論美國(guó)337條款案對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的借鑒意義

【摘要】在美國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)受到來(lái)自外國(guó)的商品和人的侵害時(shí)，美國(guó)關(guān)稅法案的337條款可以對(duì)國(guó)內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行救濟(jì)。337條款的制度設(shè)計(jì)因?yàn)檫`反了國(guó)民待遇原則，所以在WTO法律框架下被認(rèn)為是非正義的條款，但是在它又因?yàn)榫邆淞藝?guó)內(nèi)法上的行政合法性和行政合理性而得到行政法治理論的支持。這也是美國(guó)337條款飽受詬病卻至今生效的原因。WTO當(dāng)中發(fā)生的系列337條款案表明：只要將國(guó)民待遇原則與行政法治的矛盾通過(guò)適當(dāng)?shù)姆椒ㄓ枰曰?，中?guó)也可以合法地違反WTO國(guó)民待遇原則，為社會(huì)主義文化大繁榮大發(fā)展提供法律保障。

【關(guān)鍵詞】337條款知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政法治

中國(guó)入世以來(lái)在版權(quán)、專(zhuān)利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)議題上一直保守批評(píng)和非難。中國(guó)政府提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，就被批評(píng)是設(shè)置貿(mào)易壁壘、妨礙商品的自由流通；如果允許上述被妨礙流通的商品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，又被批評(píng)是對(duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的放任。在貿(mào)易壁壘和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的夾縫間，中國(guó)政府艱難地進(jìn)行著自己的嘗試。美國(guó)在337條款案當(dāng)中，依據(jù)國(guó)內(nèi)法上的行政法治原則，巧妙地借助了貿(mào)易行政管理的依據(jù)和程序，成功突破了WTO法當(dāng)中國(guó)民待遇原則的規(guī)制，保護(hù)了國(guó)內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益，同時(shí)將來(lái)自外國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)者和商品擋在了國(guó)門(mén)之外，值得中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

一、什么是美國(guó)337條款案

“337條款”是指美國(guó)《關(guān)稅法案》第1337節(jié)的簡(jiǎn)稱，規(guī)定國(guó)內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)人受到來(lái)自國(guó)外產(chǎn)品的所有人、進(jìn)口商和銷(xiāo)售商侵權(quán)的情況下，可向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員（International Trade Committee 以下簡(jiǎn)稱ITC）申請(qǐng)進(jìn)行行政調(diào)查。如果確實(shí)存在對(duì)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵犯，則ITC可以采取禁止進(jìn)口令等措施維護(hù)國(guó)內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。這種調(diào)查和仲裁是一種對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的“行政救濟(jì)”。美國(guó)的337條款從誕生伊始就備受爭(zhēng)議，在貿(mào)易自由化浪潮下，無(wú)論是《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GATT1947）時(shí)期還是WTO時(shí)期，它都屢次被挑戰(zhàn)。因此，美國(guó)337條款案實(shí)際上是指在關(guān)貿(mào)總協(xié)定和WTO當(dāng)中，其他成員方針對(duì)美國(guó)的337條款而發(fā)起的系列爭(zhēng)端解決案件的總稱。

（一）GATT1947時(shí)期針對(duì)美國(guó)337條款的案件

在1981年，加拿大就曾經(jīng)針對(duì)美國(guó)“337條款”向GATT提起申訴，主張337條款違反了國(guó)民待遇原則。當(dāng)時(shí)該案的專(zhuān)家組認(rèn)為“337條款”的確違反了國(guó)民待遇原則，但是加拿大仍然敗訴。因?yàn)?337條款及其項(xiàng)下的“普遍排除令程序”是一項(xiàng)保證法律或法規(guī)得到遵守所“必需的”措施①，符合GATT第20條d項(xiàng)的例外規(guī)定。在1988年，歐盟再次以同樣的理由將美國(guó)“337條款”訴至GATT。這次，專(zhuān)家組支持了歐盟的訴訟請(qǐng)求，給出了337條款違反國(guó)民待遇的原因，并列出了評(píng)估337條款是否違反國(guó)民待遇的方法。②

（二）WTO框架下美國(guó)337條款的修訂

1988年歐盟訴美國(guó)337條款案的成功迫使美國(guó)修改了這一條款。1994年，這一修改在烏拉圭回合談判的大背景下最終定案。美國(guó)在這次修改當(dāng)中，首先，限定了美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱ITC）普遍排除令的發(fā)布情形；其次，取消了審理案件的時(shí)限；第三，消除了雙重訴訟的風(fēng)險(xiǎn)；第四，允許被請(qǐng)求人提起反訴，一旦有反訴提出，則案件轉(zhuǎn)給地方法院。雖然，修改的幅度小于烏拉圭回合談判中貿(mào)易代表的要求，但是，337條款仍然成為了WTO框架下支撐邊境措施的法律依據(jù)。在ITC的靈活演繹之下，其內(nèi)容不斷擴(kuò)張，其實(shí)施方法不斷推陳出新。

二、美國(guó)337條款下的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)違反國(guó)民待遇原則

根據(jù)1988年歐盟訴美國(guó)337條款案的裁決來(lái)看，337條款違反了GATT1994第3條第4款所規(guī)定的國(guó)民待遇原則。國(guó)民待遇原則的核心就是進(jìn)口產(chǎn)品在購(gòu)買(mǎi)、使用、銷(xiāo)售、分銷(xiāo)和運(yùn)輸?shù)任鍌€(gè)方面享有不低于本國(guó)產(chǎn)品的待遇。

專(zhuān)家組認(rèn)為337條款違反國(guó)民待遇原則?？偟膩?lái)說(shuō)主要有以下六點(diǎn)原因：第一，針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品侵犯美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，美國(guó)國(guó)內(nèi)的請(qǐng)求人可以選擇由ITC來(lái)調(diào)查或者到法院起訴，但是對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品侵犯外國(guó)和美國(guó)本土知識(shí)產(chǎn)權(quán)的情況，被侵權(quán)的外國(guó)請(qǐng)求人和美國(guó)本土知識(shí)產(chǎn)權(quán)人卻沒(méi)有這樣的選擇權(quán)；第二，337條款的程序，包括嚴(yán)格和固定的時(shí)間限制，對(duì)原產(chǎn)于外國(guó)的產(chǎn)品的生產(chǎn)商和進(jìn)口商來(lái)說(shuō)在這樣的規(guī)定下充分舉證存在一定的困難，但如果是美國(guó)產(chǎn)品侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)則無(wú)須遵守實(shí)行類(lèi)似的時(shí)間限制；第三，337條款程序當(dāng)中缺乏反訴的規(guī)定，也就是說(shuō)在ITC主持的調(diào)查當(dāng)中只能美國(guó)人告外國(guó)人，外國(guó)人不能告美國(guó)人；第四，依據(jù)337條款向1TC提起的調(diào)查請(qǐng)求可能會(huì)導(dǎo)致ITC向外國(guó)產(chǎn)品簽發(fā)普遍排除令的法律后果，但如果是美國(guó)產(chǎn)品侵權(quán)則不受普遍排除令的約束；第五，美國(guó)海關(guān)署自動(dòng)實(shí)施排除令，而在聯(lián)邦地區(qū)法院得到的針對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的侵權(quán)產(chǎn)品的禁令救濟(jì)則要求起訴的原告另行提起訴訟才能實(shí)施；第六，異議所針對(duì)的原產(chǎn)于外國(guó)的產(chǎn)品的生產(chǎn)商或進(jìn)口商可能面臨在ITC和聯(lián)邦法院進(jìn)行雙重舉證的情形，而原產(chǎn)于美國(guó)的產(chǎn)品則不存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、337條款項(xiàng)下知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的行政合法性與合理性

如前所述，337條款是自由貿(mào)易的大敵，違反了國(guó)民待遇原則。但無(wú)可否認(rèn)的是：337條款下依據(jù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的申訴，由ITC主導(dǎo)的行政調(diào)查和仲裁程序，包括其后續(xù)的美國(guó)海關(guān)依據(jù)排除令進(jìn)行的行政執(zhí)法行為，符合“行政法治”原則。行政法治，又稱依法行政原則，它要求行政行為要符合法治的要求，行政行為不僅應(yīng)當(dāng)符合法律條文的規(guī)定，還要符合法律條文背后的立法意圖和法治精神。行政法治原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)主要表現(xiàn)為就是行政合法性原則和行政合理性原則。

（一）行政合法性原則

行政合法性原則，是指行政權(quán)力的存在和運(yùn)用必須依據(jù)法律、符合法律，不能和法律相抵觸。任何行政法律關(guān)系主體不得享有法外特權(quán)，越權(quán)無(wú)效，一切行政違法主體必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

首先，從執(zhí)法依據(jù)來(lái)看。ITC處理的是國(guó)內(nèi)企業(yè)就來(lái)自國(guó)外的“進(jìn)口貿(mào)易中的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為”提出的申訴，屬于國(guó)內(nèi)事務(wù)。它的法律依據(jù)是1930年的《關(guān)稅法案》（現(xiàn)被編入《美國(guó)法典》第19編第1337節(jié)），屬于國(guó)內(nèi)法。ITC依據(jù)國(guó)內(nèi)法的授權(quán)處理涉及外國(guó)因素的國(guó)內(nèi)事務(wù)并做出行政調(diào)查和行政裁決，是完全符合有法必依的要求，并且排除了越權(quán)無(wú)效原則的適用。

其次，從執(zhí)法主體的執(zhí)法過(guò)程來(lái)看。337條款的調(diào)查和仲裁程序，由依據(jù)美國(guó)行政訴訟法律制度設(shè)置的行政法官主持，美國(guó)海關(guān)依據(jù)ITC的排除令禁止進(jìn)口的邊境措施，也是由有執(zhí)法權(quán)的行政法主體在行政職能范圍內(nèi)做出的行政行為。337條還有嚴(yán)格的行政程序性規(guī)定：委員會(huì)發(fā)起調(diào)查時(shí)，委員會(huì)應(yīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布通知；委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在發(fā)起調(diào)查后45天內(nèi)，制定作出最終裁決的目標(biāo)日期等。這些規(guī)定都保證了行政程序的合法性，從而為整個(gè)行政調(diào)查和裁決行為的合法性提供有力的支持。

第三，從對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)來(lái)看。337條款規(guī)定了上訴程序。承受最終裁定不利后果的行政行為相對(duì)人，可以在最終裁定作出后60 天內(nèi)，向美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院提起就該裁定提起上訴，但是上訴期間內(nèi)申訴人仍可請(qǐng)求ITC發(fā)布普遍排除令來(lái)維護(hù)自己的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。337條款還規(guī)定了反訴程序。依據(jù)該條ITC應(yīng)自《聯(lián)邦公報(bào)》上公布發(fā)起調(diào)查通知之日起90天內(nèi)就請(qǐng)求事項(xiàng)作出裁定，被申請(qǐng)調(diào)查的侵權(quán)嫌疑人可以提出反訴，反訴一旦提出立即移交聯(lián)邦法院審理，行政程序終止等。

所以說(shuō)，美國(guó)337條款下的行政調(diào)查和行政裁決，是合法的行政主體依據(jù)有效的法律依據(jù)，在職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的有嚴(yán)格程序性要求和救濟(jì)措施的行政行為，符合行政合法性原則，具備行政合法性。

（二）行政合理性

行政合理性原則指的是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的行為，特別是行政機(jī)關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理。行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項(xiàng)：動(dòng)機(jī)與目的的正當(dāng)性；個(gè)人權(quán)益與義務(wù)、個(gè)人損害與社會(huì)利益、個(gè)人利益與國(guó)家集體利益之間的平衡；符合客觀規(guī)律，合乎情理，不能要求行政相對(duì)人承擔(dān)無(wú)法履行或者顯然違背情理的義務(wù)。

第一，立法目的和程序的正當(dāng)性決定了337條款的合理性。美國(guó)337條款反對(duì)“進(jìn)口貿(mào)易中的不公平行為”，保護(hù)合法的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。立法目的的正當(dāng)性自國(guó)會(huì)批準(zhǔn)1930年關(guān)稅法案之日起成立，自1994年修訂起不斷完善。另外值得注意的是，在337條款調(diào)查和裁決的全過(guò)程中，ITC下屬的不公平競(jìng)爭(zhēng)辦公室將委托一名律師，代表公共利益全程參與。這有效的防止了對(duì)進(jìn)口貿(mào)易受益人倚輕或倚重的裁決，同時(shí)也保證了社會(huì)公眾的權(quán)益得到體現(xiàn)和保護(hù)，在更深的層面上體現(xiàn)了正義性。

第二，侵權(quán)來(lái)源和手段的特殊性決定了337條款的合理性。美國(guó)337條款下的行政調(diào)查和裁決針對(duì)“進(jìn)口貿(mào)易中的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為”，是一種比較特殊的侵權(quán)。和國(guó)內(nèi)的侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等不公平競(jìng)爭(zhēng)行為相比，這種侵權(quán)來(lái)自國(guó)外。來(lái)源的特殊性決定了一般的國(guó)內(nèi)法院在調(diào)查、庭審和執(zhí)行等方面難以提供及時(shí)、有效的救濟(jì)，而ITC此類(lèi)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)和它主持的行政調(diào)查程序則可以發(fā)揮靈活、快捷的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)其相對(duì)于司法程序的效率性。同時(shí)，通過(guò)進(jìn)口貿(mào)易破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)特方式?jīng)Q定了，只有遏制不公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的進(jìn)口才能保護(hù)合法利益，這就決定了美國(guó)海關(guān)作為排除令執(zhí)行主體的合理性，也體現(xiàn)了國(guó)家強(qiáng)制力的優(yōu)勢(shì)和權(quán)威。

四、337條款案對(duì)中國(guó)的借鑒意義

毋庸諱言，美國(guó)337條款的特殊性在于它集WTO框架下的非正義性和國(guó)內(nèi)行政法意義上的合法性于一身。1988年案件的專(zhuān)家組也指出：不能因?yàn)?37條款是行政程序，而不是傳統(tǒng)意義上的司法程序，就簡(jiǎn)單的認(rèn)定它是否合法。1994年美國(guó)337條款修改后，在WTO框架下得到的合法性就在事實(shí)上證明了將國(guó)際貿(mào)易的國(guó)民待遇原則與國(guó)內(nèi)行政法治原則進(jìn)行對(duì)接的可行性。筆者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)：

（一）通過(guò)行政公開(kāi)制度與國(guó)民待遇對(duì)接

如前文所述，進(jìn)口產(chǎn)品需要在購(gòu)買(mǎi)、使用、分銷(xiāo)、銷(xiāo)售環(huán)境和運(yùn)輸?shù)确矫嫦硎懿坏陀诒緡?guó)產(chǎn)品的待遇。這就意味著：第一，任何與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國(guó)民待遇相關(guān)的法律和行政法規(guī)都必須面向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)，這樣才能保證行政行為的法律依據(jù)本身符合國(guó)民待遇的要求；第二，任何與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國(guó)民待遇相關(guān)的行政行為，其實(shí)施的主體、依據(jù)、程序、期間等內(nèi)容必須向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)，這樣才能保證行政行為的相對(duì)人，不論是本國(guó)還是外國(guó)的相對(duì)人，都平等地有機(jī)會(huì)對(duì)行政行為進(jìn)行辯解、監(jiān)督；第三，任何與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國(guó)民待遇相關(guān)的行政行為的結(jié)果，都必須面向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)，這樣才能保證內(nèi)外國(guó)行政相對(duì)人在申訴、復(fù)議和行政訴訟面前機(jī)會(huì)均等。

根據(jù)WTO的相關(guān)規(guī)定，法律法規(guī)只要在本國(guó)的咨詢點(diǎn)進(jìn)行備案就獲得了“公開(kāi)”的效力。我國(guó)的咨詢點(diǎn)設(shè)在商務(wù)部。我國(guó)政府保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的主體、依據(jù)、程序、期間、結(jié)果都可以通過(guò)政府網(wǎng)站和新聞媒體報(bào)道等形式公開(kāi)。與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)的行政公開(kāi)能夠有效地保證內(nèi)外國(guó)行政相對(duì)人機(jī)會(huì)均等，而這正是“公平的競(jìng)爭(zhēng)”的基礎(chǔ)。

（二）通過(guò)行政效率制度與國(guó)民待遇對(duì)接

337條款的行政調(diào)查和仲裁程序，包括嚴(yán)格和固定的時(shí)間限制，對(duì)原產(chǎn)于外國(guó)的產(chǎn)品的生產(chǎn)商和進(jìn)口商帶來(lái)潛在的不利條件，但是對(duì)原產(chǎn)于美國(guó)的產(chǎn)品的生產(chǎn)商，在聯(lián)邦法院進(jìn)行的民事訴訟程序中并不實(shí)行類(lèi)似的時(shí)間限制。這里面暗含的邏輯是，337條款下的行政準(zhǔn)司法程序，相對(duì)于民事訴訟程序而言，更多地追求了行政效率，但是是以損害國(guó)外行政行為相對(duì)人平等的舉證和申訴權(quán)為代價(jià)的。片面地追求行政效率導(dǎo)致了對(duì)國(guó)民待遇原則的違反。

為保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)而進(jìn)行的行政調(diào)查和裁決可以設(shè)定更短、更嚴(yán)格的期限，體現(xiàn)行政程序的效率性優(yōu)勢(shì)。337條款被國(guó)民待遇原則否定的根本原因，在于它規(guī)定本國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人可以起訴外國(guó)侵權(quán)人，但外國(guó)侵權(quán)人不能提起反訴，造成了訴訟機(jī)會(huì)的不平等。所以在1994年修改后的337條款中規(guī)定：被申請(qǐng)人可以反訴，反訴一旦提出則案件轉(zhuǎn)交聯(lián)邦法院。通過(guò)這樣的修改，美國(guó)政府在本國(guó)人與外國(guó)人之間就實(shí)現(xiàn)了訴訟機(jī)會(huì)的平等。中國(guó)必須認(rèn)識(shí)到，通過(guò)漫長(zhǎng)的司法訴訟程序來(lái)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)從來(lái)都不是唯一的選擇，也不是WTO法的強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，只要滿足本國(guó)人和外國(guó)人之間訴訟機(jī)會(huì)的平等和行政程序上的一視同仁，同樣也可以通過(guò)比較有效率的行政手段來(lái)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

綜上所述，美國(guó)的337條款案揭示了一種國(guó)際貿(mào)易法上違法而國(guó)內(nèi)行政法上合法的法律現(xiàn)象，體現(xiàn)了國(guó)民待遇原則與行政法治的沖突。但是這二者是可以通過(guò)相應(yīng)的方法實(shí)現(xiàn)兼容的：通過(guò)行政公開(kāi)為國(guó)民待遇的實(shí)現(xiàn)提供可能；通過(guò)追求兼顧公平的行政效率實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)、外國(guó)行政行為相對(duì)人的平等。當(dāng)滿足了上述三個(gè)條件的時(shí)候，中國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也可以兼顧國(guó)民待遇原則和行政法治原則，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的繁榮與發(fā)展提供法律保障。

注釋

①United States--Imports of Certain Automotive Spring Assemblies, GATT Panel Report. May 26, 1983, GATT, B.LS.D.(30th Supp) at 126 (1984).

②本文的第二部分對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)的論述。

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基金項(xiàng)目：本文系西南政法大學(xué)青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)資助項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：全小蓮（1983-），黑龍江尚志人，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院講師，研究方向：國(guó)際法。