萬套。2011年將建設(shè)1000萬套保障性住房和棚戶區(qū)改造住房。目標(biāo)背后，建設(shè)資金的來源及運(yùn)作模式成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)有關(guān)專家分析，建設(shè)保障房所需的1.3萬億元～1.4萬億元的資金，按照初步規(guī)劃，5000多億元的資金將由中央政府、省級(jí)人民政府以及市縣政府通過各種渠道來籌集，剩余的8000多億元通過社會(huì)機(jī)構(gòu)投入以及保障對(duì)象和所在企業(yè)籌集。而目前，政策基本明確的保障性住房資金來源主要有：地方政府土地出讓凈收益的10%和住房公積金增值收益的10%。這部分資金與保障房建設(shè)的龐大需求來說，只能是杯水車薪。

我國(guó)保障性住房的資金主要來自這幾個(gè)渠道：財(cái)政、住房公積金、銀行貸款、土地出讓凈收益。這里面，社會(huì)投資資金的影子是比較少的。由于公租房（保障房一種）的定位為“只租不售”，且租金水平比市場(chǎng)價(jià)格要低三分之一乃至二分之一，通常需要20到30年時(shí)間才能收回成本。因此，開發(fā)商較少涉及該領(lǐng)域，銀行放貸亦十分謹(jǐn)慎。除去銀行貸款，其他市場(chǎng)化融資渠道，還有保險(xiǎn)資金、信托、企業(yè)債等方式可供選擇，但都存在融資規(guī)模較小的問題。

2.限制原因分析。（1）現(xiàn)金流覆蓋風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。保障房建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是針對(duì)社會(huì)低收入群體提供住房保障，它的性質(zhì)和定位決定了保障房的現(xiàn)金流較小，現(xiàn)金流覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。首先，保障房的銷售價(jià)格或租金受到嚴(yán)格控制。普通商品房的銷售價(jià)格一般是根據(jù)比價(jià)效應(yīng)來確定，開發(fā)商會(huì)根據(jù)所開發(fā)樓盤周邊已開盤樓宇的售價(jià)確定自己開發(fā)樓盤的價(jià)格，而不會(huì)嚴(yán)格按照成本法進(jìn)行定價(jià)。保障房的售價(jià)則通常被要求嚴(yán)格按照在成本的基礎(chǔ)上增加微利的方式來確定銷售價(jià)格，這就造成保障房開發(fā)利潤(rùn)水平偏低。其次，保障房的購(gòu)買或承租主體還款能力偏低。低收入群體的恩格爾系數(shù)很高，收入主要用于日常生活支出，甚至部分家庭的主要收入為當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ?。盡管保障房的售價(jià)或租金不高，但對(duì)于有資格購(gòu)買保障房的群體來說還是占其家庭收入的很大比重。在滿足基本的生理需求前提下，其還款能力受到較大制約。（2）抵押擔(dān)保困難。首先，保障房的公益屬性和低價(jià)安排決定了保障房的建設(shè)用地多為政府劃撥用地。而劃撥土地的使用權(quán)多為地方政府所有，導(dǎo)致保障房開發(fā)商無法利用土地進(jìn)行抵押獲得建設(shè)資金。其次，部分如經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房（限面積、限價(jià)格）等項(xiàng)目開發(fā)，雖然開發(fā)商可以獲得土地使用權(quán)，但由于地方政府多考慮土地財(cái)政等問題較多將保障房項(xiàng)目安排在偏遠(yuǎn)、環(huán)境較差的地方，使得這類土地的價(jià)值不高。同時(shí)，不少地方還對(duì)保障房土地設(shè)定了諸如存續(xù)時(shí)間、交易對(duì)手等交易限制，增加了金融機(jī)構(gòu)接受此類擔(dān)保的顧慮。再次，地方政府出面擔(dān)?；虺鼍哓?cái)政承諾已被明確禁止。保障房建設(shè)作為地方政府的一項(xiàng)民生工程，其主導(dǎo)作用是明確的，但《擔(dān)保法》第八條明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為保證人進(jìn)行擔(dān)保。財(cái)政部也發(fā)文，禁止地方政府或人大出具《擔(dān)保函》，且明確此類《擔(dān)保函》無效。（3）信貸資產(chǎn)收益率偏低。一是地方政府開發(fā)保障性住房項(xiàng)目一般采取設(shè)立地方融資平臺(tái)公司，由平臺(tái)公司統(tǒng)一向商業(yè)銀行申請(qǐng)建設(shè)貸款的模式。地方政府對(duì)平臺(tái)公司的融資成本通常要求不得高于人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)利率，商業(yè)銀行很難通過利率上浮提高信貸資產(chǎn)收益率。二是地方政府融資平臺(tái)公司對(duì)商業(yè)銀行的經(jīng)濟(jì)資本占用較高，降低了商業(yè)銀行資本收益率。為控制平臺(tái)公司可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門對(duì)商業(yè)銀行的平臺(tái)貸款規(guī)定了較高的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，按照項(xiàng)目現(xiàn)金流的覆蓋情況，將平臺(tái)貸款劃分為全覆蓋、基本覆蓋、部分覆蓋和未覆蓋四類，分別賦予100%、140%、250%和300%的權(quán)重，這將大大增加單位貸款的經(jīng)濟(jì)資本占用，從而降低了資本的收益水平。（4）融資渠道單一。隨著金融業(yè)的不斷深化發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)不斷豐富，金融產(chǎn)品大量涌現(xiàn)。但調(diào)查顯示，在保障房建設(shè)的融資方面，地方政府還主要停留在向銀行體系獲取間接融資的方式，債券、保險(xiǎn)、銀行間市場(chǎng)等多元融資渠道尚未充分發(fā)揮作用。

二、保障房融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

鑒于保障房項(xiàng)目自身的公共產(chǎn)品性質(zhì)，發(fā)達(dá)國(guó)家在保障房的建設(shè)、配租和配售上基本都采用政府主導(dǎo)的方式，私人機(jī)構(gòu)的參與大多有限。由于政府主導(dǎo)，大多數(shù)國(guó)家保障房建設(shè)的資金主要依靠財(cái)政撥款。

美國(guó)對(duì)保障房建設(shè)實(shí)行的是“多管齊下”的政策。20世紀(jì)60年代以前，美國(guó)政府一手包辦廉租房建設(shè)，資金由聯(lián)邦政府撥付。此后，政府開始鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)即“開發(fā)商”進(jìn)入廉租房建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)其給出多項(xiàng)補(bǔ)償計(jì)劃，具體是：第一，對(duì)聯(lián)邦住房局（FHA）對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)的貸款進(jìn)行擔(dān)保。第二，私營(yíng)機(jī)構(gòu)將所建住房按市場(chǎng)價(jià)格水平租給低收入家庭，低收入家庭只支付30%（80年代后調(diào)整為25%），差額由政府補(bǔ)齊。第三，實(shí)行稅收優(yōu)惠。通過這些措施，美國(guó)私營(yíng)機(jī)構(gòu)建設(shè)并持有的公共租屋占比不斷提高，約為保障房總量的1/3。

作為世界上租住率最高的國(guó)家，德國(guó)有近60%的人口租房居住。對(duì)低收入家庭的保障房建設(shè)和消費(fèi)，德國(guó)采取“政府+合作”的模式。二戰(zhàn)后，東德和西德均將住房定性為“福利”、“公益”。政府作用比較明顯，此外，互助合作性質(zhì)的“住房合作社”和住房?jī)?chǔ)蓄銀行在參與低收入家庭保障房建設(shè)中也發(fā)揮了重要作用，約有30%的資金來源于住房?jī)?chǔ)蓄銀行。兩德統(tǒng)一后，德國(guó)住房政策逐步沿著私有化路徑發(fā)展，同時(shí)“合作”色彩也更為明顯。體現(xiàn)在以下三方面：第一，政府和社會(huì)投資人（開發(fā)商、建筑企業(yè)或個(gè)人）合作。政府劃出特定區(qū)域用于建設(shè)低收入人群住房，參與建設(shè)的社會(huì)投資人須與政府簽訂合作協(xié)議，在一定期限內(nèi)按成本價(jià)將房屋出租給低收入群體，租金與市價(jià)的差額由政府補(bǔ)貼給投資人。聯(lián)邦政府和各州按照一定比例通過住房政策性銀行向投資者提供無息住房建設(shè)貸款，償還期可達(dá)30～35年。償還期結(jié)束后，合作協(xié)議約束解除，房屋所有人可以按市場(chǎng)價(jià)格出租、出售房屋；第二，繼續(xù)鼓勵(lì)低收入者加入合作社。合作社成員享受很多優(yōu)惠政策，比如獲得合理價(jià)格的土地，少繳納稅款，以及享受補(bǔ)貼租金等；第三，繼續(xù)激勵(lì)低收入家庭參加住房?jī)?chǔ)蓄，比如，對(duì)低收入者的住房?jī)?chǔ)蓄給予相當(dāng)于儲(chǔ)蓄額10%的獎(jiǎng)勵(lì)，或者設(shè)立“雇員資金積累款”，這筆資金每年最多可達(dá)936馬克。

相比于西方國(guó)家保障房政策的多樣性，新加坡政府采取的卻是富有個(gè)性的“一招鮮”。新加坡保障房的覆蓋率居世界首位，高達(dá)85%，但新加坡破解保障房融資難題的方法只有一個(gè)，即公積金制度。中央公積金局將約80%的公積金通過購(gòu)買政府債券的方式轉(zhuǎn)移給中央政府，中央政府再以撥款和貸款的形式轉(zhuǎn)移給專門負(fù)責(zé)保障房建設(shè)、配租、配售的政府機(jī)構(gòu)—建屋發(fā)展局。撥款資金用于租房津貼，貸款則分為建房和購(gòu)房?jī)纱笥猛?。可以看出，建屋發(fā)展局既是“開發(fā)商”、又像一家“金融機(jī)構(gòu)”，向符合購(gòu)買保障房條件的住戶發(fā)放住房抵押貸款。

從以上幾個(gè)富有代表性國(guó)家的保障房融資經(jīng)驗(yàn)來看，我們可以得知，一是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的保障房建設(shè)資金很大程度上依賴政府的財(cái)政撥款和公共資產(chǎn)管理收入，二是低收入群體的住房消費(fèi)補(bǔ)貼主要來自政府財(cái)政。三是由于保障房使用主體的信用存在一定缺陷，政府需要對(duì)開發(fā)商參與的保障房建設(shè)貸款以及發(fā)放給低收入群體的購(gòu)房貸款提供信用支持等。最后，互助合作方式是保障房建設(shè)和消費(fèi)的重要載體。

三、保障房建設(shè)融資途徑的建議

1.政策優(yōu)惠，引導(dǎo)商業(yè)銀行主動(dòng)增加融資支持。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和地方政府應(yīng)從各自職責(zé)出發(fā)，對(duì)保障性住房建設(shè)融資給予政策優(yōu)惠。一是人民銀行在指導(dǎo)商業(yè)銀行按照宏觀審慎要求編制信貸規(guī)劃時(shí)，明確要求保障性住房貸款應(yīng)占房地產(chǎn)貸款一定比例。二是人民銀行在執(zhí)行差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整政策時(shí)，給予支持保障房建設(shè)融資支持的商業(yè)銀行一定的容忍度。三是銀監(jiān)會(huì)將商業(yè)銀行支持保障性住房貸款的情況納入監(jiān)管評(píng)級(jí)，并與商業(yè)銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)審批和機(jī)構(gòu)增設(shè)掛鉤。四是地方政府對(duì)在保障房建設(shè)中融資支持較好的商業(yè)銀行，按照新增融資規(guī)模的一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

2.風(fēng)險(xiǎn)控制，打消商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)顧慮。風(fēng)險(xiǎn)控制是商業(yè)銀行信貸投放需要考慮的重要因素，要盡量降低保障房建設(shè)融資過程中可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的概率，需要多措并舉。一是地方政府建立風(fēng)險(xiǎn)基金。地方政府應(yīng)高度重視財(cái)政撬動(dòng)的杠桿效應(yīng)，相應(yīng)建立保障房建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，當(dāng)保障房建設(shè)企業(yè)出現(xiàn)還款風(fēng)險(xiǎn)時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的損失補(bǔ)償。二是對(duì)保障性住房購(gòu)買人群進(jìn)行貼息，一方面可以降低困難群體的還貸壓力，另一方面也保障了商業(yè)銀行按揭貸款有相對(duì)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。三是制定專項(xiàng)核銷政策。當(dāng)保障性住房開發(fā)貸款或個(gè)人按揭貸款出現(xiàn)不良時(shí)，只要商業(yè)銀行追償一年未果的，即允許商業(yè)銀行予以核銷，而不是必須取得破產(chǎn)等法院裁決。四是推動(dòng)商業(yè)銀行與保險(xiǎn)公司合作。地方政府應(yīng)引入保險(xiǎn)公司對(duì)保障房建設(shè)的融資事項(xiàng)進(jìn)行商業(yè)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)用由地方財(cái)政承擔(dān)。五是完善征信系統(tǒng)。人民銀行應(yīng)不斷完善征信系統(tǒng)建設(shè)，繼續(xù)豐富非銀行信用信息，提高信用信息數(shù)據(jù)的時(shí)效性、完整性和全面性，為商業(yè)銀行及時(shí)掌握和判斷客戶信用風(fēng)險(xiǎn)提供便捷的途徑。

3.政企合作，發(fā)揮民間資本的積極作用。地方政府可采取開放的姿態(tài)，以特定的保障房項(xiàng)目為標(biāo)的，進(jìn)行商業(yè)招標(biāo)。對(duì)建成后可出售的保障性住房，通過BT（Build Transfer）方式或PP（Public Private Partnership）等方式，由民間資本單獨(dú)投資建設(shè)或由地方政府和民間資本共同出資建設(shè)可出售的保障性住房，建成之后按照約定的價(jià)格（以建設(shè)成本+適度利潤(rùn)確定）轉(zhuǎn)移給地方政府，地方政府銷售保障房后歸還民間資本的先期投資。對(duì)建成后不可出售的公共租賃房和廉租房，通過BOT（Build Operate Transfer）方式或PPP方式進(jìn)行投資建設(shè)。對(duì)不可出售的租賃房實(shí)現(xiàn)政企合建的關(guān)鍵是地方政府要保證民間資本在經(jīng)營(yíng)期間或約定的投資回報(bào)期內(nèi)能夠獲得事先約定的穩(wěn)定現(xiàn)金流。

4.拓展渠道，借助融資創(chuàng)新工具。隨著金融市場(chǎng)的深化，創(chuàng)新性金融工具不斷涌現(xiàn)，其中不乏可用于保障房建設(shè)中的融資支持。主要有，一是通過發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trust，REITs）籌集資金。二是通過發(fā)行企業(yè)債劵籌集資金。三是通過發(fā)行中期票據(jù)籌集資金。四是通過保險(xiǎn)資金投資計(jì)劃獲得資金支持。

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（作者單位：山西省呂梁高速公路有限公司 山西汾陽(yáng) 032200）

（責(zé)編：李雪）