大區(qū)域一體背景下的中小城市發(fā)展差異化

牛鳳瑞

導(dǎo)讀：現(xiàn)階段大區(qū)域一體化的基本方向是深化管理體制改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制，弱化區(qū)域經(jīng)濟(jì)行政壁壘，減少行政力量對(duì)資源配置的扭曲，強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，建立公平、公正的區(qū)域利益分配體制和協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，通過(guò)大區(qū)域整體規(guī)劃，完成重大共用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的互利合作共贏。相對(duì)于聯(lián)動(dòng)發(fā)展，中小城市的差異化發(fā)展既是區(qū)域一體化的主旋律和區(qū)域發(fā)展的主流，也是區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)，而聯(lián)動(dòng)發(fā)展則是差異化發(fā)展的結(jié)果和延伸。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.005

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，一個(gè)省級(jí)行政區(qū)即相當(dāng)于一個(gè)歐洲大國(guó)的輻員。在一個(gè)由若干省域組成的大區(qū)域內(nèi)形成相對(duì)獨(dú)立的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系具有必要性和可能性。推進(jìn)大區(qū)域一體化目的是協(xié)調(diào)域內(nèi)各行政區(qū)之間的發(fā)展方向和發(fā)展政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源配置的整體優(yōu)化?，F(xiàn)階段大區(qū)域一體化的基本方向是深化管理體制改革，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制，弱化區(qū)域經(jīng)濟(jì)行政壁壘，減少行政力量對(duì)資源配置的扭曲，強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，建立公平、公正的區(qū)域利益分配體制和協(xié)調(diào)機(jī)制；通過(guò)大區(qū)域整體規(guī)劃，完成重大共用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的互利合作共贏。所謂的區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化以及橫向惡性競(jìng)爭(zhēng)等不是推進(jìn)區(qū)域一體化應(yīng)該著力解決的問(wèn)題。城市是區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)單元。在大區(qū)域一體化背景下，中小城市具有聯(lián)動(dòng)發(fā)展歷史的趨勢(shì)，而中小城市的差異化發(fā)展則是永恒的常態(tài)。相對(duì)于聯(lián)動(dòng)發(fā)展，中小城市的差異化發(fā)展既是區(qū)域一體化的主旋律和區(qū)域發(fā)展的主流，也是區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)，而聯(lián)動(dòng)發(fā)展則是差異化發(fā)展的結(jié)果和延伸。

一、城市的差異化是區(qū)域發(fā)展的常態(tài)

自然科學(xué)研究表明，世界上沒(méi)有兩片完全相同的樹(shù)葉。由此推理，世界上更不會(huì)有兩個(gè)完全相同的城市。人們喜歡張揚(yáng)城市個(gè)性，追求城市特色，這當(dāng)然是對(duì)的，但城市之所以成為城市，決定因素還在于共性，在于擁有共同的城市組成元素。所謂“千城一面”僅僅是指空間規(guī)劃、建筑風(fēng)格、發(fā)展思路上的某種相似性或類(lèi)同性。詛咒千城一面既簡(jiǎn)單又省力，但不能解決任何問(wèn)題，因?yàn)槿藗冎两襁€沒(méi)有能夠找出哪兩個(gè)具體的“一面”城市，以證明其判斷的正確，更不要說(shuō)千個(gè)“一面”的城市了。

人們通常看到的兩個(gè)或數(shù)個(gè)城市在空間結(jié)構(gòu)、市容市貌、建筑風(fēng)格上或有類(lèi)同，也只是外在形式上的相似性，而其發(fā)展路徑、制度設(shè)置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制等則各有其內(nèi)在的特殊性。這是因?yàn)槊恳粋€(gè)城市的產(chǎn)生與存在都依賴(lài)于其特殊的自然稟賦條件，都會(huì)形成自己的特殊的社會(huì)歷史和經(jīng)濟(jì)人文環(huán)境；每一個(gè)城市的發(fā)展都要受到這種既有的特殊環(huán)境條件制約，決定了每個(gè)城市發(fā)展路徑的特殊性和不可復(fù)制性。這種特殊性和不可復(fù)制性，既是城市的差異化發(fā)展的依據(jù)，不依人的主觀愿望而改變，本身也是城市的差異化發(fā)展。城市個(gè)體的差異化發(fā)展構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的主流和基礎(chǔ)，推動(dòng)著相關(guān)區(qū)域城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展。而城市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展又為城市個(gè)體的差異化發(fā)展提供了條件和動(dòng)力，并強(qiáng)化著城市的差異化發(fā)展。

二、中小城市是區(qū)域差異化發(fā)展的基礎(chǔ)單元

2010年我國(guó)設(shè)縣級(jí)市368座，在1600多個(gè)非建制市的縣級(jí)行政區(qū)中，一批縣城鎮(zhèn)常住人口達(dá)10萬(wàn)人以上，甚至幾十萬(wàn)人以上，已經(jīng)成為名符其實(shí)的中小城市，只是因?yàn)樯鲜兰o(jì)末以來(lái)國(guó)家停止建制市審批，才未被列入市的行政建制，由此也造成了10多年來(lái)中國(guó)城市化率增長(zhǎng)十多個(gè)百分點(diǎn)，而建制市數(shù)量減少了13個(gè)。在未來(lái)幾十年內(nèi)，我國(guó)絕大多縣城鎮(zhèn)和少量的有條件的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)將成長(zhǎng)為中小城市。屆時(shí)全國(guó)中小城市總數(shù)將達(dá)2000座左右，占城市總數(shù)的90%以上，人口占城市人口的60%以上，GDP占城市總產(chǎn)出的50%以上，成為中國(guó)城市體系的基礎(chǔ)；每個(gè)大區(qū)域內(nèi)將分布有中小城市數(shù)百座，成為各個(gè)都市密集區(qū)的重要支撐。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的高速增長(zhǎng)，重要原因之一就是以縣域?yàn)閱卧陌l(fā)展動(dòng)力，縣級(jí)運(yùn)用其擁有的資源配置權(quán)力，推動(dòng)各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)相發(fā)展。

中小城市多由縣城鎮(zhèn)成長(zhǎng)而來(lái)，所轄區(qū)域與縣域高度重合，以縣域?yàn)檩椛鋮^(qū)域的中小城市既是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，又成為帶動(dòng)縣域發(fā)展的龍頭，成為區(qū)域差異化發(fā)展的基本單元。表現(xiàn)為：第一，中小城市擁有實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展的組織框架。自秦漢以來(lái)，縣級(jí)一直是我國(guó)行政建制的基礎(chǔ)單元。中小城市黨政公檢法、工農(nóng)兵學(xué)商等政治機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織體系完善，具有整合資源、協(xié)調(diào)各類(lèi)社會(huì)關(guān)系的組織架構(gòu)。第二，中小城市行政轄區(qū)面積一般數(shù)百甚至數(shù)千平方公里，轄區(qū)內(nèi)常住人口數(shù)十萬(wàn)甚至百萬(wàn)，一、二、三產(chǎn)業(yè)和行業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)齊全，具有優(yōu)化要素配置和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展的基本輻員和空間。第三，與省區(qū)、地市、縣市之間相比，中小城市下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間差異性較小，同一化程度較高，易于實(shí)施統(tǒng)一的發(fā)展政策。第四，中小城市政府對(duì)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）信息的把握遠(yuǎn)比中央對(duì)省區(qū)、省區(qū)對(duì)地市、地市對(duì)縣市更充分，有條件對(duì)域內(nèi)進(jìn)行直接指導(dǎo)和及時(shí)政策調(diào)整。長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展取得成功，中小城市成為兩區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)單元和重要支撐的理論根據(jù)就在于此。

三、把握中小城市差異化發(fā)展的三個(gè)節(jié)點(diǎn)

中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向要把握差異化發(fā)展的三個(gè)節(jié)點(diǎn)，這樣才能有效形成聚集效應(yīng)。

（一）產(chǎn)業(yè)方向的選擇

中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向既不應(yīng)追求一、二、三產(chǎn)業(yè)占GDP比重的孰高孰低，因?yàn)榉?wù)業(yè)比重較高對(duì)不同功能的中小城市不具普遍意義（即使是大城市也是如此。例如，上海市的第三產(chǎn)業(yè)比重低于許多同類(lèi)城市，甚至低于一些二、三線(xiàn)城市，但并不說(shuō)明上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平低于這些城市），也不應(yīng)簡(jiǎn)單復(fù)制上級(jí)行政區(qū)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)方向，如重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)等等，因?yàn)橹行〕鞘胁⒉黄毡榫哂凶灾鲃?chuàng)新和占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)高端的條件。中小城市發(fā)展方向應(yīng)是自身具有比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并努力促其形成規(guī)模乃至產(chǎn)業(yè)集群，以實(shí)現(xiàn)深度專(zhuān)業(yè)化分工，提高技術(shù)水平，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，取得市際分工效益和合作協(xié)同效益。

（二）市域產(chǎn)業(yè)空間布局

村村點(diǎn)火、處處冒煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式具有階段性的積極意義，但與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中布局的客觀要求相悖，故今天整體上風(fēng)光不再。以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主體，鄉(xiāng)鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，整體上不適合我國(guó)人多地少的國(guó)情，將支付極高的分散城市化、分散工業(yè)化成本，亦與中小城市發(fā)展形成掣肘?，F(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)中小城市域內(nèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中布局，人口向市區(qū)集中，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市化進(jìn)程良性互動(dòng)，有利于集約用地，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施使用效率，減少工業(yè)化、城市化運(yùn)行成本，發(fā)揮中小城市聚集效益。

（三）域內(nèi)差異化發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建

圍繞比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚集和推進(jìn)城市化的良性互動(dòng)，制定和實(shí)施相關(guān)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，包括建設(shè)用地、國(guó)民收入初次分配、財(cái)政稅收、人口遷移、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療等政策措施，構(gòu)造適宜的軟硬環(huán)境，是中小城市實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展的保證。

四、完善中小城市差異化發(fā)展的體制和機(jī)制

中小城市實(shí)施差異化發(fā)展，擁有差異化發(fā)展的自主決策權(quán)是重要前提。所謂實(shí)現(xiàn)差異化的自主權(quán)，就是在貫徹執(zhí)行國(guó)家法規(guī)和大政方針的前提下，中小城市擁有從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)、改革創(chuàng)新的自主決策權(quán)，整合資源、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的政策制定權(quán)和當(dāng)?shù)刂卮笊鐣?huì)事務(wù)的決定權(quán)。秦漢以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)體制，防止地方割據(jù)、尾大不掉，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一一直是權(quán)力架構(gòu)設(shè)置的重要考量。中央一聲令下，全國(guó)13億人齊步走，至今仍是主流社會(huì)意識(shí)形態(tài)。上級(jí)對(duì)下級(jí)的基本要求是不出亂子，對(duì)下級(jí)的自主決策、創(chuàng)新發(fā)展行為更多的是以違反現(xiàn)行制度、政策規(guī)定加以約束，而較少默許和寬容。深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革的成功，是中央決策者的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，地方政府的堅(jiān)定支持和第一線(xiàn)改革者的勇于創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)共同作用的結(jié)果，實(shí)質(zhì)是對(duì)當(dāng)時(shí)政策、體制在某種程度上的違反和突破。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，雖有減少審批、下放權(quán)力的思路和動(dòng)作，但下放何種權(quán)力、下放到哪個(gè)層級(jí)迄今沒(méi)有定論，中間又有被省、地兩級(jí)截流的風(fēng)險(xiǎn)，特別是近年來(lái)，權(quán)力上收、行政干預(yù)企業(yè)微觀行為力度呈強(qiáng)化趨勢(shì)，中小城市自主發(fā)展決策總體上仍受到諸多的不必要限制，致使中小城市職責(zé)與權(quán)力的不匹配反有加劇之勢(shì)。以中小城市為基礎(chǔ)單元，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，是已被實(shí)踐證明了的成功之路。由上而下的為中小城市差異化發(fā)展構(gòu)建適宜的體制和機(jī)制，是未來(lái)我國(guó)深化行政管理體制改革、理順中央與各級(jí)地方關(guān)系的重要內(nèi)容。同時(shí)，由下而上的構(gòu)建和完善中小城市權(quán)力制衡機(jī)制、公共信息公開(kāi)披露機(jī)制、民主對(duì)權(quán)力的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制、公眾參與和意愿表達(dá)機(jī)制以及利益訴求機(jī)制等，既是中小城市差異化發(fā)展的保證，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的方向和重要標(biāo)志。

說(shuō)明：本文的中小城市是指市區(qū)常住人口在100萬(wàn)人以下的城市，包括：一、所有縣級(jí)建制市中心區(qū)；二、未設(shè)市的縣級(jí)行政區(qū)政府駐地中心鎮(zhèn)；三、地級(jí)建制市100萬(wàn)人以下的中心區(qū)和非建制市地級(jí)行政區(qū)政府駐地中心鎮(zhèn)；四、遠(yuǎn)離設(shè)區(qū)市中心區(qū)的具有相對(duì)獨(dú)立性的縣級(jí)區(qū)政府駐地中心鎮(zhèn)。

責(zé)任編輯：張煒