如何改善山西省農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)

郭向陽

摘要：2003年以前的改革側(cè)重于農(nóng)信社管理體制的改革及歷史包袱的化解，2003年后的改革將產(chǎn)權(quán)和法人治理問題提到了首要位置。農(nóng)村信用社法人治理存在諸多問題，完善法人治理是把農(nóng)村信用社真正辦成“資本自聚，資金自籌，經(jīng)營自主，盈虧自負(fù)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的金融市場的主體的前提。文章目前農(nóng)村信用社在法人治理上存在的問題進(jìn)行分析，并從明晰產(chǎn)權(quán)、建立健全內(nèi)控機(jī)制、完善外部治理機(jī)制等方面闡述了農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社 法人治理 改革

中圖分類號：F830.61文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-182-02

農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“花錢買機(jī)制”，完善法人治理結(jié)構(gòu)，得到社會各界的熱切關(guān)注，更是當(dāng)前農(nóng)村信用社改革攻堅(jiān)階段的重中之重。為有效發(fā)揮農(nóng)村信用社“三會一層”（社員代表大會、理事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層）的職能作用，促使農(nóng)信社理事長、主任、監(jiān)事長切實(shí)履行好各自的職責(zé)，真正形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡，激勵(lì)與約束相結(jié)合的內(nèi)部機(jī)制。我們對山西省農(nóng)村信用社完善法人治理結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行了調(diào)查。

一、農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

為深化農(nóng)村信用社改革，使農(nóng)村信用社真正成為市場經(jīng)濟(jì)條件下“資本自聚，資金自籌，經(jīng)營自主，盈虧自負(fù)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的法人主體，山西省內(nèi)各農(nóng)村信用社按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求著手對原有的管理模式進(jìn)行改造，結(jié)合合作制、股份制的特點(diǎn)，在深化改革中對完善法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了積極而有益的探索。

從對山西省省內(nèi)農(nóng)信社的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自改革以來，省內(nèi)各家信用社都按照改革的要求初步建立了社員代表大會、理事會、監(jiān)事會和聯(lián)社主任領(lǐng)導(dǎo)下的管理層相分離的法人治理架構(gòu)。各縣級聯(lián)社普遍實(shí)施監(jiān)督制衡的業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)則，理事長逐步淡出對業(yè)務(wù)管理的控制，主任全面負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)，監(jiān)事長則加強(qiáng)對業(yè)務(wù)和經(jīng)營的監(jiān)督。各個(gè)聯(lián)社普遍召開了社員代表大會，初步體現(xiàn)了股東對農(nóng)村信用社的所有者權(quán)益；按信息披露的要求，各家個(gè)聯(lián)社進(jìn)行了經(jīng)營信息披露；建立并實(shí)施薪酬激勵(lì)機(jī)制、績效考核和收入分配機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)村信用社員工的積極性，強(qiáng)化科學(xué)的用工、人事制度。法人治理結(jié)構(gòu)的初步完善，有效促進(jìn)了農(nóng)村信用社各項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。2012年3月末，山西省農(nóng)村信用社資本充足率為9%，同比分別上升3個(gè)百分點(diǎn)。貸款損失準(zhǔn)備充足率91%，同比上升20個(gè)百分點(diǎn)，撥備覆蓋率為79%，同比上升29個(gè)百分點(diǎn)。2012年5月末，山西省農(nóng)村信用社的各項(xiàng)存貸款余額分別為4105億元和2653億元，比年初分別增加402億元和434億元。支農(nóng)服務(wù)水平有所提高，涉農(nóng)貸款余額2059億元，比年初增加210億元，增幅為11%，所占各項(xiàng)貸款的比例為78%。山西農(nóng)村信用社不良貸款余額和不良貸款比例分別為232億元、8%，同比分別下降42億元和5個(gè)百分點(diǎn)。

但通過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，行政式的干部任免還存在，即兩級班子成員都是由銀監(jiān)部門根據(jù)縣聯(lián)社和信用社上一級主管部門提供的人選審查其任職資格后，再由上一級主管部門任免，下一級社員代表、理（監(jiān)）事會成員舉手表決而導(dǎo)致農(nóng)信社在改制過程中存在著一些問題。

二、農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)中存在的問題

1.法人治理結(jié)構(gòu)不完善，實(shí)際運(yùn)作不規(guī)范。一是社員代表大會流于形式，其職能得不到有效發(fā)揮，作用形同虛設(shè)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村信用社并沒有嚴(yán)格按章程適時(shí)召開社員代表大會。其它則以聯(lián)社職工大會或年終表彰總結(jié)會代替。由于沒有形成向社員進(jìn)行重大事項(xiàng)的常規(guī)報(bào)告制度，社員的知情權(quán)缺位，也缺乏會前信息交流渠道。社員代表對社員代表大會期間“三會”提交的各項(xiàng)報(bào)告無法作出全面準(zhǔn)確的判斷，只能是“開開會，拍拍手，吃吃飯，舉舉手，領(lǐng)上紀(jì)念品就走”，社員無法充分行使和運(yùn)用股東權(quán)力。更不可能在經(jīng)營期內(nèi)定期對農(nóng)村信用社的資產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)務(wù)費(fèi)用、人員管理等重要事項(xiàng)進(jìn)行研究和討論。二是理事長行政任命制度，沒有建立三權(quán)約束的制約機(jī)制。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，理事會、經(jīng)營管理層、監(jiān)事會“三駕馬車”未能真正按運(yùn)行規(guī)則運(yùn)行，定位不夠明確，理事長、主任職責(zé)范圍沒有細(xì)化，權(quán)限界定不清。這種制度下的法人治理導(dǎo)致聯(lián)社的經(jīng)營層游離于廣大股東的監(jiān)督之外，使得理事會對經(jīng)營層的委托代理關(guān)系、監(jiān)事會對經(jīng)營層的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系形同虛設(shè)，只能寄希望于聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)的自我約束能力。各級聯(lián)社實(shí)際上對下級社行使的是行政管理權(quán)力，基層信用社作為一級法人的地位和權(quán)威無法得到有效保障，這種行政管理體制實(shí)際上是一種法人治理結(jié)構(gòu)的異化。三是監(jiān)事會出現(xiàn)虛位現(xiàn)象，難以對經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行正常監(jiān)督。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)事會（監(jiān)事長）虛位現(xiàn)象。監(jiān)事會（監(jiān)事長）成員的來源渠道及其職級決定了其名不副實(shí)的位置，很難做到獨(dú)立于經(jīng)營之外，獨(dú)立于本社利益（甚至于不當(dāng)或違法利益）之外，實(shí)施對經(jīng)營管理層（經(jīng)營活動(dòng)）的監(jiān)督、檢查及處理。四是經(jīng)理層難以發(fā)揮經(jīng)營管理的才能。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)某些信用社領(lǐng)導(dǎo)受傳統(tǒng)管理習(xí)慣和既得利益的影響，對理事會領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制心理上不適應(yīng)，對應(yīng)由經(jīng)營管理層實(shí)施的職能和權(quán)利，如貸款審批、財(cái)務(wù)開支等權(quán)限明放暗不放，影響甚至削減了經(jīng)營管理層的工作積極性、主動(dòng)性

2.農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。一是股權(quán)過于分散。農(nóng)村信用社股金多數(shù)為資格股，一般占到70%以上，股權(quán)分散，分散化的股本結(jié)構(gòu)往往導(dǎo)致誰也沒有絕對的發(fā)言權(quán)和控制權(quán)。原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是由于信用社的股東遍布千家萬戶，股金非常分散，單個(gè)外部股東持股比例十分有限，無法從根本上改變信用社內(nèi)部人控制的局面。一方面誰也沒有絕對的控制權(quán)，是產(chǎn)權(quán)不明晰的重要表現(xiàn)；另一方面也形成社員（股東）缺乏監(jiān)督經(jīng)營者的動(dòng)力和行使監(jiān)督權(quán)的能力，無法有效解決所有者缺位、內(nèi)部人控制的問題，導(dǎo)致社員代表大會的組成不能體現(xiàn)股本結(jié)構(gòu)和社員的利益。二是資格股和投資股比例不合理。真正有實(shí)力參加入股的企業(yè)法人較少，增擴(kuò)法人股、投資股擴(kuò)股難度較大，有的信用社只有極少或者根本沒有法人投資。沒有形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”機(jī)制。股金通常不是用來彌補(bǔ)損失，社員并不是真正的出資人，沒有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最多只能算是一個(gè)存款戶，股權(quán)存款化特征十分明顯。股金總額近80%的入股社員沒有把自己視為農(nóng)村信用社的所有者，對經(jīng)營情況漠不關(guān)心。三是貸款化股金現(xiàn)象。按理股東入股應(yīng)以獲取回報(bào)為主要目的，但在實(shí)際中，農(nóng)村信用社的股東是以獲取服務(wù)為主，追求回報(bào)為次，追求的是“貸款優(yōu)先、利率優(yōu)惠”。農(nóng)村信用社憑借農(nóng)村金融的壟斷地位，將股金作為貸款硬性條件，入股社員是為獲取貸款而被動(dòng)成為“社員”，對信用社的改革與發(fā)展及參與其經(jīng)營管理并不是很關(guān)心，貸款還清后要求退股的呼聲強(qiáng)烈。

3.經(jīng)營管理機(jī)制滯后。沒有真正形成有效的人員流動(dòng)和管理機(jī)制，帶有明顯的行政管理色彩，不適應(yīng)企業(yè)化經(jīng)營需要，人員流動(dòng)的權(quán)力高度上收，流動(dòng)渠道十分狹窄。對部分農(nóng)村信用社高管人員問卷調(diào)查顯示：現(xiàn)行政策存在激勵(lì)不足的問題。沒有形成有效的員工激勵(lì)機(jī)制，在農(nóng)村信用社仍是職務(wù)工資為主的收入分配制度，沒有真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入與企業(yè)收益的相統(tǒng)一。既不能調(diào)動(dòng)一般員工的積極性，對高管人員也缺乏有效的促動(dòng)，不能激發(fā)高級管理人員的創(chuàng)造力。

4.內(nèi)控制度不完善。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村信用社現(xiàn)有內(nèi)控制度簡單、陳舊，已不適應(yīng)當(dāng)前管理工作的需要；部分農(nóng)村信用社內(nèi)控制度執(zhí)行不力，存在嚴(yán)重有章不循、監(jiān)督管理不到位的問題。部分信用社沒有形成對各種經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制，內(nèi)控制度缺乏有效的事前約束機(jī)制，對違規(guī)經(jīng)營行為只能進(jìn)行事后懲處，在一定程度上制約農(nóng)村信用社的快速健康發(fā)展。

5.信息披露不到位，外部監(jiān)督機(jī)制不健全。沒有形成定期信息披露制度，股東和社員對信用社的經(jīng)營不了解，大部分信用社只在職工大會上和信用社主任會上對經(jīng)營指標(biāo)進(jìn)行一些說明外，對社員和股東沒有進(jìn)行詳細(xì)的業(yè)務(wù)經(jīng)營及資本運(yùn)營報(bào)告。公開披露信息不到位，公開范圍、公開事項(xiàng)、次數(shù)等都很隨意。不少農(nóng)村信用社由于擔(dān)心信息披露產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，因此其信息披露的內(nèi)容很難充分，信息不對稱，導(dǎo)致股東及其利益相關(guān)者難以行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不利于促進(jìn)信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善。

三、對策建議

農(nóng)村信用社應(yīng)按照改革的要求積極創(chuàng)造條件完善法人治理，提高經(jīng)營管理水平。

1.制定農(nóng)村信用社法人治理的規(guī)范性指導(dǎo)意見。加快立法進(jìn)程，提高監(jiān)管效能。目前農(nóng)村信用社完善法人治理主要參照《公司法》和股份制商業(yè)銀行的有關(guān)辦法，缺乏專門的指導(dǎo)性文件。國家有關(guān)部門應(yīng)制定適合我國國情的《合作金融法》，將農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)納入法制化軌道，明確“三會”和“三長”的職責(zé)，賦予監(jiān)事會根據(jù)社員代表大會的意愿按法定程序獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，有效抑制農(nóng)村信用社“內(nèi)部人控制”的問題，切實(shí)保護(hù)存款人和社員的合法權(quán)益。同時(shí)，由于農(nóng)村信用社有著獨(dú)特的制度基礎(chǔ)和發(fā)展歷史，而且各地農(nóng)村信用社發(fā)展很不平衡，其法人治理也要體現(xiàn)分類指導(dǎo)的精神。對大量小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社需要在堅(jiān)持改革精神的前提下，設(shè)計(jì)一種簡易模式，對其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的分設(shè)與人員構(gòu)成降低要求，如在農(nóng)村信用社只有幾個(gè)職工的情況，不單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會，適當(dāng)增加理事會人數(shù)和提高社員代表比例，監(jiān)事會的職能由理事會行使；在本地人才不足的情況下，聯(lián)社工作人員、退休干部和其他農(nóng)村信用社領(lǐng)導(dǎo)可擔(dān)任理事。

2.組建規(guī)范的公司治理層級。農(nóng)村信用社的所有權(quán)屬于社員，社員有權(quán)以適當(dāng)方式參與農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理。首先，應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮社員代表大會作為農(nóng)村信用社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，審查批準(zhǔn)年度工作計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況，對農(nóng)村信用社的工作方針、重點(diǎn)和措施進(jìn)行把關(guān)，對理事會、監(jiān)事會成員和主任就業(yè)務(wù)工作、工作人員的作風(fēng)和道德紀(jì)律問題提出質(zhì)詢。其次，保證進(jìn)入理事會、監(jiān)事會的社員代表經(jīng)常獲得經(jīng)營管理的進(jìn)展情況，以在會議上充分發(fā)揮職能，并強(qiáng)調(diào)社員代表協(xié)助農(nóng)村信用社開展有關(guān)工作的責(zé)任。三是實(shí)行理事長與主任分設(shè)，細(xì)化、固化二者的職權(quán)范圍，明確二者的具體義務(wù)、職責(zé)和權(quán)力。理事長負(fù)有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，信用社主任負(fù)有日常經(jīng)營權(quán)，接受理事長的監(jiān)督。三是建立名副其實(shí)的監(jiān)事會制度，建立監(jiān)事會定期辦公制度，賦予監(jiān)事會更大的權(quán)力，如對業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)的審計(jì)權(quán)，對管理層的監(jiān)察權(quán)，對理事長、主任重大決策的否決權(quán)等，使監(jiān)事會行使的職責(zé)不受制于理事長和主任，完全對社員代表大會和全體社員負(fù)責(zé)。完善經(jīng)營管理層的選聘機(jī)制，讓優(yōu)秀的內(nèi)部、外部人員脫穎而出，用優(yōu)秀的人才隊(duì)伍帶動(dòng)信用社經(jīng)營管理水平的提高。

3.改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，“吸入”戰(zhàn)略投資者。農(nóng)村信用社已經(jīng)成立了省級聯(lián)社，并逐步進(jìn)行縣級聯(lián)社一級法人改革。但是，無論實(shí)行哪種模式農(nóng)村信用社改革都必須兼顧兩方利益；一是必須考慮維護(hù)“三農(nóng)”利益，這是國家的大政方針；二是在維護(hù)三農(nóng)利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。農(nóng)村信用社的經(jīng)營行為其實(shí)質(zhì)是國家農(nóng)村政策下的市場化運(yùn)作。戰(zhàn)略投資者進(jìn)入農(nóng)村信用社在保證“三農(nóng)”利益前提下，一方面可以化解農(nóng)村信用社的歷史包袱；另一方面，可以借鑒外國先進(jìn)的銀行管理機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，解決政府經(jīng)營企業(yè)問題；解決單個(gè)股權(quán)小而產(chǎn)生的內(nèi)部人控制問題；解決股民不懂經(jīng)營、不參與管理問題；采用先進(jìn)的用人理念和機(jī)制，解決約束機(jī)制乏力問題，實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”目標(biāo)。

4.制定對經(jīng)營者長短期激勵(lì)機(jī)制。首先，增加經(jīng)營者的入股金額。若經(jīng)營者努力經(jīng)營，經(jīng)營業(yè)績提高，經(jīng)營者獲得的股金紅利也就越大。經(jīng)營者的效益工資根據(jù)農(nóng)村信用社的經(jīng)營業(yè)績的一定比例確定，以現(xiàn)金形式發(fā)放，這對經(jīng)營者具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，經(jīng)營者為了獲得較高的效益工資，就必須提高農(nóng)村信用社的經(jīng)營業(yè)績，就會努力經(jīng)營。其次，適度加大股權(quán)、期股在經(jīng)營者報(bào)酬中的比重。這樣可避免經(jīng)營者發(fā)生短期化行為，損害農(nóng)村信用社的長遠(yuǎn)發(fā)展。報(bào)酬中的股權(quán)、期權(quán)激勵(lì)，能夠促進(jìn)經(jīng)營者保證農(nóng)村信用社的可持續(xù)發(fā)展，因此，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社的可持續(xù)發(fā)展，需加大經(jīng)營者報(bào)酬中的股權(quán)、期權(quán)的比例。

5.強(qiáng)化農(nóng)信社的內(nèi)控制度建設(shè)。要結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步建立和完善內(nèi)控制度，制定出激勵(lì)有效、約束嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明晰、獎(jiǎng)懲分明的內(nèi)部控制制度。加強(qiáng)自律經(jīng)營，強(qiáng)化內(nèi)部規(guī)章制度和工作規(guī)范。要嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理制度，支出要嚴(yán)格控制并由“三會”有效監(jiān)督。在日常的經(jīng)營管理工作方面，要嚴(yán)格遵照有關(guān)制度，除受“三會”有效監(jiān)督外，應(yīng)加強(qiáng)自律經(jīng)營意識，開拓新業(yè)務(wù)，利用科技手段，提高辦公效率。

6.完善農(nóng)信社的強(qiáng)制性信息披露制度，強(qiáng)化外部約束。完善農(nóng)村信用社的強(qiáng)制性信息披露制度，提高其經(jīng)營透明度，是農(nóng)村信用社的股東、利益相關(guān)者，特別是廣大農(nóng)民從外部加強(qiáng)對農(nóng)村信用社監(jiān)督的前提條件。農(nóng)村信用社定期披露財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、法人治理結(jié)構(gòu)、重大事項(xiàng)等信息。同時(shí)要保證信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、可比性。

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（作者單位：中國人民銀行太原中心支行貨幣信貸處 山西太原 030001）

（責(zé)編：若佳）