黑龍江省公共文化服務(wù)體系經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制調(diào)研報(bào)告

李蘭 蒙婷怡

【摘要】通過(guò)對(duì)選定縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政投入情況的調(diào)查，顯示被選定縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本完成公共文化“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，同時(shí)，公共文化財(cái)政投入及時(shí)、使用規(guī)范，但仍存在財(cái)政投入資金總量不足、投入方式單一、缺乏有效的財(cái)政投入監(jiān)管及績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等問(wèn)題，在調(diào)研的基礎(chǔ)上根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，提出創(chuàng)新公共文化服務(wù)體系經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】公共文化財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

一 引言

公共文化服務(wù)是指以政府部門為主的公共部門提供的，以保障公民的基本文化生活權(quán)利為目的、向公民提供公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的制度和系統(tǒng)的總稱，包括公共文化服務(wù)設(shè)施、資源和服務(wù)內(nèi)容，以及人才、資金、技術(shù)和政策保障機(jī)制等方面內(nèi)容。加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾基本文化權(quán)益的主要途徑，對(duì)于促進(jìn)人的全面發(fā)展、提高全民族的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)、建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，具有重大意義。而公共財(cái)政投入則是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與體制保障，是國(guó)家和各級(jí)政府履行職能的政策工具、管理手段，在建設(shè)公共文化服務(wù)體系的實(shí)踐中肩負(fù)著重大的責(zé)任?！笆晃濉逼陂g我國(guó)公共文化建設(shè)取得了初步成效，截至2010年底，全國(guó)共有公共圖書(shū)館2884個(gè)，文化館（含群眾藝術(shù)館）3264個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站40118個(gè)，村文化室20余萬(wàn)個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了公共文化服務(wù)體系全覆蓋。各級(jí)財(cái)政部門在公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入實(shí)踐中積累了一定經(jīng)驗(yàn)、取得了一定成績(jī)，但也存在一定問(wèn)題，尚未形成比較完善的基層公共文化服務(wù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為此，黑龍江省財(cái)政廳教科文處與黑龍江省文化廳共同組成了調(diào)研組，在2010年10月對(duì)選定縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共文化服務(wù)體系經(jīng)費(fèi)運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研主要采取走訪、考察、參觀、座談與調(diào)查問(wèn)卷相結(jié)合的方法。通過(guò)調(diào)研基本了解了縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、運(yùn)行及經(jīng)費(fèi)保障情況。

二 黑龍江省公共文化服務(wù)體系經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀

本次調(diào)研根據(jù)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)及公共文化服務(wù)活動(dòng)開(kāi)展的不同情況，選取了三個(gè)縣（市）分別是A縣、G縣、S市（縣級(jí)市）。這三個(gè)縣（市）基本建成公共文化服務(wù)體系框架，完成兩館一站一室硬件建設(shè)，公共文化活動(dòng)組織有序。

1．縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務(wù)體系基本情況

第一，完成“兩館一站一室”硬件建設(shè)。國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要目標(biāo)之一既是：力爭(zhēng)到“十一五”期末，城市的文化設(shè)施、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和文化產(chǎn)品基本滿足居民就近便捷享受文化服務(wù)的需求，在農(nóng)村基本解決農(nóng)民群眾看書(shū)難、看戲難、看電影難、收聽(tīng)收看廣播電視難的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)五年的建設(shè)四個(gè)縣（市）不斷完善公共文化服務(wù)場(chǎng)所，完成“兩館一站一室”硬件建設(shè)。

第二，完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務(wù)的組織體系。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以后農(nóng)村文化工作組織職責(zé)不明晰的現(xiàn)象，在上級(jí)組織部門、宣傳部部門的指導(dǎo)下，健全了農(nóng)村文化機(jī)構(gòu)。明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記文化工作為第一責(zé)任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨副委書(shū)記主管落實(shí)，主管文教的副鄉(xiāng)長(zhǎng)、專職文化站站長(zhǎng)、村黨支部書(shū)記、村團(tuán)支部書(shū)記共同配合、分工協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)格局。同時(shí)根據(jù)群眾的文化愛(ài)好和群體規(guī)模，鼓勵(lì)創(chuàng)辦民間文化協(xié)會(huì)，形成了組織引導(dǎo)、館站實(shí)施、協(xié)會(huì)支持、群眾參與的公共文化組織體系。

第三，開(kāi)展豐富多彩的公共文化活動(dòng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣告文化

活動(dòng)開(kāi)展的有聲有色，這些活動(dòng)包括三個(gè)方面：一是常規(guī)性公共文化活動(dòng)，如節(jié)慶文化系列活動(dòng)、廣場(chǎng)文化系列活動(dòng)等，這些活動(dòng)規(guī)模較大，參加人數(shù)眾多，受益面廣；二是文化藝術(shù)競(jìng)賽系列活動(dòng)，如詩(shī)歌大賽、書(shū)畫(huà)競(jìng)賽、秧歌大賽等，通過(guò)競(jìng)賽帶動(dòng)文化活動(dòng)的開(kāi)展，發(fā)現(xiàn)文化活動(dòng)的骨干和新生力量；三是具有地方特色的公共文化活動(dòng)，如G縣的“情系老區(qū)村”慰問(wèn)演出、微雕、詩(shī)歌創(chuàng)作、民俗畫(huà)等，A縣的“綠鄉(xiāng)歡歌”大型文藝演出、綠鄉(xiāng)民俗版畫(huà)創(chuàng)作，S市的皮影戲、剪紙、風(fēng)箏制作、民間文學(xué)、秸稈工藝品、滿族薩滿神調(diào)等。

2．縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障基本情況

縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入包括財(cái)政投入和吸納社會(huì)資源兩部分，其中財(cái)政投入又包括人員經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)投入?？h、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)支出形式包括公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、取暖費(fèi)等。縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)撥款及時(shí)、使用規(guī)范。

三 黑龍江省公共文化服務(wù)體系經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制存在的問(wèn)題

1．公共文化服務(wù)財(cái)政投入總量不足

縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公共文化服務(wù)的建設(shè)資金主要靠政府投入。雖然近年來(lái)，各級(jí)政府不斷加大對(duì)公共文化服務(wù)事業(yè)的投入，但總體而言，公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入總量不足，文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比重偏低，并且多年來(lái)一直維持在一定水平?jīng)]有增長(zhǎng)。如表1～表3所示，2007～2009年，除A縣2009年外，被調(diào)查三地文化事業(yè)財(cái)政撥款總量維持在400～500萬(wàn)元左右，文化事業(yè)投入占財(cái)政支出總額的比重在0.3%～0.9% 之間。

2．公共文化服務(wù)主要項(xiàng)目財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)不足

第一，公共文化設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)不斷的財(cái)政投入已使公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本完善，硬件設(shè)施基本齊全。但后期與硬件設(shè)施相匹配的維護(hù)、維持與保障上所需的財(cái)政投入缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，由于缺乏維護(hù)與運(yùn)行資金，使公共文化服務(wù)設(shè)施的運(yùn)行依然存在“守?cái)傋印爆F(xiàn)象，一些建成的圖書(shū)館、文化站、農(nóng)家書(shū)屋甚至沒(méi)有使用痕跡。

第二，專業(yè)人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不足。黑龍江省縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化活動(dòng)有較強(qiáng)地域色彩，主要活動(dòng)多以地方戲曲小劇場(chǎng)演出、節(jié)慶日迎慶活動(dòng)、東北大秧歌、文化室活動(dòng)、文體競(jìng)賽等形式，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制以及對(duì)專業(yè)藝人培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的不足，青年人愿意從事專業(yè)文化事業(yè)的日趨減少，調(diào)查顯示文化從業(yè)人員老化現(xiàn)象嚴(yán)重，演職人員青黃不接。文化局領(lǐng)導(dǎo)稱“在我們這里50歲的小生，在臺(tái)上舞槍弄棒，幾分鐘就氣喘吁吁了”。

第三，公共文化活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化投入主要是公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、取暖費(fèi)，只能保證各地文化部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響了公共文化活動(dòng)的開(kāi)展，調(diào)查顯示活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足成為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化活動(dòng)的主要制約因素。

3．缺乏有效的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

調(diào)查顯示，由于缺乏有效的公共文化投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系與機(jī)制，各地公共文化活動(dòng)開(kāi)展的情況與效果不盡相同，存在一定隨意性和文化偏好，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化局領(lǐng)導(dǎo)愛(ài)好寫(xiě)作，因此經(jīng)費(fèi)投入偏好舉辦詩(shī)歌創(chuàng)作比賽、出版文藝作品，有的則偏好書(shū)法繪畫(huà)、或者聲樂(lè)、戲曲等，未能很好體現(xiàn)公共文化公共性、公益性的特點(diǎn)。

四 完善公共文化服務(wù)體系經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建議

1．建立公共文化服務(wù)財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)

投入保障機(jī)制的基本作用就是保障在公共文化服務(wù)體系建設(shè)、運(yùn)行于維護(hù)中資金的滿足。合理的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)可以使政府加大財(cái)政的投入力度或者避免資金投入的不合理、不公平等現(xiàn)象的發(fā)生。應(yīng)根據(jù)調(diào)研了解各地區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，如當(dāng)?shù)氐娜司杖?、農(nóng)村家庭平均收入、當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平等因素制定財(cái)政投入的最低標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)。

2．建立公共文化服務(wù)以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度

在保障機(jī)制當(dāng)中可以利用一定的補(bǔ)助資金去設(shè)立以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金。設(shè)立這項(xiàng)制度不但可以引導(dǎo)和激勵(lì)地方財(cái)政部門加大農(nóng)村文化投入，進(jìn)一步支持地方農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展，也規(guī)范和加強(qiáng)了中央財(cái)政補(bǔ)助地方的資金管理，提高資金使用效益。獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配應(yīng)遵循“規(guī)范公平、鼓勵(lì)先進(jìn)、引導(dǎo)投入”的原則。主要用于地方開(kāi)展文化體育活動(dòng)、保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)民間文化、發(fā)展地方特色文化、培養(yǎng)文化隊(duì)伍、豐富人民群眾文化生活等方面的支出。

3．建立公共文化服務(wù)財(cái)政投入監(jiān)管機(jī)制

財(cái)政投入機(jī)制中監(jiān)管機(jī)制必不可少，一般應(yīng)由財(cái)政相關(guān)部門、審計(jì)部門或其他第三方獨(dú)立部門負(fù)責(zé)。對(duì)公共文化財(cái)政資金的使用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，保證資金的使用效率。

4．建立公共文化服務(wù)財(cái)政投入評(píng)價(jià)機(jī)制

建立公共文化投入事前投入評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)體系，一是事前投入價(jià)值評(píng)價(jià)，根據(jù)共公共文化項(xiàng)目的申報(bào)單位的要求，對(duì)所申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行考察，測(cè)算、收集各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定評(píng)價(jià)工作管理辦法和工作規(guī)范；根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施者和相關(guān)具有專業(yè)判斷力的專家共同評(píng)判所投項(xiàng)目的可投入性、合理性和預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的價(jià)值來(lái)達(dá)到審批的目的。二是事后投入績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于公共文化項(xiàng)目實(shí)施后，資金投入的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)果可以向社會(huì)公布，同時(shí)將評(píng)定結(jié)果反饋給保障機(jī)制，成為保障機(jī)制中以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度實(shí)施的主要依據(jù)。

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