孫中山的地價(jià)稅構(gòu)想及其當(dāng)代借鑒意義

王昉 熊金武

文章編號(hào)：1003-6636（2012）01-0083-05；中圖分類號(hào)：F092.6；文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：通過(guò)地價(jià)稅實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”和平均地權(quán)是孫中山提出來(lái)解決中國(guó)近代土地分配問(wèn)題的思路。孫中山形成了比較完整的地價(jià)稅思想，對(duì)中國(guó)土地稅收制度產(chǎn)生了直接的影響，由此，在民國(guó)時(shí)期構(gòu)建了完善的地價(jià)稅立法體系，并得以在一定范圍內(nèi)實(shí)行。雖然地價(jià)稅實(shí)踐沒(méi)有能夠完成孫中山設(shè)定的社會(huì)改革使命，但是卻構(gòu)建了一套土地升值再分配機(jī)制，對(duì)今日中國(guó)土地制度和土地稅收制度改革有著借鑒意義。

關(guān)鍵詞：地價(jià)稅；漲價(jià)歸公；經(jīng)濟(jì)思想；孫中山

Sun Yat瞫ens Proposition of Land Value Tax and its Modern Significance

WANG Fanga, XIONG Jin瞱ub

(a. Institute for Advanced Research; b. School of Economics, Shanghai University

of Finance and Economics, Shanghai 200433, China)

Abstract：Realizing “l(fā)and value increment going to the public” and equalization of land ownership was Sun Yat瞫ens proposition to settle land distribution in modern China. His fairly comprehensive thought of land value tax had a direct impact on Chinas land taxation system. A comprehensive land value taxation system was established in the Republic of China period and implemented within a certain sphere. Although the mission of social reform, envisaged by Sun Yat瞫en, was not accomplished in the practice of land value tax, a redistribution mechanism for land value increment was constructed, bearing value of reference for the reform of land system and land taxation in todays China.

Key words：land value increment going to the public; land value tax; economic thought; Sun Yat瞫en

近代以來(lái)土地問(wèn)題一直困擾國(guó)人，中國(guó)近代發(fā)展史也是一部探索如何建立適合中國(guó)實(shí)際情況的土地制度的歷史。土地分配問(wèn)題在中國(guó)社會(huì)演進(jìn)發(fā)展中具有重要性和特殊性，這不僅是由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)倫理上“不患寡而患不均”，更是由于農(nóng)民貧困化影響到了社會(huì)穩(wěn)定和進(jìn)步。在清末，一方面，農(nóng)地問(wèn)題成了當(dāng)時(shí)社會(huì)不穩(wěn)定的主要威脅，也是農(nóng)業(yè)中國(guó)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必須要面對(duì)的問(wèn)題，另一方面，城市土地問(wèn)題也日漸凸顯，上海、廣州等沿海大城市的工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)了城市土地價(jià)格暴漲和中外資本的土地投機(jī)。對(duì)此，孫中山先生提出了平均地權(quán)，并以地價(jià)稅作為實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”和“漲價(jià)歸公”的手段。從此，地價(jià)稅成為了20世紀(jì)上半期解決土地問(wèn)題的重要制度選擇。本文重點(diǎn)回顧孫中山地價(jià)稅思想體系及其實(shí)踐過(guò)程，并討論當(dāng)代的借鑒意義。

一、孫中山對(duì)土地問(wèn)題的早期思索

孫中山對(duì)土地問(wèn)題的重視最早是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地利用效率出發(fā)的，他提出：“地能盡其利者，在農(nóng)政有官、農(nóng)務(wù)有學(xué)、耕耨有器也?！保?］ “地能盡其利”的思想與同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)思想家相比并無(wú)獨(dú)特之處，更與古代李悝“盡地力之教”的思想一致，只不過(guò)孫中山開始運(yùn)用西方農(nóng)業(yè)體系來(lái)論證自己的觀點(diǎn)。參考西方農(nóng)業(yè)制度考慮中國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題，或許是孫中山關(guān)于土地問(wèn)題最早的視角。此時(shí)孫中山對(duì)西方制度的缺陷少有認(rèn)識(shí)，常常采取無(wú)批判性的“拿來(lái)主義”。不過(guò)，孫中山提出土地國(guó)有觀點(diǎn)至少可以追溯到1899年與梁?jiǎn)⒊恼勗?，有記載道：“今之耕者，率貢其所獲之半于租主而未有已，農(nóng)之所以困也。土地國(guó)有后，必能耕者而后授以田，直納若干之租于國(guó)，而無(wú)復(fù)有一層地主從中朘削之，則農(nóng)民可以大蘇?！保?］這也就是孫中山從解決農(nóng)民貧困的問(wèn)題出發(fā)開始將土地問(wèn)題納入思考，相比于以前從土地利用出發(fā)已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。需要注意的是，孫中山早期平均地權(quán)思想中，“所謂‘公有化和‘國(guó)有化，多少具有某些古代‘溥天之下莫非王土以及王夫之、顏元、太平天國(guó)所謂公有共享的意味，不必要用現(xiàn)代私有財(cái)產(chǎn)觀念極為流行后的所謂國(guó)有或私有去理解?！?［3］ 也就是說(shuō)，孫中山此時(shí)的土地國(guó)有化不能用現(xiàn)在的土地私有制、土地公有制觀念來(lái)判斷其取向。

之后，孫中山長(zhǎng)期游歷西方社會(huì)，形成了對(duì)城市土地問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。一方面，孫中山對(duì)于西方社會(huì)城市化過(guò)程中城市用地成本高昂、住房困難、城市土地持有人獲得高額收益的現(xiàn)象，有了直觀的認(rèn)識(shí)。比如他曾引用英國(guó)和澳大利亞兩個(gè)關(guān)于地主暴利的案例來(lái)說(shuō)明西方土地制度的不合理性。孫中山進(jìn)而認(rèn)為城市地主的暴利造成了或加劇了西方大資本家與工人的勞資沖突，引發(fā)了社會(huì)革命。另一方面，孫中山接觸了很多西方學(xué)者的土地學(xué)說(shuō)。這類學(xué)說(shuō)大多是關(guān)于當(dāng)時(shí)西方社會(huì)對(duì)城市土地私有影響城市發(fā)展的反思，很多傾向于社會(huì)主義觀點(diǎn)，提出土地國(guó)有。其中亨利·喬治的土地單一稅制度學(xué)說(shuō)對(duì)孫中山影響很大。于是，孫中山認(rèn)為“近來(lái)歐美的經(jīng)濟(jì)潮流一天一天地侵進(jìn)來(lái)了，各種制度都是在變動(dòng)，所受的頭一個(gè)最大的影響，就是土地問(wèn)題”。沿海如上海、廣州等大城市土地價(jià)格飛漲，許多城市地主成為富豪，被認(rèn)為是“先受歐美經(jīng)濟(jì)的影響，地主便變成了富翁，和歐美的資本家一樣了”。鑒于今后中國(guó)的發(fā)展肯定也會(huì)走上西方的道路，而西方各國(guó)忽視土地問(wèn)題造成了流血革命沖突，如果中國(guó)城市土地增值歸大地主所有，那么“將來(lái)大地主必為大資本家，三十年后，又將釀成歐洲革命流血之慘劇”，所以我們需要防患于未然，“欲解決土地問(wèn)題，我國(guó)今日正一極佳時(shí)期也。趁此資本未發(fā)達(dá)，地價(jià)未加增之時(shí)，先行解決”。［4］可見，孫中山認(rèn)為城市土地問(wèn)題關(guān)系到今后可能的勞資矛盾和流血革命沖突，為了避免今后可能的社會(huì)沖突需要提前采取措施避免。這也表明此時(shí)孫中山對(duì)于西方的土地制度不再是一味的認(rèn)同，而已采取了批判借鑒的態(tài)度。

對(duì)于當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地問(wèn)題和可能的城市土地問(wèn)題，孫中山提出了平均地權(quán)思想。早期的平均地權(quán)思想幾乎成為了民生主義的全部?jī)?nèi)容。孫中山認(rèn)為“若能將平均地權(quán)做到，那么社會(huì)革命已成七八分了”［5］。1905年《同盟會(huì)宣言》確立了平均地權(quán)的綱領(lǐng)，“當(dāng)改良社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，核定天下地價(jià)，其現(xiàn)有之地價(jià)仍屬原主，所有革命后社會(huì)改良進(jìn)步之增價(jià)，則歸于國(guó)家，為國(guó)民所共享”。［6］ 這體現(xiàn)了孫中山實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)的途徑，即通過(guò)漲價(jià)歸公使得土地增價(jià)收歸國(guó)有，漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)地權(quán)平均，達(dá)到改革解決土地問(wèn)題的目的。

二、孫中山地價(jià)稅制度構(gòu)想

土地稅是政府參與土地資源配置的主要手段。孫中山為實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)開始將地價(jià)的概念引入中國(guó)土地制度設(shè)計(jì)中，并逐漸形成了獨(dú)特的地價(jià)稅體系。地價(jià)稅是按照土地價(jià)值征收的土地稅，包括土地增值稅和土地原價(jià)稅兩種形式。前者是對(duì)土地增值部分征稅，強(qiáng)調(diào)土地增值收益應(yīng)該歸社會(huì)所有，后者是對(duì)土地價(jià)值征收固定比例稅。

（一）地價(jià)稅的合理性和制度目標(biāo)

地價(jià)稅制度是孫中山民生主義和平均地權(quán)思想的主要制度安排。孫中山認(rèn)為“原夫土地公有，實(shí)為精確不磨之論。人類發(fā)生以前，土地已自然存在，人類消滅以后，土地必長(zhǎng)此存留。可見土地實(shí)為社會(huì)所有”［7］，“吾人非地不生活，而地又為人人所共有，故必地權(quán)平均，而吾人始能平等”［8］，而“求平均之法有主張土地國(guó)有的。但由國(guó)家收買全國(guó)土地，恐無(wú)此等力量，最善者莫如完地價(jià)稅一法”［9］。

概括起來(lái)，孫中山賦予地價(jià)稅征收可以有以下三個(gè)目標(biāo)：1．地價(jià)稅能夠?qū)崿F(xiàn)漲價(jià)歸公和平均地權(quán)的理想，節(jié)制資本，防止如歐洲一樣的流血革命；2．地價(jià)稅可以從財(cái)政上替代原來(lái)的田賦制度，可以在實(shí)現(xiàn)今后工業(yè)建設(shè)過(guò)程中提供大量的財(cái)政收入；3．地價(jià)稅可以抑制土地投機(jī)，促進(jìn)土地利用。第三個(gè)目標(biāo)既是孫中山地價(jià)稅制度構(gòu)想不同于西方原來(lái)的地價(jià)稅制度的特征，也是地價(jià)稅制度為什么在近代引起巨大關(guān)注的原因所在。孫中山在《中國(guó)國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》中清晰地闡述了地價(jià)稅構(gòu)想，即“由國(guó)家規(guī)定土地法、土地使用法、土地征收法及地價(jià)稅法。私人所有土地，由地主估價(jià)呈報(bào)政府，國(guó)家就價(jià)征稅，并于必要時(shí)依報(bào)價(jià)收買之”［10］。

（二）地價(jià)稅的體系

孫中山地價(jià)稅的主要制度構(gòu)想是自成體系的，構(gòu)成了民國(guó)時(shí)期地價(jià)稅研究的理論框架和立法依據(jù)，主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，地價(jià)核定方式。孫中山強(qiáng)調(diào)了作為地價(jià)稅征收基礎(chǔ)的地價(jià)確定問(wèn)題，提出地價(jià)由地主自行申報(bào)，政府有權(quán)利“照地價(jià)收稅”和“照地價(jià)收買”。通過(guò)這兩種機(jī)制配合，來(lái)確保地主申報(bào)地價(jià)的真實(shí)性?！暗刂魅绻远鄨?bào)少，他一定怕政府要照價(jià)收買，吃地價(jià)的虧；如果以少報(bào)多，他又怕政府要照價(jià)抽稅，吃重稅的虧。利害兩方面互相比較，他一定不情愿多報(bào)，也不情愿少報(bào)，要定一個(gè)折中的價(jià)值，把實(shí)在的市價(jià)報(bào)告到政府。地主既是報(bào)折中的市價(jià)，那么政府和地主自然是兩不吃虧。”［11］

第二，關(guān)于地價(jià)稅稅率的設(shè)定。土地原價(jià)稅被假定為比例稅，即按照土地價(jià)格1%征稅。德國(guó)地價(jià)稅專家單威廉在草擬的《廣東都市土地稅條例》時(shí)建議按照地方通行貸款平均利率為稅率，并認(rèn)為廣東土地原價(jià)稅稅率應(yīng)該為10%。孫中山和廖仲愷認(rèn)為稅率太高，采取了將土地分為有建筑宅地、無(wú)建筑宅地、農(nóng)地、曠地分別征收10‰、15‰、8‰和4‰的比例征稅。［12］ 地價(jià)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是符合孫中山漸進(jìn)改革傾向的，即通過(guò)“地多稅亦重”達(dá)到“稅去地主”的目的。對(duì)于土地增值稅，孫中山堅(jiān)持漲價(jià)完全歸公，認(rèn)為“從定價(jià)那年以后，那塊地皮的價(jià)格再行漲高，各國(guó)都是要另外加稅，但是我們的辦法，就要以后所加之價(jià)完全歸為公有”，“這種把以后漲高的地價(jià)收歸眾人公有的辦法，才是國(guó)民黨所主張的平均地權(quán)，才是民生主義”。［11］

第三，地價(jià)稅收入的用途。孫中山將地價(jià)稅作為中國(guó)未來(lái)工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及地方自治實(shí)施的主要財(cái)政來(lái)源。在《建國(guó)方略》中，孫中山對(duì)中國(guó)未來(lái)地價(jià)稅的支出有過(guò)比較形象具體的刻畫，試圖通過(guò)地價(jià)稅將大量資本集中在政府手中，進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)和有規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并且認(rèn)為由于地價(jià)稅收和土地價(jià)格成正比例關(guān)系，存在地價(jià)稅太多而大量盈余的可能。地價(jià)稅作為地方稅的性質(zhì)一直被孫中山明確強(qiáng)調(diào)，“土地之歲收，地價(jià)之增益……皆為地方政府之所有，而用以經(jīng)營(yíng)地方人民之事業(yè)，及應(yīng)育幼、養(yǎng)老、濟(jì)貧、救災(zāi)、衛(wèi)生等各種公共之需要?！保?0］125

（三）地價(jià)稅構(gòu)想的理論淵源

傳統(tǒng)社會(huì)中農(nóng)業(yè)是主要的生產(chǎn)部門，對(duì)農(nóng)業(yè)部門的基本生產(chǎn)資料即農(nóng)地征稅也就成為基本國(guó)家財(cái)政收入，田賦制度是傳統(tǒng)社會(huì)的主要制度安排。地價(jià)稅在制度設(shè)計(jì)上完全不同于傳統(tǒng)中國(guó)土地稅征收制度，具有創(chuàng)新性和獨(dú)特性。首先，在征稅標(biāo)的上，傳統(tǒng)土地稅是對(duì)農(nóng)地征稅，故而被稱為田賦，而地價(jià)稅包括了且主要是對(duì)城市土地征稅；其次，在征稅計(jì)算依據(jù)上，不是按照土地面積或者單位產(chǎn)出，而是按照土地的價(jià)格，屬于從價(jià)稅；再次，在征稅標(biāo)準(zhǔn)上，不是固定稅額，而是比例稅，且存在累進(jìn)原則；最后，在稅收管理和使用權(quán)限上，地價(jià)稅被用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而不是上交中央財(cái)政。這種新形式的土地稅已經(jīng)完全擺脫了古代“皇糧”的范疇，適應(yīng)于工業(yè)化和城市化下的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

孫中山地價(jià)稅方案的提出主要受到了西方制度和思想的影響。正如孫中山所說(shuō)的，現(xiàn)代化過(guò)程中“講到解決社會(huì)問(wèn)題的辦法，除了歐美各國(guó)所主張的和平辦法和馬克思的激烈辦法以外，也沒(méi)有別的新發(fā)明”［11］384。

地價(jià)稅構(gòu)想的獨(dú)特性和創(chuàng)新性根本上是對(duì)西方現(xiàn)代土地稅制度的移植。孫中山地價(jià)稅思想首先受到以亨利·喬治為代表的19世紀(jì)晚期西方土地稅改革思潮影響而產(chǎn)生，其后受到了德國(guó)土地改革家達(dá)馬·熙克和單·威廉的地價(jià)稅制度思想的影響?？梢哉f(shuō)，西方地價(jià)稅思想傳入中國(guó)開啟了中國(guó)土地稅經(jīng)濟(jì)思想現(xiàn)代化的歷程。需要注意的是孫中山的地價(jià)稅思想并不是對(duì)西方地價(jià)稅制度的照搬，而是有其深厚的中國(guó)傳統(tǒng)文化淵源。［13］

（四）對(duì)孫中山地價(jià)稅構(gòu)想的認(rèn)識(shí)

孫中山關(guān)于地價(jià)稅的設(shè)想有許多獨(dú)創(chuàng)性的見解，自成體系，比如“漲價(jià)完全歸公”、“照價(jià)收買”,“地主自行報(bào)價(jià)”等。地價(jià)稅被孫中山作為解決中國(guó)現(xiàn)代化中土地問(wèn)題的主要手段，即土地原價(jià)稅和土地增值稅實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”。土地原價(jià)稅對(duì)已有土地財(cái)產(chǎn)征收比例稅，被認(rèn)為可以降低乃至消除傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)村以土地集中為特征的貧富懸殊，而土地增值稅對(duì)土地潛在增值加以征稅，實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”，可用以消除因?yàn)槌鞘型恋厣蠞q導(dǎo)致的以勞資矛盾為特征的現(xiàn)代化過(guò)程中的貧富分化。地價(jià)稅不僅是一種在征稅依據(jù)上的稅收制度改革，也是孫中山思考中國(guó)土地制度現(xiàn)代化改革的突破口，是作為替代共產(chǎn)主義式贖買和強(qiáng)制分配方式實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有的漸進(jìn)路徑而被提出的改革思路，這也是地價(jià)稅問(wèn)題在中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)思想史上占有重要地位的原因。不過(guò)，孫中山地價(jià)稅制度也存在不科學(xué)的成分①①現(xiàn)在學(xué)者已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)“漲價(jià)歸公”和地價(jià)稅設(shè)想有很多反思，比如周其仁：“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》，2004年第4期：193-210。，限于篇幅，筆者將另文探討。

三、地價(jià)稅制度的立法與實(shí)踐

國(guó)民黨政權(quán)將地價(jià)稅制度作為總理遺教，試圖通過(guò)土地立法施行地價(jià)稅制度，實(shí)現(xiàn)孫中山平均地權(quán)思想。1929年3月21日,國(guó)民黨第三次代表大會(huì)專門通過(guò)《確定總理主要遺教為中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期最高根本法案》。1946年《中華民國(guó)憲法》再次規(guī)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本原則是民生主義，“實(shí)施平均地權(quán)，節(jié)制資本，以謀國(guó)計(jì)民生之均足”，“私有土地應(yīng)照價(jià)納稅，政府并得照價(jià)收買”，“土地價(jià)值非因施以勞力資本而增加者，應(yīng)由國(guó)家征收土地增值稅，歸人民共享之”。［14］

民國(guó)地價(jià)稅立法延續(xù)了孫中山的地價(jià)稅經(jīng)濟(jì)思想，構(gòu)建了完善的地價(jià)稅法律體系。早在1923年左右，孫中山就邀請(qǐng)單·威廉等外國(guó)地價(jià)稅專家草擬有關(guān)地價(jià)稅法規(guī)，制定了《廣東都市土地稅條例》和《廣東都市土地登記及征稅條例》，主要在廣州地區(qū)實(shí)施。1930年南京國(guó)民政府公布了《土地法》，是關(guān)于地價(jià)稅的第一部全國(guó)性的法規(guī)。抗戰(zhàn)時(shí)期，1941年《非常時(shí)期地價(jià)申報(bào)條例》和1944年《戰(zhàn)時(shí)征收土地稅條例》都明晰了地價(jià)核定方法和稅率設(shè)定，對(duì)地價(jià)稅的施行起到了極大的推動(dòng)作用?？箲?zhàn)勝利后，國(guó)民政府于1946年公布了新修訂的《土地法》，成為民國(guó)時(shí)期地價(jià)稅法律的最終依據(jù)。與此同時(shí)，地籍整理、地價(jià)核定、地價(jià)稅征收實(shí)施辦法等方面也出臺(tái)了大量法規(guī)。另外，有些地方政府也制定了征收土地稅的有關(guān)章程，比如《上海市征收暫行地價(jià)稅章程》和《浙江省杭州市征收地價(jià)稅暫行章程》等，都成為了地方推行地價(jià)稅的法律依據(jù)。

在實(shí)踐上面，上海是全國(guó)推行地價(jià)稅和土地增值稅最好的地區(qū)。根據(jù)1933年《上海市征收暫行地價(jià)稅章程》，上海市政府開始按照土地價(jià)格征收“暫行地價(jià)稅”，同時(shí)規(guī)定征收地價(jià)稅區(qū)域內(nèi)土地買賣應(yīng)“按時(shí)價(jià)征收百分之二”①①《上海市征收暫行地價(jià)稅章則匯編》，“中美百萬(wàn)冊(cè)電子圖書項(xiàng)目”，1933年8月，第3頁(yè)。 繳納轉(zhuǎn)移稅，以作為土地增值稅施行前替代的暫行稅。租界當(dāng)局比較早的時(shí)間就開始按照地價(jià)和租金分別征收地稅和房捐，在1921年至1936年間，房捐和地稅兩項(xiàng)收入在工部局收入總數(shù)中一般保持在70%左右，在公董局經(jīng)常性收入中也超過(guò)了60%［15］，而同期房捐收入在華界財(cái)政收入總數(shù)中占了40%左右。上海土地稅占上海市財(cái)政收入的比重逐年下降，1946—1949年分別為41%、4%、17%、13%、05%。②②此處土地稅，包括土地原價(jià)稅、土地增值稅和契稅。加島潤(rùn)：“政權(quán)更替與上海市財(cái)政結(jié)構(gòu)的變動(dòng):1945-1956”，《亞洲經(jīng)濟(jì)》，2007 年第48 卷第7 號(hào)，第2-32 頁(yè)。 全國(guó)其他地區(qū)，如北京、南京、杭州等地皆有地價(jià)稅征收實(shí)踐。

四、民國(guó)地價(jià)稅實(shí)踐績(jī)效及其原因

顯然民國(guó)時(shí)期地價(jià)稅實(shí)踐沒(méi)有實(shí)現(xiàn)孫中山設(shè)定的地價(jià)稅三個(gè)預(yù)期目標(biāo)。首先，平均地權(quán)本是地價(jià)稅制度的根本出發(fā)點(diǎn)。然而地價(jià)稅實(shí)施的范圍有限，即使最適合地價(jià)稅推行的上海實(shí)際土地原價(jià)稅征稅面積也極為有限，直到1948年年底才實(shí)行土地增價(jià)稅制度，根本沒(méi)有起到土地調(diào)節(jié)的作用。其次，增加地方政府財(cái)政收入，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集財(cái)政資金。這本來(lái)是當(dāng)時(shí)地價(jià)稅制度實(shí)行時(shí)次要的目的，地價(jià)稅制定和執(zhí)行期間也被認(rèn)為是解決地方財(cái)政困難的有力手段，然而地價(jià)稅實(shí)踐的結(jié)果使有的學(xué)者不得不說(shuō) “不要希望土地增值稅能帶來(lái)很大的收入”［16］。再次，抑制土地投機(jī)，充分利用土地本來(lái)是地價(jià)稅制度一個(gè)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目的，而實(shí)踐發(fā)現(xiàn)地價(jià)稅制度的實(shí)行并沒(méi)有對(duì)城市地價(jià)飛漲有什么作用，上海等大城市的地價(jià)繼續(xù)飛漲。

整體上看，國(guó)民政府對(duì)于地價(jià)稅的改革績(jī)效比較低，主要原因可以認(rèn)為是以下幾個(gè)方面：首先，各種解決方案相互競(jìng)爭(zhēng)，比如“二五減租”、陳果夫在江蘇的“地籍整理”、閻錫山在山西的“土地村公有”、浙江平湖的地政實(shí)驗(yàn)等等，都限制了地價(jià)稅的改革和施行。其次，國(guó)民政府不愿意挑動(dòng)地主利益，下層政權(quán)對(duì)土地政策的絕對(duì)抗拒,使得政策沒(méi)有執(zhí)行主體。［17］ 地價(jià)稅施行事實(shí)上增加了地方居民的稅收負(fù)擔(dān)，于是受到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)，比如寧波當(dāng)?shù)鼐用窬统霈F(xiàn)了“廢市運(yùn)動(dòng)”，以避免地價(jià)稅的施行。③③羅惠僑：“我當(dāng)寧波市市長(zhǎng)舊事（1927.7-1930.1）”，http://www.nbzx.gov.cn/article.jsp?aid=3068。上海納稅人“以為繳納田賦每畝最高不過(guò)1元，繳納地價(jià)稅則數(shù)元至百元不等”，稅負(fù)加重，也抵制開征地價(jià)稅。［18］最后，地價(jià)稅實(shí)施方案需要土地整理等基礎(chǔ)性工作，而這種工作投入多，工作周期長(zhǎng)，績(jī)效是很低的，卻是需要直接面對(duì)的。以上海為例。上海土地面積很少，但是暫行地價(jià)稅實(shí)施多年后土地測(cè)量登記工作還沒(méi)有完成。即使實(shí)行地價(jià)稅的特別區(qū)、滬南區(qū)等七個(gè)區(qū)，征稅面積散布也很凌亂，七個(gè)區(qū)總面積30萬(wàn)畝而征稅面積只有7.4萬(wàn)畝。土地整理本身限制了地價(jià)稅的實(shí)行范圍，而土地整理卻是要明確中國(guó)千年以來(lái)的田賦積弊。在當(dāng)時(shí)的條件下是很難順利推行的，雖然民國(guó)政府投入大量資源，但卻是百無(wú)一功。［19］

顯然，地價(jià)稅的執(zhí)行沒(méi)有能夠完成孫中山設(shè)定的社會(huì)改革使命，但是不能否認(rèn)此地價(jià)稅制度的合理性。世界許多國(guó)家都建立了比較完善的地價(jià)稅制度。關(guān)鍵在于，孫中山和民國(guó)許多學(xué)者給地價(jià)稅賦予了太多的歷史使命，地價(jià)稅不是快速解決近代中國(guó)緊張土地問(wèn)題的途徑。地價(jià)稅只是一種土地稅收制度，是調(diào)節(jié)土地升值的分配機(jī)制，雖不能實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)，卻能防止孫中山擔(dān)心的土地升值導(dǎo)致貧富差距過(guò)大。也就是說(shuō)，民國(guó)地價(jià)稅的失敗不是地價(jià)稅制度的失敗，只是地價(jià)稅施行的失敗。對(duì)地價(jià)稅定位也需要從孫中山帶有空想性質(zhì)的構(gòu)想，回歸到現(xiàn)實(shí)，將地價(jià)稅定位為實(shí)現(xiàn)土地升值再分配的機(jī)制。

五、地價(jià)稅制度的當(dāng)代借鑒意義

孫中山地價(jià)稅制度構(gòu)想對(duì)改革土地稅收制度，反思今日土地財(cái)政和房產(chǎn)稅問(wèn)題，合理分配城市土地升值富于借鑒意義。因?yàn)樗苯由婕俺鞘谢^(guò)程中的土地升值分配問(wèn)題。雖然孫中山地價(jià)稅構(gòu)想從一開始就帶有一定空想主義的色彩，不過(guò)不能因噎廢食，關(guān)鍵是如何正確借鑒孫中山的地價(jià)稅思想。

首先，地價(jià)稅制度體現(xiàn)了孫中山承認(rèn)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的思想。地價(jià)稅制度一方面強(qiáng)調(diào)了土地增值應(yīng)該以稅收的形成收歸國(guó)有，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)；另一方面也是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利參與土地增值收益分配的承認(rèn)，允許地主享有一定的土地增值收益。其次，孫中山選擇漸進(jìn)的方式重新分配土地增值收益，反對(duì)簡(jiǎn)單的“共產(chǎn)主義式”直接行政手段剝奪財(cái)富，才提出了地價(jià)稅和土地增值稅制度。孫中山一再?gòu)?qiáng)調(diào)“我們所主張的共產(chǎn)，是共將來(lái)，不是共現(xiàn)在。這種將來(lái)的共產(chǎn)，是很公道的辦法，以前有了產(chǎn)業(yè)的人決不至吃虧；和歐美所謂收歸國(guó)有，把人民已有了的產(chǎn)業(yè)都搶去政府里頭，是大不相同”［11］390。再次，孫中山地價(jià)稅制度是依托于成熟的房地產(chǎn)市場(chǎng)的，以土地市場(chǎng)價(jià)格和居民自報(bào)價(jià)格為征稅的客觀依據(jù)，提出地價(jià)由地主自行申報(bào)的方法，政府有權(quán)利“照地價(jià)收稅”和“照地價(jià)收買”。最后，孫中山地價(jià)稅是以平均地權(quán)為目標(biāo)，解決貧富不均問(wèn)題。因?yàn)?0世紀(jì)上半葉最大的貧富問(wèn)題是土地分配中貧富不均，地價(jià)稅就是“取之于地主，用之于百姓”的制度安排。今日貧富差距已經(jīng)不是地主與農(nóng)民的差距，而是城鄉(xiāng)差距，地價(jià)稅制度安排也必須做相應(yīng)調(diào)整。

“漲價(jià)歸公”和地價(jià)稅制度是以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的，包含了對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的肯定，不是否定私人產(chǎn)權(quán)和私人土地權(quán)益。孫中山先生地價(jià)稅構(gòu)想的本義就需要一方面明晰土地產(chǎn)權(quán)，禁止集體土地所有制度下對(duì)私人利益的侵害，另一方面完善土地稅收制度改革，強(qiáng)化土地增值稅和土地原價(jià)稅的制定和征稅，改變不合理的土地財(cái)政結(jié)構(gòu)。正確地理解和繼承孫中山先生地價(jià)稅思想是紀(jì)念辛亥革命百年的應(yīng)有之義，也是構(gòu)建合理的土地稅收制度所急需的。

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責(zé)任編輯：葉曉軍

收稿日期：2011-10-21

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)近代化轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村地權(quán)關(guān)系：經(jīng)濟(jì)思想的變遷與制度的構(gòu)建”(07CJL020)。

作者簡(jiǎn)介：王昉（1976-），女，甘肅蘭州人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院副研究員，博士，研究方向?yàn)橥恋刂贫群统鞘薪?jīng)濟(jì)；熊金武（1984-），男，重慶豐都人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，南京審計(jì)學(xué)院教師，研究方向?yàn)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)史學(xué)。