香港公屋資源公平善用的制度與策略

李永清

導(dǎo)讀：自從1954年實施公共房屋計劃以來，香港鮮見濫用丑聞出現(xiàn)，這與其有一套竭力維護(hù)公屋資源公平善用的獨特做法與嚴(yán)厲機(jī)制密切相關(guān)，包括：從立法上規(guī)定保障適用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平，并建立專門的管理機(jī)構(gòu)，制定嚴(yán)懲辦法等，使公屋提供給真正的需求者。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.015

公共房屋是社會寶貴的資源，濫用公屋嚴(yán)重影響公屋資源的公平及有效分配。香港公屋的居住環(huán)境和配套設(shè)施并不遜于商品房，加上僅等同于市值租金1/3的租金，對于市民來說無疑具有極大的吸引力。所以，香港政府也面臨如何將公屋提供給真正的需求者的挑戰(zhàn)。然而自從1954年實施公共房屋計劃以來，香港鮮見濫用丑聞出現(xiàn)，這與其有一套竭力維護(hù)公屋資源公平善用的獨特做法與嚴(yán)厲機(jī)制密切相關(guān)。

一、全面完善的公屋法規(guī)體系

（一）公屋制度的建立與規(guī)范

香港通過詳盡的法規(guī)、政策來規(guī)范公屋制度。主要法規(guī)有《房屋條例》、《業(yè)主與租客條例》等，配之以操作性強(qiáng)的實施細(xì)則，從立法上規(guī)定保障適用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、專門管理機(jī)構(gòu)的建立和嚴(yán)懲辦法等。還制定了《公營房屋政策》,它分為三部分:甲部是公屋申請、調(diào)遷及資助置業(yè)計劃，不僅明確規(guī)定了申請者的資格標(biāo)準(zhǔn),還把申請者分類,細(xì)致規(guī)定了有關(guān)安置受清拆影響的居民、長者、體恤安置者申請中遇到的具體問題。乙部包括房屋管理及租金政策，詳列了維護(hù)公屋資源的合理分配政策。丙部是一般事項，包括房屋署的服務(wù)對象的權(quán)利和責(zé)任及公眾查詢。

（二）公屋法規(guī)的完善與解難

法規(guī)政策體系解決了困擾公屋管理分配的難題。

1、公屋法規(guī)破解定位難題

香港政府的總體房屋策略以“建屋安民”為首要目標(biāo)，政府基于社會發(fā)展和社會公平而介入，滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市場供應(yīng)。在總體房屋政策框架下，公屋的定位非常清晰，就是利用有限的資源為真正需要住房的低收入家庭提供負(fù)擔(dān)得起的安身之地。

2、公屋法規(guī)明確管理原則

法規(guī)政策把公平善用作為香港政府管理公屋的原則，賦予相關(guān)政府部門（房屋署）的重要職責(zé)是打擊濫用公屋。有關(guān)申請人只能享受一次福利政策（租住公屋和購買居屋），公屋租住權(quán)不能自動世代相傳；當(dāng)租住公屋戶主及其配偶去世后，其他成年家庭成員必須接受全面的經(jīng)濟(jì)狀況審查后，才可獲批新租約；公屋面積，多數(shù)是50至60平方米。這些嚴(yán)格規(guī)定都是公平善用原則落到實處的體現(xiàn)。

3、公屋法規(guī)界定有限資源

香港公屋制度界定了入住公屋的家庭類別：受清拆、重建、天災(zāi)等影響而無家可歸者；因體恤理由而需要房屋安置者；初級公務(wù)員及退休公務(wù)員；調(diào)遷及舒緩擠迫居住環(huán)境；不能負(fù)擔(dān)租住私人物業(yè)昂貴租金的家庭（此類家庭入住公屋數(shù)量最多）。界定了具體濫用公屋資源的五種情況：長期空置公屋（最常見的濫用情況）；轉(zhuǎn)租給他人公屋；在公屋中進(jìn)行不法活動（聚賭、藏毒、販賣私煙、賣淫等）；將公屋作為非居住使用，如營商、用作貨倉；虛報資料包括家庭入息、資產(chǎn)、婚姻及家庭狀況等。

二、高效務(wù)實的公屋專營機(jī)構(gòu)

成功的公屋制度離不開相關(guān)部門高效務(wù)實的專業(yè)化運(yùn)營。香港設(shè)立了房屋委員會和房屋署兩個決策與執(zhí)行相分離的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公屋事宜。

（一）決策機(jī)構(gòu)——房屋委員會

作為決策機(jī)構(gòu)，房屋委員會的職責(zé)是通過不斷改進(jìn)、完善公屋住戶準(zhǔn)入退出機(jī)制，促進(jìn)有限的公屋單位得到公平合理分配，為有真正住屋需要的人提供房屋。它透過6個常務(wù)小組委員會負(fù)責(zé)制定及管理各方面的房屋事務(wù)，包括策劃、建筑、投標(biāo)、商業(yè)樓宇、財務(wù)及資助房屋。房委會注重成員在社會和專業(yè)背景方面的多元化，房委會主席由非政府官員出任，委員除4名公職委員外，其他均來自社會各階層，廣泛代表不同的專業(yè)領(lǐng)域和社會層面，采取公開議事的方式提出建議，以確保房屋政策的研究和制訂過程民主、透明。房委會建立了一支活力充沛、精明能干，且盡忠職守的工作團(tuán)隊。它的培訓(xùn)計劃非常全面，較諸香港的整體培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)為高。以2009－2010年度為例，房委會員工于該年度平均接受29.6小時的培訓(xùn)，而私人機(jī)構(gòu)雇員的平均培訓(xùn)時數(shù)則為20.6小時。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)——香港房屋署

作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，房屋署的核心工作是提供租住公屋、向私人機(jī)構(gòu)采購服務(wù)、評估申請公營房屋資助人士是否符合資格（根據(jù)房屋條例，向有關(guān)住戶發(fā)出退出公共租住房屋的通知，終止其租住權(quán)及收回其居住的公屋單位），以及發(fā)放置業(yè)貸款和津貼，其它非核心工作轉(zhuǎn)交政府其它部門或外判給私人機(jī)構(gòu)。房屋署的職員都接受過經(jīng)營、社會、政治、法律、技術(shù)等方面的專門培訓(xùn)，他們以小組形式合作處理各類問題，形成了一種靈敏、高效、專業(yè)的反饋系統(tǒng)，提供高效率和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。房屋署訂立了一套38項的服務(wù)承諾，涵蓋與一般市民及主要服務(wù)對象接觸的部門運(yùn)作，比如對公屋輪候冊申請人的服務(wù)實際成績都高于承諾目標(biāo)（參見表1）。

三、復(fù)雜嚴(yán)格的公屋準(zhǔn)入機(jī)制

香港政府制定了一套復(fù)雜、嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，篩掉不合格者，做到應(yīng)進(jìn)則進(jìn)。

（一）必須嚴(yán)過三道審核關(guān)

第一關(guān)資格審查關(guān)。香港政府對入住公屋的申請條件的規(guī)定非常詳細(xì)，甚至可以說是繁瑣，足足有15個大項：申請人必須年滿18歲；申請人及其家庭成員必須現(xiàn)居于香港并擁有香港居留權(quán)；申請人及其家庭成員的總每月入息和總資產(chǎn)凈值不得超過規(guī)定的有關(guān)入息及總資產(chǎn)凈值限額；申請人及其家庭成員在申請書登記時直至簽訂公屋租約期間，不得擁有香港住宅物業(yè)，不得簽訂購買香港住宅物業(yè)的協(xié)議，不得持有一間擁有香港住宅樓宇的公司一半以上的股權(quán)等等。申請者可透過房委會電子服務(wù)，查詢公屋申請資格，自行評估是否符合申請資格。只有滿足這些條件，才能進(jìn)入公屋輪候隊伍，拿到輪候的電腦號碼。其中申請者的入息和資產(chǎn)是關(guān)鍵指標(biāo)，這兩項指標(biāo)房委會每年檢核。2010年至2011年度公屋申請“門檻”： 入息和資產(chǎn)限額較上年度分別平均上升1.2%和2.5%，以4人家庭為例，家庭月收入限額由1.58萬港元調(diào)高到1.60萬港元，家庭資產(chǎn)限額由37.5萬港元調(diào)高到38.4萬港元。據(jù)統(tǒng)計，香港一個4口之家月收入的平均數(shù)約為2.4萬港幣。在此限額下，約有119,000個私人樓宇非業(yè)主住戶將合資格申請公屋。第二關(guān)是在分到公屋的前一年，房屋署將對上述條件進(jìn)行第二次審查。第三關(guān)是在編配上樓前，申請人還要再申報一次。

（二）必須經(jīng)過五個流程

1、索取申請表。市民可向各公共屋辦事處、房屋署申請分組，深水房屋事務(wù)詢問處以及民政事務(wù)總署轄下各區(qū)咨詢服務(wù)中心免費索取申請表及申請須知，也可從房委會網(wǎng)站下載。

2、遞交申請表及證明文件。申請人必須把填妥的申請表格，連同所有有關(guān)的證明文件一并寄回或遞交至房屋署申請分組，以供初步審核登記資格。房屋署會在接獲申請后發(fā)出收件確認(rèn)書。申請表主要有七大部分：第一部分為個人資料。第二部分為本港通訊及居住地址。第三部分為入息及資產(chǎn)凈值(包括在香港及香港以外地區(qū)的資產(chǎn))，包括每月平均收入（每人都要填寫）、家庭總收入（每人收入之和，項目有土地、房產(chǎn)：住宅、鋪位、車位等)、車輛、的士/公共小型巴士、牌照、投資（儲蓄保險、基金、股票等)、經(jīng)營業(yè)務(wù)(有或沒有商業(yè)登記均須填寫)、 存款(活期、定期、港幣、外幣等)資產(chǎn)凈值、現(xiàn)金(港幣、外幣等)、個人總資產(chǎn)凈值、家庭總資產(chǎn)凈值。第四部分為選擇地區(qū)。第五部分為其它補(bǔ)充資料。第六部分為申請人及18歲或以上家庭成員承擔(dān)責(zé)任聲明。第七部分為申請公屋證明文件核對清單：申請人及家庭成員的一般證明文件、申請人及家庭成員的入息證明、申請人及家庭成員在香港及香港以外的資產(chǎn)凈值證明 。

3、初步審批。房屋署會在接獲申請后審核申請表及文件。若沒有妥當(dāng)填寫申請表或未能提供有關(guān)證明文件，或申請被審核為不符合資格，申請表及文件將會被退回。初步審批合格的申請，會被登記入公屋輪候冊內(nèi)，房屋署寄上印有申請編號的藍(lán)卡。輪候冊在網(wǎng)上公布，申請人上網(wǎng)就能查到自己等候的位置，接受社會監(jiān)督，所以從未出現(xiàn)公屋放號、搶號場面。

4、調(diào)查核實。房屋署會按輪候冊上的次序約見申請人，進(jìn)行配屋資格審查。申請人需要在核實配屋資格面晤中提供齊備資料，以便房屋署進(jìn)行審查及核實。房屋署會于集齊文件后約兩個月內(nèi)通知申請人是否符合編配資格，申請的合格或取消日期以房屋署完成審核當(dāng)日為準(zhǔn)。

5、分配房屋。為公平分配公屋資源，公屋單位是以電腦隨機(jī)方式，按申請人家庭人數(shù)及編配標(biāo)準(zhǔn)，配合輪候到達(dá)編配階段時的資源編配予他們。合資格申請人共有三個（每次一個）配屋建議。未具可被接納的理由而拒絕所有配屋建議將引致有關(guān)申請書被取消，申請人在申請書取消日期一年后始可再次申請輪候公屋。房屋署會通知申請人有關(guān)的配屋建議及其它配屋資料，并安排申請人到公屋辦事處辦理入伙手續(xù)。

四、應(yīng)退則退的公屋退出機(jī)制

保障對象的經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生重大變化，超出了保障范圍，如果繼續(xù)對這些家庭提供公屋，對那些等候在公屋輪候冊上和租住私人住宅的家庭來說有失公平，必須建立一個對申請人約束與激勵相結(jié)合的內(nèi)循環(huán)退出機(jī)制，確保應(yīng)退則退。

（一）約束為主：占住公屋無牟利空間

入住之后的監(jiān)管更為重要。香港政府通過對家庭收入、資產(chǎn)動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)了以收入為標(biāo)準(zhǔn)、雙倍租金退出機(jī)制向收入與資產(chǎn)兩項標(biāo)準(zhǔn)、市場租金退出機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

房委會于1984年首先提出要關(guān)注公屋中的富裕住戶問題。1987年開始實施的“公屋住戶資助政策”規(guī)定，在公屋住滿十年以上，要每兩年一次申報家庭收入，以確定是否有資格繼續(xù)居住在公屋中。如果申報家庭總收入超過資助的收入限額（公屋輪候冊收入限額的兩倍），公屋住戶要繳付兩倍的凈租金加差餉（簡稱雙倍租金）。對于虛報材料的家庭將可被判監(jiān)禁及罰款，并可被處罰少收租金的三倍罰款，而且房委會有權(quán)終止租約。到1992年4月，居住在公屋中滿十年的住戶中有34%支付雙倍租金。

1993年政府對公屋政策的一項調(diào)研表明，居住在公屋中的住戶約有13%的家庭擁有私人住房，這引起了公眾強(qiáng)烈反響。1996年4月房委會推出“維護(hù)公屋資源的合理分配政策”，以收入及資產(chǎn)兩項標(biāo)準(zhǔn)，作為衡量公屋住戶是否有資格繼續(xù)租住公屋。繳付雙倍租金的住戶，要每兩年申報一次資產(chǎn)，如果家庭資產(chǎn)超過了一定的限額，就要繳付市場租金。資產(chǎn)凈值限額標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于該家庭能夠在市場上購買一個與當(dāng)前居住公屋相當(dāng)?shù)姆课荩壳?，資產(chǎn)凈值限額約為2007、2008年度輪候公屋登記冊入息限額的84倍。1999年2月，房委會再次修訂政策，決定如公屋住戶家庭入息及擁有的資產(chǎn)凈值均超逾指定的資助入息及資產(chǎn)凈值限額，或選擇不申報資產(chǎn)，須遷出所住的公屋單位。2007—2008年度，約有2.44萬個公屋住戶繳交較高租金共2億2千萬元。在2009－2010年度，約有23800個公屋租戶須繳交額外租金。

（二）激勵為輔：鼓勵租戶因“脫貧”遷出

為鼓勵條件轉(zhuǎn)好的中低收入家庭退出公共租住房屋，香港政府制定了《資助自置居所》、《獲取其它形式資助房屋后交回公屋單位》等政策，以政策杠桿鼓勵有能力的中低收入家庭自置居屋。香港政府早在早在20世紀(jì)70年代就開始推行“居者有其屋計劃”（居屋計劃）、“租者置其屋計劃”（租置計劃）以及“置業(yè)資助貸款計劃”（置貸計劃），以特惠折扣價出售居屋，協(xié)助合資格的中低收入家庭和公屋租住戶置業(yè)。2003年1月房委會推出新的置業(yè)資助貸款計劃，向合資格的申請人提供39萬～53萬元的免息貸款，或為期48個月每月高達(dá)3800元的按揭還貸補(bǔ)助金。2010年新推的“置安心”計劃，核心定位于“先租后售”，政府向申請人收取半數(shù)租金，大大減輕供房人負(fù)擔(dān)。在2000－2010年間，約有18.5萬個公屋租戶因“脫貧”遷出。

五、公屋資源的濫用懲戒制度

（一）建立代價高昂的懲罰機(jī)制

根據(jù)《房屋條例》（第283章）第26(1)(c)條的規(guī)定，任何人于申請公共房屋時明知而作出虛假陳述，即屬違法，一經(jīng)定罪，可判《刑事訴訟程序條例》（第221章）附表8所訂第5級罰款（50000元）及監(jiān)禁6個月。申請公屋時所填寫的收入證明，需要雇主簽字、蓋章以證明真實性，如果出現(xiàn)問題，雇主與當(dāng)事人都一樣要受到法律的監(jiān)禁和罰款。房屋署于2009－2010年度抽取的5300宗個案中，查獲約600宗虛報收入，檢控其中約100宗。近年來發(fā)生的香港前高等法院法官李鯢儉夫婦騙取公屋案，是影響較大的一個案例。李鯢儉曾擔(dān)任香港高等法院大法官，其妻也曾是香港的持牌大律師。二人于2003年至2004年間隱瞞其近200萬港元的資產(chǎn)，以生活困難為由向香港特區(qū)政府申請了近10萬港元的綜合援助及一套公屋。房屋署調(diào)查后揭發(fā)真相并提起檢控，2007年1月26日，香港高等法院以詐騙香港公共福利罪判處82歲高齡的李鯢儉夫婦11個月徒刑，其騙取的公屋也被房屋署收回，社會福利署也追討被騙綜援金。

（二）設(shè)立有效遏止的核查機(jī)制

1、建立嚴(yán)格的審核機(jī)制

一是周期性審核。房委會每年檢核輪候冊收入及資產(chǎn)限額，以確保限額配合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會狀況。為保證家庭資產(chǎn)這一核心信息的準(zhǔn)確性，房屋署實行兩年一度家訪調(diào)查制度，將住戶的實際居住情況與電腦記錄核對，將巡查結(jié)果記錄于電子手帳。若住戶的家庭狀況有所變更，住戶應(yīng)立即通知房屋署職員，隨后再辦理加戶、除名或轉(zhuǎn)戶主等手續(xù)。房屋署還實行兩年一度申報家庭狀況制度，兩年審定一次家庭月收入限額息限額、公屋租金及公屋住戶入息。

二是常規(guī)審核和隨機(jī)抽審相結(jié)合。房屋署的前線管理人員對公屋租戶申報的入息和資產(chǎn)作基本審查。房屋署的中央小組對隨機(jī)抽選的個案、可疑的個案和所有現(xiàn)正繳交雙倍租金的個案進(jìn)行額外審查。除每年平均嚴(yán)格審查5000宗公屋租戶的申報個案之外，房屋署于2010年11月至2011年4月期間，嚴(yán)格審查額外5000宗申報個案，并成立一支由30名調(diào)派自前線管理辦事處的資深人員組成的專責(zé)隊伍執(zhí)行這項任務(wù)，以加強(qiáng)審查入息和資產(chǎn)的申報。

2、實行多元多層的調(diào)查授權(quán)

發(fā)現(xiàn)濫用公屋現(xiàn)象的渠道主要有：一是前線人員在執(zhí)行日常屋管理職務(wù)及進(jìn)行兩年一度公屋單位巡查時，會協(xié)助偵察可疑個案，找出異常情況，把可疑個案轉(zhuǎn)交善用公屋資源分組徹底調(diào)查。2006年11月1日至2008年10月31日，共查訪663000戶，完成率為100%。二是房屋署工作人員抽查居住情況時發(fā)明可疑情況。三是公布熱線電話、網(wǎng)站、通訊方式等接受市民舉報。四是2009年初成立網(wǎng)上巡查隊，負(fù)責(zé)從網(wǎng)上討論區(qū)的留言追查潛在濫用個案。2009－2010年度，分組深入調(diào)查了約12500宗個案。五是突擊調(diào)查。2009年3月房屋署開展打擊濫用公屋雙周行動，對選定的31個屋內(nèi)的41座樓宇進(jìn)行密集式家訪，成功探訪了約20000個家庭，約占這些樓宇租戶的78%，并在繼續(xù)跟進(jìn)未能成功到訪的個案之余，把懷疑個案轉(zhuǎn)交善用公屋資源分組深入調(diào)查。

法例賦予房屋署對被懷疑的申請人具有廣泛的調(diào)查權(quán)：一是在不同的時段突擊性家訪；二突擊性查訪他處擁有住房；三是多方面收集證據(jù)；四是向其它政府部門或機(jī)構(gòu)查詢，如向民政部門查詢居民的身份、婚姻狀況，向土地注冊處查詢擁有房產(chǎn)情況等，而且有權(quán)查詢居民在各銀行的存款，在證券交易所的股票等資產(chǎn)；五是通過電腦科技查詢，善用公屋資源分組的電腦和民政、土地注冊處、公司查冊系統(tǒng)等部門聯(lián)網(wǎng)，可隨時查詢居民的情況，如通過公司查冊系統(tǒng)可查到不同股東擁有的股份情況。

（三）成立專管專屬的檢控隊伍

2004年房屋署成立“打擊濫用公屋資源特遣隊”，嚴(yán)厲打擊非法出租、轉(zhuǎn)租、空置公屋的住戶。2006年12月，從以人為本的角度改為“善用公屋資源分組”，編制93人，其中，有30人為調(diào)查員。該機(jī)構(gòu)分三個處，分別從預(yù)防、行動、宣傳和教育三個方面采取行動。重點是透過抽查家訪及網(wǎng)上巡查等方法，及早偵察可疑情況，并就涉嫌濫用個案進(jìn)行深入調(diào)查。從2008－2010年分組每年平均處理約7000宗抽查或懷疑濫用個案，查明屬實的濫用個案，每年平均約有400宗。分組引入“外展房屋管理系統(tǒng)”，調(diào)查人員利用電子手帳，按照預(yù)載的住戶數(shù)據(jù)進(jìn)行家訪或調(diào)查，大大提高調(diào)查人員的工作效率。2010年10月房屋署成立了一個由12人組成的錄取警誡供詞專責(zé)小組，以便能及時有效地對懷疑的個案加強(qiáng)檢控，提高檢控的阻嚇作用。

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責(zé)任編輯：張煒