建立以中央銀行為主體的金融穩(wěn)定長效協(xié)調機制刻不容緩

張文亮

摘要：《中國人民銀行法》賦予中央銀行金融穩(wěn)定的職責，但目前由于維護金融穩(wěn)定涉及銀行、證券及保險等專業(yè)監(jiān)管部門，缺乏一套法定的、系統(tǒng)有效的金融穩(wěn)定程序和協(xié)調機制，嚴重制約了央行金融穩(wěn)定職能的發(fā)揮。

關鍵詞：中央銀行金融穩(wěn)定協(xié)調機制

一、建立以中央銀行為主體的金融穩(wěn)定長效協(xié)調機制的必要性與可行性

作為我國的中央銀行，中國人民銀行承擔著制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定的職責，這是由其作為最后貸款人的角色、負責監(jiān)管銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場的職能以及支付、清算體系正常運行的維護者等諸多因素所決定的，其防范系統(tǒng)性金融風險的各項政策措施能否有效發(fā)揮作用取決于財政部門及銀行、證券、保險等監(jiān)管部門對相關政策措施的協(xié)調配合。因此，為確保央行的各項貨幣政策措施落實到位，切實承擔起《中國人民銀行法》賦予的金融穩(wěn)定職責，建立以中央銀行為主體的金融穩(wěn)定長效協(xié)調機制己刻不容緩。

（一）央行貨幣政策有效傳導的要求

以國有商業(yè)銀行為主體的銀行體系是央行貨幣政策的最主要的傳導者，在當前國內金融市場利率尤其是商業(yè)銀行存貸款利率未完全市場化的情況下，由于央行貨幣政策一般具有逆經濟周期調控的特點，其與銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等其他監(jiān)管部門在經濟周期中的管理措施存在矛盾性及局部目標沖突性，如在經濟衰退時期，銀行業(yè)會面臨大量不良資產，銀行監(jiān)管部門對銀行經營的流動性和安全性指標較高要求，與央行此時采取的逆周期調控的寬松貨幣政策存在局部沖突，沒有監(jiān)管部門的積極配合，央行維護金融穩(wěn)定的貨幣政策很難起到良好傳導效果。

（二）適應金融混業(yè)經營發(fā)展趨勢的需要

目前，在我國現(xiàn)行銀行、證券及保險分業(yè)經營模式下，已出現(xiàn)諸如中國平安等大型綜合性金融機構，從事銀行、證券和保險業(yè)務，混業(yè)經營模式初見端倪，是未來中國金融業(yè)發(fā)展趨勢，符合市場資金流動的客觀規(guī)律，因而在目前分業(yè)監(jiān)管模式下，客觀上要求建立長效穩(wěn)定協(xié)調機制，以協(xié)調貨幣市場、資本市場、保險市場的監(jiān)督管理，推進銀行、證券、保險配套改革與協(xié)調發(fā)展。

（三）各監(jiān)管部門依法履行職責和提高工作效率的需要

中央銀行作為金融穩(wěn)定的維護者，通過實施貨幣政策、管理支付系統(tǒng)、提供流動性支持以及發(fā)揮最后貸款人職能等方式防范系統(tǒng)性風險，從而維護整個金融體系的穩(wěn)定。它與銀行、證券、保險等監(jiān)管部門維護所轄行業(yè)合法穩(wěn)健運行、防范化解行業(yè)風險的局部管理目標一致。各監(jiān)管部門日常業(yè)務工作必然會有所交叉并互為補充，客觀上要求建立一種穩(wěn)定協(xié)調機制，明確何種信息由誰收集、相互交叉的檢查工作如何進行、相關信息如何交流與共享等一系列問題，減少不必要的重復監(jiān)管工作，提高各監(jiān)管部門工作效率，降低監(jiān)管部門和被監(jiān)管機構的運營成本。

（四）央行承擔金融穩(wěn)定協(xié)調權具有其他監(jiān)管機構不可比的優(yōu)勢

一是銀監(jiān)會分設之前，中央銀行在長期實施監(jiān)管過程中，在對有關違法違規(guī)問題的處理方面，成功地進行了關閉、接管、注資、收購等嘗試，積累了較為豐富的監(jiān)管和協(xié)調經驗。

二是由人民銀行作為中央銀行的特殊性即其作為最后貸款人角色、負責監(jiān)管銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場的職能以及支付、清算體系正常運行的維護者等諸多因素所決定的。

三是銀行、證券、保險三家專業(yè)監(jiān)管機構雖然都對各自監(jiān)督管理的金融機構的合法穩(wěn)健運行負有法定職責，但由于其監(jiān)管范圍的局限性以及缺乏相應的資源，每一家監(jiān)管機構都難以從整體角度承擔整個金融業(yè)的穩(wěn)健運行以及金融市場的高效、有序、平穩(wěn)運轉的職責，缺乏協(xié)調的經驗和手段。

二、建立金融穩(wěn)定長效協(xié)調機制的幾點建議

盡管《中國人民銀行法》明確了“當銀行業(yè)金融機構出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經國務院批準，有權對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督”等一系列央行維護金融穩(wěn)定可采取的措施，但由于維護金融穩(wěn)定還涉及銀行、證券及保險等專業(yè)監(jiān)管部門以及國家財政等部門，且缺乏一套法定的、系統(tǒng)有效的金融穩(wěn)定程序和協(xié)調措施，沒有相對獨立的、依法對相關政策措施進行專門協(xié)調的權力部門，沒有形成系統(tǒng)、科學、涵蓋整個金融業(yè)的金融風險預警信息網絡，使央行的維護金融穩(wěn)定職能極易流于形式。為此筆者建議：

（一）盡快以法定形式明確中央銀行為金融穩(wěn)定協(xié)調機構主體， 并賦予相應協(xié)調權

監(jiān)管職能從央行分離出去以后，人民銀行專門成立了旨在防范系統(tǒng)性金融風險的金融穩(wěn)定部門。雖然修訂的后《中國人民銀行法》從防范和化解系統(tǒng)性金融風險角度，設計了近10個條文，也明確了中國人民銀行為維護金融穩(wěn)定可采取的各種法律手段，但相對于其所承擔的職能來說是“小馬拉大車”，遠遠不夠。因此，必須盡快賦予人民銀行金融穩(wěn)定協(xié)調的權力，有權對證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會三家金融類監(jiān)管機構相關措施予以協(xié)調，并通過立法方式確定下來。

（二）盡快制定《金融穩(wěn)定法》，使長效的、操作性強的、程序性的金融穩(wěn)定工作協(xié)調機制獲得法律保障

雖然《中國人民銀行法》己對金融穩(wěn)定作了基礎性規(guī)定，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》等金融法規(guī)也對金融風險的防范、控制和處理有相應的條款，但關于維護金融穩(wěn)定工作機制卻沒有具體的、較為程序化的規(guī)定，缺乏可操作性，整體聯(lián)動性也較差。因此，在金融機構風險預防、救助、退出等過程中，針對金融風險傳遞性強的特點，《金融穩(wěn)定法》應規(guī)定嚴格的程序，對風險實行分類處置，根據(jù)風險的不同情況，制定完整、高效、科學的處置方案，明確金融機構、金融監(jiān)管機構、中國人民銀行及其他部門在這一過程中應履行的職責和應采取的不同措施，使相互間的分工配合以法定形式予以明確，形成程序性協(xié)調機制，確?？焖俜磻宰羁斓乃俣忍幹蔑L險，防止社會動蕩或經濟大起大落。

（三）逐步建立和完善監(jiān)管信息共享機制

一是建立各級人民銀行與同級金融監(jiān)管部門的監(jiān)管信息定期送達制度。銀行、證券、保險三個監(jiān)管部門不僅要定期向人民銀行送達金融機構一般性的資產負債表等統(tǒng)計資料，而且要將反映金融機構持續(xù)動態(tài)性的實際經營和運行狀況、對所監(jiān)管機構的現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管信息資料及其他相關的實質性分析報告及時送達人民銀行，以滿足中央銀行為維護金融體系、履行貨幣政策調控和最后貸款人職責需要對各金融機構進行實質性分析的要求。二是完善各級人民銀行與同級金融監(jiān)管部門的定期聯(lián)系會議制度。通報國家貨幣政策和金融宏觀調控方面的政策措施以及轄區(qū)的經濟金融運行情況，溝通金融監(jiān)管工作和監(jiān)管信息，分析轄區(qū)銀行、證券、保險業(yè)數(shù)據(jù)信息和經營風險狀況，研究化解轄內金融風險的建議和對策，及時進行磋商、協(xié)調和解決，發(fā)揮整體合力，共同提高監(jiān)管效率和風險防范預警水平。三是建立各級人民銀行與同級金融監(jiān)管部門的聯(lián)合調查和檢查工作制度，適應央行與各級金融監(jiān)管機構客觀上存在的業(yè)務交叉關系及金融業(yè)出現(xiàn)的混業(yè)經營趨勢，以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

（四）積極探索建立金融風險預警指標體系，穩(wěn)步推進金融風險預警信息網絡建設，構筑有效的金融穩(wěn)定協(xié)調機制操作平臺

在形成監(jiān)管信息共享機制的基礎上，考慮充分利用人民銀行現(xiàn)有的與商業(yè)銀行建立的良好數(shù)據(jù)信息傳輸機制等網絡資源，把相關部門的信息數(shù)據(jù)聯(lián)網，設立一個以央行為信息管理中心，涵蓋銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會以及各類金融機構的科學、統(tǒng)一、規(guī)范的風險預警計算機信息網絡。一方面，各金融監(jiān)管部門須及時將定期監(jiān)管報告和已經完成的現(xiàn)場檢查結果、評價以及處罰情況輸入網絡系統(tǒng)，以便央行和各監(jiān)管部門之間能隨時查閱各類金融機構最新的經營狀況、歷史違法違規(guī)情況及處理情況。另一方面，人民銀行也應及時發(fā)布金融業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并結合監(jiān)管數(shù)據(jù)，從防范和化解系統(tǒng)性金融風險角度出發(fā)，在存款、貸款、利率、支付結算、外匯業(yè)務等方面設置若干個預警指標。2004年，中國人民銀行制定了《<區(qū)域金融穩(wěn)定報告>撰寫指引》，初步明確了金融穩(wěn)定監(jiān)測框架主要監(jiān)測指標為銀行類機構重點監(jiān)測資本充足性、資產質量、管理能力、贏利性、流動性等各項指標，在這一基礎上，可以結合銀監(jiān)部門的《金融機構非現(xiàn)場監(jiān)管報表》的核心指標和監(jiān)管方案，及時準確地對跨市場風險和系統(tǒng)性金融風險進行監(jiān)測和分析，及時發(fā)現(xiàn)異常信號，并在信息平臺上發(fā)出預警信息，提出政策建議，協(xié)調和指導各金融監(jiān)管部門對央行各項金融穩(wěn)定政策措施進行配合，切實提高各金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作的前瞻性。

三、建立金融穩(wěn)定長效協(xié)調機制應理順的三個關系

建立以中央銀行為主體的“一行三會”之間高效協(xié)調的金融穩(wěn)定協(xié)調機制，必須處理好央行與政府相關部門、央行內部各職能部門之間及央行與國際相關金融組織之間的分工協(xié)作關系。

一是注重與政府的關系。金融穩(wěn)定是經濟和社會穩(wěn)定的基石，維護金融穩(wěn)定是政府的政治責任。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，政府在經濟生活中發(fā)揮著重要作用，是擁有行政、司法和經濟調配權的重要組織。多年的監(jiān)管實踐證明，政府在維護金融穩(wěn)定中發(fā)揮著重要的作用，是平穩(wěn)化解風險的重要力量。因此，維護金融穩(wěn)定工作，必須處理好與政府的關系。

二是協(xié)調央行內部各職能部門之間的關系。職能轉換后，央行內設機構除保留了原有的貨幣政策司、調查統(tǒng)計司、支付結算司等，還新設立了金融市場司、金融穩(wěn)定局、征信管理局，雖然這些部門承擔著不同的職責和工作任務，但這些工作與金融穩(wěn)定有著密切聯(lián)系，因此人民銀行職能部門之間的內部協(xié)調配合也是穩(wěn)定協(xié)調機制的重要組成部分。

三是協(xié)調與國際相關金融組織或他國央行的關系。隨著全球金融一體化趨勢的加強以及我國成功加入世界貿易組織，目前外資銀行、QFII及外資保險機構大量進入我國銀行、證券和保險市場，國內金融機構將同外國金融機構展開激烈的競爭。我國中央銀行與其他國央行和金融管理部門必然會對國際收支和匯率、資金流向和投資利益分配以及金融監(jiān)管進行協(xié)調，以維護本國及世界經濟金融的穩(wěn)定，相互間緊密合作是必然趨勢。

參考文獻：

[1]《中國人民銀行法》. 全國人民代表大會常務委員會. 中國法律出版社， 2003.

[2] 《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》.全國人民代表大會常務委員會.中國法制出版社， 2006.

[3]《維護金融穩(wěn)定是中央銀行義不容辭的責任》.林鐵鋼.《中國金融》2008（1）。