縣域金融法律服務(wù)體系構(gòu)建的理論與實踐探討

張坤

【摘要】縣域經(jīng)濟作為我國國民經(jīng)濟最基本的運行單元，對帶動農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)增效起著重要作用，但當(dāng)前縣域金融法律服務(wù)薄弱成為影響“三農(nóng)”發(fā)展的制約因素之一。如何發(fā)揮金融法律服務(wù)對維護金融穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的促進作用，如何實現(xiàn)縣域金融法律服務(wù)在范圍、手段等方面的突破，特別是基層央行如何在構(gòu)建金融法律服務(wù)體系當(dāng)中發(fā)揮作用是一個值得研究的重要課題。本文將從理論與實踐的角度進行探討，以期對基層人民銀行開展金融法律服務(wù)提供一點借鑒。

【關(guān)鍵詞】縣域金融法律服務(wù)體系構(gòu)建理論實踐探討

一、構(gòu)建縣域金融法律服務(wù)體系的分析

（一）必要性分析

縣域金融法律服務(wù)是伴隨著金融業(yè)務(wù)在縣域不斷發(fā)展而產(chǎn)生的，是對金融業(yè)務(wù)的補充和促進。特別是當(dāng)前金融業(yè)務(wù)的種類不斷創(chuàng)新、業(yè)務(wù)對象不斷拓展，而法律法規(guī)的穩(wěn)定性相對較強，行業(yè)規(guī)范又相對滯后的情況下，法律服務(wù)正好起到這樣一個粘合劑的作用，可以填補上述體系間的空隙，實現(xiàn)法律和金融的雙向促進。因此，作為處理和消弭矛盾、糾紛的第一道防線，縣域金融法律服務(wù)必不可少，構(gòu)建體系化的金融法律服務(wù)更是勢在必行。

（二）可行性分析

1.政策條件。近年來，國家及地方政府均出臺了依法行政的相關(guān)政策規(guī)定，一行三會也結(jié)合金融業(yè)務(wù)出臺了規(guī)范金融服務(wù)的一些規(guī)定，特別是對農(nóng)村金融服務(wù)問題先后以銀發(fā)[2008]295號、銀發(fā)[2010]198號文件提出了具體要求，加之各行都有內(nèi)部的監(jiān)督檢查制度或規(guī)章作支撐。

2.人員條件。包括人民銀行在內(nèi)的各金融機構(gòu)都有領(lǐng)導(dǎo)分管法律事務(wù)工作，都設(shè)有法律專兼職人員或外聘有法律人員，有的還單設(shè)法律事務(wù)部門，對基層分支機構(gòu)的法律工作進行具體指導(dǎo)，而且各金融機構(gòu)都采取積極措施加強了法律事務(wù)工作人員的培訓(xùn)。

3.實踐條件。近年來，各行的法律事務(wù)工作人員不同程度地參與了本行的法律合同審查、債權(quán)糾紛訴訟、法制宣傳及其他類型的法律活動，不但在實踐中提高了法律知識的應(yīng)用操作能力，而且在法律實踐活動中密切了與政府、政府職能部門、公檢法和各金融機構(gòu)之間的聯(lián)系。

（三）效用分析

1.有利于整合縣域金融法律資源。縣域金融法律資源主要是基層銀行業(yè)、保險業(yè)、典當(dāng)業(yè)及部分小額貸款公司的人力、物力和財力資源。構(gòu)建縣域金融法律服務(wù)體系，不但可以在執(zhí)法檢查、法制培訓(xùn)、法制宣傳等方面提升工作效果，而且可以在風(fēng)險防范、訴訟維權(quán)等方面大大降低成本，實現(xiàn)金融法律資源利用最大化。

2.有利于提高縣域政策傳導(dǎo)效應(yīng)?；鶎咏鹑跈C構(gòu)作為政策落實和反饋的一線單位，對上級行決策有著至關(guān)重要的作用。而檢查貨幣信貸政策落實情況、審核信貸資金的安全性，對頻發(fā)案件的預(yù)警都離不開法律的保障，因此縣域金融法律體系的構(gòu)建有助于信貸政策在基層的傳導(dǎo)和落實。

3.有利于優(yōu)化縣域金融法律環(huán)境。構(gòu)建縣域金融法律服務(wù)體系不但可以協(xié)調(diào)各金融機構(gòu)在法律工作步伐，而且可以通過權(quán)威、公正、合理的形式使基層行的金融爭議在最短時間內(nèi)解決，提高群眾的維權(quán)意識，實現(xiàn)縣域法律意識的提升，促進金融生態(tài)的改善和經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

二、構(gòu)建縣域金融法律服務(wù)體系的實踐

（一）人民銀行自身建設(shè)

1.立足業(yè)務(wù)工作，夯實法律工作制度。由于當(dāng)前人民銀行依法行政的工作格局尚未完全形成，內(nèi)外部機制還不夠協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了業(yè)務(wù)工作和法律服務(wù)銜接不緊密或相脫節(jié)的問題。特別是在當(dāng)前依法行政的風(fēng)險正由傳統(tǒng)執(zhí)法領(lǐng)域向金融服務(wù)領(lǐng)域延伸的背景下，有必要立足貨幣發(fā)行、國庫會計、反洗錢、外匯管理等主要業(yè)務(wù)需要，結(jié)合轄區(qū)實際情況，逐步完善和創(chuàng)新法律服務(wù)的方式并為行政執(zhí)法活動提供完備的依據(jù)。如撫州中支針對殘順人民幣兌換章規(guī)格小、覆蓋面窄、蓋印位置不固定、要素不全等缺陷，在法制部門的探討和幫助下，設(shè)計了新型殘損人民幣兌換章，不但2007年2月被國家知識產(chǎn)權(quán)局授予“實用新型專利權(quán)”，而且在當(dāng)?shù)劂y行業(yè)機構(gòu)推廣運用四年中殘損人民幣兌換張數(shù)和金額分別平均增長8.1%和21%，兌換差錯率由0.75%下降到了0.1%{1}。

2.探索合作途徑，優(yōu)化法律服務(wù)手段。近年來，基層人民銀行法律工作的重心是對央行各項對外職權(quán)運行中或運行后的情況進行書面審查、現(xiàn)場檢查，因此法律工作的“監(jiān)管”意味要遠遠大于“服務(wù)”，這樣不但法律工作開展范圍有限、手段有限，而且開展的難度也較大。在當(dāng)前“大金融服務(wù)”的概念下，人民銀行的服務(wù)水平要提高，就需要借鑒和利用整個金融系統(tǒng)甚至是系統(tǒng)外資源，改進現(xiàn)有的服務(wù)手段和方法。如長沙中支在湖南省人民政府支持下，通過省政府門戶網(wǎng)站直接提供金融服務(wù)，及時披露行政許可事項及相關(guān)業(yè)務(wù)流程，并提供相關(guān)業(yè)務(wù)表格下載服務(wù)，截至2008年7月末表格下載實際使用26464次{2}。

3.加強專業(yè)實踐，拓寬法律培訓(xùn)渠道。人民銀行系統(tǒng)特別是基層人民銀行沒有獨立的內(nèi)設(shè)法制機構(gòu)，專職從事法律事務(wù)的工作人員占比不足10%，其中法律專業(yè)本科學(xué)歷以上的占比更少。在現(xiàn)有人員條件下，僅僅依靠系統(tǒng)內(nèi)培訓(xùn)來提高法律工作人員的素質(zhì)，已不能滿足實際工作的需要，特別是近年來人民銀行發(fā)生各類復(fù)議和涉訴案件增多，法律工作人員的理論知識、操作技能與案件需要已存在較大的脫節(jié)。為此，需要加強與系統(tǒng)外的專業(yè)領(lǐng)域、專職人員的溝通交流。如張家口市中心支行與該市中級法院合作，新建了“金融司法服務(wù)信息系統(tǒng)平臺”，并建立了金融司法培訓(xùn)基地，利用司法系統(tǒng)的專業(yè)優(yōu)勢資源，加強轄區(qū)銀行從業(yè)人員的法律培訓(xùn)，同時加強了司法部門對金融機構(gòu)的法律支持，有利于實踐中進一步開展金融維權(quán)。

（二）與金融機構(gòu)合作

1.健全金融法律服務(wù)考核機制?？h域金融法律服務(wù)是一項整體性的工作，涉及的金融機構(gòu)多、服務(wù)項目雜、業(yè)務(wù)差異大，需要制定一個適用面較廣的考評標(biāo)準(zhǔn)，而且從提高認識的角度，也需要將其與其他業(yè)務(wù)一并納入執(zhí)行信貸政策效果的考核當(dāng)中。如新余市中心支行建立了符合轄區(qū)各行實際的金融服務(wù)環(huán)境評價制度，通過評價協(xié)調(diào)小組專項評價、日常評價小組抽查、各界代表參加的“金融服務(wù)質(zhì)量評議會”打分評測，對全市8家金融機構(gòu)及181個金融網(wǎng)點從柜臺服務(wù)環(huán)境、信貸服務(wù)環(huán)境、科技服務(wù)環(huán)境、法律服務(wù)環(huán)境等方面評析，使殘損幣兌換、幣種不全、便民設(shè)施不完善等問題得到了改善{3}。

2.暢通金融投訴渠道。目前，縣域金融法律服務(wù)最大的空白區(qū)域就是投訴的處理，主要表現(xiàn)為內(nèi)部處理為主、解決手段單一、缺乏權(quán)威性、沒有再糾錯機制，而群眾對縣域金融服務(wù)水平認可最直接、最有效的方式則莫過于金融糾紛或爭議得到妥善處置，這將是提升縣域金融服務(wù)水平的最佳著手點和主要突破口。如晉中市中心支行創(chuàng)建了“金融服務(wù)110”，開通了業(yè)務(wù)受理電話3110110，將全市528個銀行業(yè)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點和14家證券保險公司的100個營業(yè)網(wǎng)點納入了服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，受理人民銀行及其他金融機構(gòu)主要業(yè)務(wù)的咨詢、舉報、處罰及糾紛處理，不但緩解了城鄉(xiāng)金融服務(wù)差異化的問題，而且化解了過去解決金融服務(wù)糾紛和群眾投訴中存在的受理單位中立性和權(quán)威性不足的問題。截至2009年12月15日，共接聽社會各界業(yè)務(wù)咨詢700多次，處理舉報糾紛61起。

（三）與政府相關(guān)部門合作

目前，基層人民銀行合作的部門多是公檢法、住房公積金中心及部分公用事業(yè)單位等，合作方式主要是為上述部門提供金融信息服務(wù)，包括查詢企業(yè)或個人信用信息、利率信息及計算、提供金融支付手段等。如湖南引導(dǎo)公用事業(yè)單位通過小額支付系統(tǒng)收費，老百姓只需開立一個銀行賬戶，就可足不出戶完成水、電、氣等各種繳費，截至2008年6月全省有26家公用事業(yè)單位通過定期借記業(yè)務(wù)收費，共辦理定期借記業(yè)務(wù)35.16萬筆，近50億元{4}；臨汾市住房公積金中心對當(dāng)?shù)鼐用裢跄?5萬元貸款申請時，查詢其信用記錄發(fā)現(xiàn)申請人已在3家金融機構(gòu)辦理了貸款業(yè)務(wù)，累計金額達15萬元，負債較多，因此僅為其確定了5萬元的貸款額度，有效降低了公積金貸款的風(fēng)險{5}。

三、構(gòu)建縣域金融法律服務(wù)體系的路徑選擇

上文所舉典型事例僅是近年來人民銀行縣域金融法律服務(wù)的部分實踐，但是管中窺豹可略見一斑。縣域金融法律服務(wù)體系的實踐不但可行，而且是大有可為，將隨著金融業(yè)務(wù)在基層的拓展而不斷豐富、不斷創(chuàng)新。人民銀行作為國家金融機構(gòu)的核心，在縣域金融法律服務(wù)中也應(yīng)當(dāng)選擇這樣的路徑，即以“人民銀行——金融機構(gòu)——政府部門——社會大眾”為同心圓橫向構(gòu)架，以“人行基礎(chǔ)業(yè)務(wù)——金融機構(gòu)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)——其他新業(yè)務(wù)”為縱向構(gòu)架，實現(xiàn)金融法律服務(wù)水平的整體提升。

注 釋

{1}《中國人民銀行信息文選》（2009年度），《撫州中支設(shè)計并推廣新型殘損人民幣兌換章 改善殘損人民幣兌換工作取得成效》，第359頁。

{2}《中國人民銀行信息文選》（2008年度），《湖南省金融服務(wù)創(chuàng)新綜合試點成效明顯》，第421頁。

{3}參見《中國人民銀行信息文選》（2007年度），《新余市中心支行建立金融服務(wù)環(huán)境評價制度成效顯著》，第310頁—第312頁。

{4}《中國人民銀行信息文選》（2008年度），《湖南省金融服務(wù)創(chuàng)新綜合試點成效明顯》，第420頁。

{5}《中國人民銀行信息文選》（2007年度），《山西省企業(yè)和個人征信系統(tǒng)應(yīng)用成效典型案例》，第345頁。