分業(yè)監(jiān)管對宏觀審慎管理的影響及對策

張冬梅

隨著國際間經(jīng)濟(jì)金融交往與融合的不斷加強(qiáng)，金融創(chuàng)新快速發(fā)展，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。2007年次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)，揭示現(xiàn)有的微觀審慎監(jiān)管模式已不足以應(yīng)對這些新的風(fēng)險(xiǎn)。宏觀審慎管理作為防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定的重要手段，已得到各界的廣泛認(rèn)可。

一、分業(yè)監(jiān)管對宏觀審慎管理的影響

我國“十二五”規(guī)劃在“深化金融體制改革”部分中，明確要求構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。目前，我國的金融管理和監(jiān)督職能由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會履行。而隨著我國金融改革不斷深化、金融市場逐步完善、金融機(jī)構(gòu)管理能力日漸提高，以金融機(jī)構(gòu)跨業(yè)投資、交叉性金融產(chǎn)品和金融控股公司為代表的金融業(yè)綜合經(jīng)營活動越來越活躍，分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致的宏觀審慎管理中存在的不足越來越突出。

（一）分業(yè)監(jiān)管格局越來越難滿足監(jiān)管金融控股公司的需要

近年來，隨著以金融控股公司為代表的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和發(fā)展，金融業(yè)內(nèi)部各行業(yè)的業(yè)務(wù)交叉不斷增加。在當(dāng)前“三會”自成體系、各司其職的分業(yè)監(jiān)管體制下，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的現(xiàn)象越來越突出，為金融控股公司提供了監(jiān)管套利空間。在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管格局下，金融控股公司能夠充分利用各行業(yè)監(jiān)管要求的差異，通過復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)、特殊的運(yùn)作模式和大量的關(guān)聯(lián)交易規(guī)避監(jiān)管要求。金融控股公司具有關(guān)聯(lián)交易復(fù)雜、資本重復(fù)利用、治理難度大、透明程度低等特點(diǎn)，容易導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)通過其組織結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)交易實(shí)現(xiàn)跨市場、跨機(jī)構(gòu)的傳播。對于自身管理基礎(chǔ)較差、集團(tuán)內(nèi)部缺乏有效防火墻的產(chǎn)融結(jié)合型集團(tuán)，上述問題更加突出，會使風(fēng)險(xiǎn)的傳遞超越金融領(lǐng)域，形成產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)相互影響的局面。這種情況下，即使每家監(jiān)管機(jī)構(gòu)都能有效控制其監(jiān)管行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，但是由于監(jiān)管主體不明確，不同監(jiān)管主體之間的信息交流存在障礙，監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難把握金融控股公司整體的風(fēng)險(xiǎn)狀況。監(jiān)管職責(zé)不清也使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以有效防范、處理金融控股公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致監(jiān)管“真空”。

（二）分業(yè)監(jiān)管格局難以滿足監(jiān)管跨行業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的需要

金融部門各行業(yè)的業(yè)務(wù)交叉程度不斷提高，還體現(xiàn)在以理財(cái)產(chǎn)品為代表的交叉性產(chǎn)品大量涌現(xiàn)上。在競爭和客戶多元化需求的推動下，銀證、銀保、銀信和證保等機(jī)構(gòu)的跨行業(yè)合作不斷增加，以理財(cái)產(chǎn)品為主的交叉性金融產(chǎn)品的品種和規(guī)?？焖僭鲩L。然而，分業(yè)監(jiān)管的格局制約了跨行業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新的發(fā)展。首先，各家監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于促進(jìn)、保護(hù)本機(jī)構(gòu)所轄行業(yè)的需要，對于業(yè)務(wù)本質(zhì)相同的理財(cái)產(chǎn)品，在審批、發(fā)行起點(diǎn)、份額、推廣和信息披露等方面都存在監(jiān)管差異，人為擴(kuò)大了行業(yè)間的差異。其次，各家監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了維護(hù)本機(jī)構(gòu)的權(quán)威，在理財(cái)產(chǎn)品的審批上存在監(jiān)管重疊，增加了金融機(jī)構(gòu)的成本。第三，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面措施不力，降低了消費(fèi)者對理財(cái)產(chǎn)品的信任程度，削弱了理財(cái)產(chǎn)品發(fā)展的長遠(yuǎn)基礎(chǔ)，這主要體現(xiàn)在對理財(cái)產(chǎn)品的銷售和售后服務(wù)的監(jiān)管薄弱。

（三）側(cè)重微觀主體的監(jiān)管，對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不足

長期以來，“三會”對所轄機(jī)構(gòu)的合規(guī)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的目的，在于確保金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程合乎規(guī)范、資產(chǎn)負(fù)債表狀況良好，以便增強(qiáng)單家機(jī)構(gòu)吸收損失、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。微觀審慎監(jiān)管的匯總不能自動實(shí)現(xiàn)宏觀審慎，在受到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，即便是財(cái)務(wù)狀況良好的金融機(jī)構(gòu)也未必能承受得住考驗(yàn)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來源包括宏觀經(jīng)濟(jì)基本面的缺陷，金融機(jī)構(gòu)的群體行為和監(jiān)管不到位等方面，金融機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)營活動及財(cái)務(wù)狀況僅僅是可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的來源之一。

隨著我國金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，銀行、證券和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系越來越密切、越來越復(fù)雜，金融機(jī)構(gòu)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的合作也越來越緊密。在此情況下，要有效監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，不僅要精通這些行業(yè)的業(yè)務(wù)，還要深入地了解金融體系在宏觀層次上的運(yùn)行特點(diǎn)、準(zhǔn)確地把握宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融市場的走勢。“三會”專門從事對業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)的管理，在實(shí)踐中更側(cè)重對單家金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不足。

（四）宏觀審慎政策工具與不同部門的政策工具缺乏協(xié)調(diào)

從我國的實(shí)際情況來看，宏觀審慎政策工具如何使用，何時(shí)使用，使用后根據(jù)什么指標(biāo)變化進(jìn)行調(diào)整，如何評估宏觀審慎政策工具的使用效果，這一系列問題都沒有得到比較徹底的解決。不同的政策工具可能有不同的目標(biāo)，使用時(shí)可能會相互作用。目前來看，我國宏觀審慎政策工具主要是LTV、DTI、資本準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重調(diào)整和差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整等，各種工具沒有形成一個(gè)較完整的系統(tǒng)的工具箱，由政策部門明晰地根據(jù)某些重要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的變化而使用。此外，2011年我國實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，金融機(jī)構(gòu)貸款逐步向常態(tài)回歸，但不同監(jiān)管部門出臺不同的政策，在某種程度上存在政策相互疊加，宏觀審慎政策工具與其他政策工具的協(xié)調(diào)仍需高度重視。

二、政策建議

（一）明確我國宏觀審慎管理實(shí)施框架，增強(qiáng)相關(guān)部門之間的溝通交流，形成監(jiān)管合力

理清我國宏觀審慎性管理與微觀審慎性監(jiān)管的職責(zé)邊界，明確宏觀審慎性管理的目標(biāo)、職能設(shè)置、組織架構(gòu)、決策程序與問責(zé)方式。根據(jù)我國現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，或通過設(shè)立專門的金融穩(wěn)定部門，或通過完善央行與金融監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)“一行三會”之間的溝通交流，構(gòu)建較為完善的宏觀審慎監(jiān)管體系。通過理論研究的深入和政策實(shí)踐的積累，完善人民銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局在金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信貸過度擴(kuò)張管理、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的衡量以及系統(tǒng)重要的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)度的測算、流動性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與管理等方面的職能，協(xié)調(diào)配合使用自動穩(wěn)定機(jī)制和相機(jī)抉擇機(jī)制的逆周期監(jiān)管，構(gòu)建宏觀審慎管理合力。

（二）加快推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度和審慎管理工具箱的建設(shè)，增強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范能力

目前，國際上約有100多個(gè)國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。從其實(shí)踐效果來看，存款保險(xiǎn)制度與金融監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管以及中央銀行的最后貸款人功能共同構(gòu)成金融安全的三大基本要素。存款保險(xiǎn)制度的建立，不僅有利于央行更好地把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策力度，強(qiáng)化對存款金融機(jī)構(gòu)的市場約束，彌補(bǔ)監(jiān)管資源的不足，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，還有利于強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理，并為高風(fēng)險(xiǎn)中小型金融機(jī)構(gòu)建立有序的市場退出機(jī)制，對中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展至關(guān)重要。同時(shí)，還要科學(xué)合理組建適合我國的宏觀審慎政策工具箱。如在逆周期資本緩沖上，應(yīng)考慮我國銀行業(yè)資本充足率的現(xiàn)狀，對不同類型的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差異化管理，動態(tài)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。在流動性要求上，要密切關(guān)注金融機(jī)構(gòu)流動性變化的特點(diǎn)，制定適合的流動性比率要求，防止因?yàn)榱鲃有员嚷手笜?biāo)過高或過低導(dǎo)致金融業(yè)的動蕩。在其他工具（如宏觀壓力測試）使用上，要密切關(guān)注發(fā)達(dá)國家測試工具的使用和效果，創(chuàng)新地根據(jù)我國銀行的實(shí)際情況進(jìn)行測試，爭取獲得科學(xué)的結(jié)果，為科學(xué)決策提供合理的依據(jù)。

（三）加強(qiáng)金融市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為有效實(shí)施宏觀審慎管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

金融市場基礎(chǔ)設(shè)施一般包括支付結(jié)算體系、法律制度、會計(jì)準(zhǔn)則、信用環(huán)境和金融中介等內(nèi)容。良好的公司治理準(zhǔn)則和信息披露規(guī)則等也都是構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)定金融系統(tǒng)所不可或缺的部分，健全的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施有助于增加金融體系的彈性和抗危機(jī)能力。其中特別需要完善金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制，之前我國一直使用托管或者是指定收購等辦法。這雖然可以解決投資人保護(hù)的問題，但卻使得金融體系中的風(fēng)險(xiǎn)無法通過市場得到有效釋放，“隱形風(fēng)險(xiǎn)”使得宏觀審慎管理的難度增大。脆弱的金融基礎(chǔ)設(shè)施雖不一定會造成金融危機(jī)，但卻有可能在危機(jī)到來時(shí)擴(kuò)大危機(jī)的破壞性。從這個(gè)角度來看，完善金融市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是降低部分宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要途徑。我國需要積極推動有關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立法，為有效實(shí)施宏觀審慎管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 XS）