基層央行金融管理的資源整合與機制重構(gòu)：滕州案例

陳宜民

摘要：中國人民銀行滕州支行通過成立管理檢查部，在整合金融管理資源的同時，積極創(chuàng)新金融管理機制，取得了良好效果。滕州支行的實踐表明，在現(xiàn)有條件下，部分縣支行完全可以履行好金融管理職能，但前提是充分整合各類監(jiān)管資源，立足人行工作職能進行管理范圍拓展和管理成果應(yīng)用.

關(guān)鍵詞：金融管理；資源整合；機制重構(gòu)

中圖分類號：F830文獻標(biāo)識碼：B文章編號：1674-2265（2012）11-0051-04

一、引言

2003年銀行監(jiān)管職能分離后，人民銀行的貨幣政策操作、貨幣發(fā)行、外匯管理、國庫經(jīng)理、資金清算等職能更為明確。但作為國家重要的金融管理和宏觀調(diào)控部門，人民銀行仍需在金融管理中發(fā)揮其他金融監(jiān)管部門不可替代的職能。作為貨幣政策的制定者和執(zhí)行者，人民銀行在運用存款準(zhǔn)備金率、利率、再貸款、公開市場操作、窗口指導(dǎo)等政策工具進行操作時，直接與金融機構(gòu)密切往來，可及時、詳盡獲取金融機構(gòu)相關(guān)信息，金融管理有利于基層央行準(zhǔn)確辨析信貸資金投向的合理性，客觀評估貨幣政策對各類經(jīng)濟主體的影響程度，并采取措施疏導(dǎo)貨幣政策傳導(dǎo)渠道，降低政策時滯。隨著金融行業(yè)跨業(yè)經(jīng)營、合作趨勢的不斷發(fā)展，金融風(fēng)險跨系統(tǒng)、跨行業(yè)傳播特征日益突出。分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機構(gòu)僅能在自己的監(jiān)管范圍內(nèi)進行管理，往往只注重微觀效益而忽視宏觀效果，容易形成“監(jiān)管滯后”和“監(jiān)管死角”，這與銀、證、保業(yè)務(wù)日益融合的綜合型金融發(fā)展趨勢不相適應(yīng)。作為最后貸款人，人民銀行需站在國家金融安全高度對金融業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險和交叉性風(fēng)險進行監(jiān)測和評估。另外，人民銀行與商業(yè)銀行具有天然聯(lián)系，其貨幣發(fā)行、征信管理、支付清算、外匯管理等公共金融服務(wù)的供給相當(dāng)程度上依托于金融機構(gòu)。人民銀行只有參與到金融管理中，才能促進金融機構(gòu)規(guī)范運行。

需要說明的是，在銀行監(jiān)管職能分離后，人民銀行的金融管理僅僅是一種功能性管理，其管理范圍和對象已發(fā)生明顯變化，即由先前主要對金融機構(gòu)日常業(yè)務(wù)、機構(gòu)設(shè)置、高管審查等監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)鹑诜€(wěn)定、金融市場、公共金融服務(wù)等方面的宏觀管理。但在職能轉(zhuǎn)換和工作重心轉(zhuǎn)移過程中，先前承擔(dān)大量具體業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的基層行出現(xiàn)了各種不適應(yīng)，無形中弱化了人民銀行督促金融機構(gòu)有效貫徹執(zhí)行貨幣政策、依法合規(guī)經(jīng)營、維護金融穩(wěn)定的職能。

近年來，各基層央行特別是縣支行圍繞如何提升金融管理效能進行了大量探索，但由于尚未形成一套完整的管理體系，管理理念滯后，管理目標(biāo)模糊，影響了基層央行的管理效能。一是管理資源分散。人民銀行現(xiàn)有的管理職能分散在會計、統(tǒng)計、征信、外匯等多個業(yè)務(wù)部門，由于各部門工作協(xié)調(diào)難度大，很難對各類管理資源形成規(guī)?；⒓s化使用，管理的整體效能得不到有效發(fā)揮。二是部門業(yè)務(wù)與管理的角色沖突。當(dāng)前，縣支行內(nèi)設(shè)部門業(yè)務(wù)與管理功能交叉較多。由于業(yè)務(wù)部門承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)性、事務(wù)性工作，很難有精力對不同金融機構(gòu)進行有效管理，容易導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門管理職能的異化，弱化了管理的實質(zhì)性效果。三是管理力量薄弱。一方面，基層央行特別是縣支行人員少且老化，很難適應(yīng)新形勢下日益繁雜的金融管理工作要求。另一方面，在監(jiān)管職能分離后，大部分監(jiān)管人員劃歸銀監(jiān)部門，基層央行還沒有培養(yǎng)足夠既熟悉業(yè)務(wù)知識又熟悉行政執(zhí)法的人員，管理人員嚴(yán)重不足。

隨著經(jīng)濟金融的快速發(fā)展，社會各界對中央銀行征信、統(tǒng)計、支付結(jié)算等公共金融服務(wù)的要求越來越高，貨幣政策傳導(dǎo)和金融穩(wěn)定面臨的形勢愈加復(fù)雜，金融管理職能弱化對基層央行有效履職的瓶頸約束更加明顯。如何加強和完善基層央行管理機制，提升其管理履職效能已成為一項重大課題。

為適應(yīng)職能轉(zhuǎn)換，中國人民銀行在2011年提出了“兩管理、兩綜合”（兩管理即開業(yè)管理、營業(yè)管理；兩綜合即綜合執(zhí)法檢查、綜合評價）。為進一步推進此項工作，經(jīng)上級部門批準(zhǔn)，2011年3月，人民銀行滕州市支行（以下簡稱“滕州支行”）在全國人民銀行系統(tǒng)率先增設(shè)管理檢查部門，專門行使對金融機構(gòu)的管理檢查職能，通過整合基層人行的監(jiān)管資源，健全金融監(jiān)管機制，有力促進了金融機構(gòu)依法規(guī)范經(jīng)營和服務(wù)水平的提升，并取得初步成效。

二、滕州支行管理檢查部運作的實踐

滕州市位于山東省南部，總面積1485平方公里，總?cè)丝?70萬，是山東省人口最多的縣級市。近年來，滕州市經(jīng)濟金融保持快速健康發(fā)展。2011年，全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值728.1億元，增長11.1%，居全省縣級第二位；地方財政收入達到40.2億元，增長33.3%，居全省縣級第四位；全社會固定資產(chǎn)投資完成306.2億元，增長24.3%。金融發(fā)展也日趨活躍，2011年末，滕州市各項存貸款余額分別達到328.76、373.14億元。目前，全市共有銀行機構(gòu)10家，小額貸款公司4家，證券公司1家，保險公司12家。2011年，滕州市列全國縣級市綜合競爭力排行榜第15位，被評為全國縣域經(jīng)濟基本競爭力百強縣和中小城市科學(xué)發(fā)展百強縣，并被山東省金融辦、人民銀行濟南分行等八部門確定為金融創(chuàng)新發(fā)展試點縣之一。

與金融業(yè)的快速發(fā)展相比，滕州市金融管理發(fā)展相對滯后。作為維護金融穩(wěn)定的重要力量和縣域最為重要的金融管理機構(gòu)，滕州支行在縣域的地位更為突顯。

（一）擁有足夠的管理職能資源

當(dāng)前，人民銀行縣支行承擔(dān)著外匯管理、國庫、支付結(jié)算、反洗錢、人民幣流通、征信、金融統(tǒng)計等業(yè)務(wù)，并兼具與其業(yè)務(wù)相關(guān)的金融管理職能。可見，縣支行并非缺乏管理工具，制約其功能發(fā)揮的關(guān)鍵在于管理資源分散于多個部門和崗位，如將其擁有的各類管理資源進行有效整合，形成多個管理部門協(xié)同實施管理，將最大限度發(fā)揮合力效應(yīng)。

（二）有其他監(jiān)管部門無法比擬的機構(gòu)與人員優(yōu)勢

與其他監(jiān)管機構(gòu)相比，人民銀行機構(gòu)派駐面廣，縣支行幾乎遍及全國所有縣域，在網(wǎng)點設(shè)置、人員儲備方面具有其他監(jiān)管機構(gòu)無法比擬的先天優(yōu)勢。

（三）縣域經(jīng)濟金融的快速發(fā)展要求與之對應(yīng)的金融管理水平的提升

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的深入，縣域金融快速發(fā)展，銀行、證券、保險機構(gòu)大幅增加，業(yè)務(wù)急劇擴張。而與此形成鮮明對比的是，金融監(jiān)管步伐明顯滯后，監(jiān)管的密度、深度、力度不足，難以及時揭示和防范金融風(fēng)險。作為縣域經(jīng)濟中最為主要的金融管理機構(gòu)，人民銀行縣支行大有可為。

2011年3月，滕州支行在全國人民銀行系統(tǒng)率先增設(shè)管理檢查部門，專門行使對金融機構(gòu)的管理檢查職能。

在成立管理檢查部過程中，滕州支行首先整合了其擁有的各類管理資源。一是整合職能資源配置。把分散在綜合業(yè)務(wù)部、調(diào)查信息部的金融機構(gòu)重大事項報告、新設(shè)銀行業(yè)金融機構(gòu)管理、外匯管理、國庫、支付結(jié)算、反洗錢、人民幣流通、征信、金融統(tǒng)計等職能全部集中整合到管理檢查部，改變了以前監(jiān)督管理職責(zé)由多個職能部門行使、各自為戰(zhàn)的局面。二是整合人力資源配置。在管理檢查部設(shè)立綜合管理崗、管理檢查崗和非現(xiàn)場管理崗3個工作崗位，在全行范圍內(nèi)挑選5名綜合素質(zhì)較高、精通管理業(yè)務(wù)的人員到管理檢查部門工作。

在管理機制上，對管理流程、管理責(zé)任進一步明確化、標(biāo)準(zhǔn)化。各業(yè)務(wù)部室在日常業(yè)務(wù)工作中如發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)有違規(guī)行為或風(fēng)險隱患，可及時在行務(wù)會上提出書面建議，由支行統(tǒng)一研究立項，管理檢查部門組織人員進行現(xiàn)場檢查，從執(zhí)法立項、組織執(zhí)法到執(zhí)法評價、處理執(zhí)行都由管理檢查部集中實施，并將監(jiān)督檢查報告報送處罰委員會，供其研究處罰意見，再由管理檢查部門把最后處理結(jié)果反饋有關(guān)業(yè)務(wù)部室，以便監(jiān)督金融機構(gòu)整改。對上級行安排的所有現(xiàn)場檢查項目，統(tǒng)一由管理檢查部門組織實施，處罰委員會提出處罰建議后，及時上報檢查報告、移交檢查檔案。而對合規(guī)性檢查涉及專業(yè)比較復(fù)雜的，由人民銀行棗莊市中心支行牽頭或由內(nèi)部業(yè)務(wù)科室抽調(diào)人員組織開展現(xiàn)場檢查，實現(xiàn)上下聯(lián)動和內(nèi)部聯(lián)動，充分利用外部管理資源。

在管理內(nèi)容上，除開展日常業(yè)務(wù)檢查外，滕州支行管理檢查部還通過綜合評價、風(fēng)險評估等方式積極強化對管理成果的運用，引導(dǎo)金融機構(gòu)合理配置信貸資金投向，自覺維護區(qū)域金融穩(wěn)定。一是建設(shè)完善了綜合評價工作程序和調(diào)整評價機制，對23家銀行、證券、保險業(yè)金融機構(gòu)建立評價臺賬，每季反饋情況、每半年通報得分、年終再通報評價結(jié)果，對年度綜合評價為“C”級的金融機構(gòu)，對其主要負(fù)責(zé)人約見談話。同時，加強新設(shè)銀行業(yè)金融機構(gòu)和金融機構(gòu)重大事項報告管理，對申報材料的真實性、完整性和合規(guī)性進行審查，對新設(shè)銀行業(yè)金融機構(gòu)進行綜合檢查驗收，統(tǒng)一組織對其擬任高級管理人員、重要崗位從業(yè)人員進行業(yè)務(wù)技能考核。二是加強風(fēng)險預(yù)警和評估。對地方性金融機構(gòu)流動性狀況進行監(jiān)測，及時對其流動性和支付能力進行預(yù)警。建立貨幣信貸政策導(dǎo)向信息評估體系，評估金融機構(gòu)貫徹貨幣信貸政策效果，形成制度性的評估體系，綜合評價貨幣政策實施效果，引導(dǎo)金融機構(gòu)貫徹中央銀行貨幣政策調(diào)控意圖。三是探索金融消費者權(quán)益保護方式方法。滕州支行成立了棗莊市金融消費者權(quán)益保護中心滕州分中心，由管理檢查部確定專人具體負(fù)責(zé)受理金融消費者的申訴，在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)的事項，由分中心依法處理。通過建立金融消費維權(quán)信息溝通機制、行為監(jiān)督機制、金融司法環(huán)境協(xié)作機制，聯(lián)合市糾風(fēng)辦、市法院、市工商局、市仲裁委等機構(gòu)開展金融消費者權(quán)益保護，形成了部門間工作合力。

滕州支行管理檢查部的成立進一步強化了基層央行在縣域金融管理領(lǐng)域中的權(quán)威，金融機構(gòu)對貨幣政策貫徹執(zhí)行情況明顯好轉(zhuǎn)，特別是通過開展反洗錢、金融統(tǒng)計、反假貨幣、外匯企業(yè)資本金管理、人民幣收付等多項業(yè)務(wù)檢查，有力促進了金融機構(gòu)的有效作為。銀行、證券、保險業(yè)各類非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)、報表等資料報送人民銀行的及時準(zhǔn)確率由從前的不足80%，達到目前的100%。同時，滕州支行的履職效能也得到了明顯提升。如金融支持大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)信用聯(lián)盟、股權(quán)質(zhì)押和農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)等工作均得到了相關(guān)金融機構(gòu)的大力支持和配合，有效疏通了貨幣政策傳導(dǎo)渠道，維護了區(qū)域金融穩(wěn)定。2012年，滕州市率先在全省實現(xiàn)農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)“雙百”目標(biāo)，并再次被評為“山東省金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)模范獎”。

三、滕州支行管理檢查部成功運作的機理分析

（一）對監(jiān)管資源的充分整合

根據(jù)威廉姆森的交易費用理論，交易費用的高低可以直接影響組織效率乃至組織存在的可能性，應(yīng)該通過組織機構(gòu)的創(chuàng)新降低交易費用。當(dāng)雙方的交易經(jīng)常發(fā)生，就可以構(gòu)造一個專門的治理結(jié)構(gòu)。隨著業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)工作與金融管理角色沖突的加劇，基層央行金融管理在業(yè)務(wù)部門內(nèi)部越來越表現(xiàn)為一種合作博弈的結(jié)果，通過整合組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)降低博弈成本將成為一種必然的趨勢。以前人民銀行縣支行管理職責(zé)和管理人員分布于多個部門，容易造成對金融機構(gòu)的多頭管理、無效管理，導(dǎo)致縣支行管理資源的浪費和重復(fù)勞動。滕州支行通過成立管理檢查部，在將管理職能從業(yè)務(wù)部門分離出來的同時，還集中了部分業(yè)務(wù)骨干，使得管理力量的統(tǒng)一調(diào)動成為可能，管理檢查部可以根據(jù)各專業(yè)工作需要，打破各專業(yè)之間的界限，靈活調(diào)配管理人員，組成檢查組對金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)管理，使得管理更為專業(yè)，管理成本更低，管理效率更高，管理資源得到了集約化使用、效率化配置，形成了合力效應(yīng)。

（二）對管理范圍的積極拓展和管理成果的有效運用

對金融機構(gòu)進行業(yè)務(wù)管理的初級目標(biāo)是維護金融穩(wěn)定。滕州支行管理檢查部從影響金融穩(wěn)定的熱點入手，積極拓展管理業(yè)務(wù)的范圍。如針對當(dāng)前金融侵權(quán)事件日益多發(fā)、消費者金融權(quán)益保護不足所導(dǎo)致的金融風(fēng)險，滕州支行管理檢查部積極探索金融消費者權(quán)益保護方式方法，依靠央行權(quán)威、縣支行業(yè)務(wù)職能和貼近基層的優(yōu)勢，建立了信息溝通、維權(quán)監(jiān)督、金融司法協(xié)作三項機制，將維護金融穩(wěn)定放在“大金融、大司法”框架下，有效拓展了基層央行的管理履職空間。同時，將管理成果運用作為推動基層央行履職的重要動力，以管理推動其他業(yè)務(wù)的開展。通過建立評價綜合臺賬、縣域法人金融機構(gòu)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系、貨幣信貸政策導(dǎo)向信息評估體系等，將金融管理目標(biāo)由先前的促進金融機構(gòu)合規(guī)合法經(jīng)營、維護區(qū)域金融穩(wěn)定向引導(dǎo)金融機構(gòu)貫徹落實貨幣政策、提升金融服務(wù)水平轉(zhuǎn)變，有利于促進金融機構(gòu)提升創(chuàng)新能力和服務(wù)水平，認(rèn)真貫徹執(zhí)行貨幣政策。

（三）強制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合

組織結(jié)構(gòu)變遷的成本與收益之比對于促進或推遲組織結(jié)構(gòu)變遷起著關(guān)鍵作用。當(dāng)預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，行為主體會去推動實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)變遷。滕州支行管理檢查部的成立既有上級行的強力推動，又有縣支行的自發(fā)而為，是一種“強制性”與“誘致性”相結(jié)合的變遷方式，組織變遷的難度和成本都是相對較低的。強制性體現(xiàn)在，首先其成立是在上級行有意識的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，分行和中心支行是推動縣支行改革的主體，這可以在較短的時間內(nèi)以較快的速度推進組織結(jié)構(gòu)變遷，以上級行的強制力優(yōu)勢降低組織變遷成本。另外，滕州支行管理檢查部的成立也體現(xiàn)了一致性同意和經(jīng)濟原則，具有一種基層自發(fā)、自下而上的組織變遷特征，成立管理檢查部順應(yīng)了基層央行履職需要。而對滕州支行而言，先前的組織框架和管理體制對其有效履職的約束明顯，縣支行有通過組織變遷強化金融管理的內(nèi)在訴求和動力，而這種訴求在上級行積極推動下實現(xiàn)起來是最為便捷和低成本的。

（四）基層央行與金融機構(gòu)合作博弈中的雙贏

滕州支行管理檢查部的運作涉及基層央行、金融機構(gòu)兩方。作為監(jiān)管部門，基層央行博弈目的是通過有效管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，降低區(qū)域金融風(fēng)險，為社會提供更為優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，貫徹落實好貨幣政策。從金融機構(gòu)方面講，通過提升金融服務(wù)水平，貫徹落實貨幣政策，在提升競爭力的同時，也可為其發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在上級考核、央行管理雙重約束下，選擇合規(guī)經(jīng)營、配合貨幣政策實施將是金融機構(gòu)的占優(yōu)策略，而這也符合基層央行的博弈初衷。由于基層央行和金融機構(gòu)在為實現(xiàn)各自收益的博弈策略中，均選擇了符合對方利益要求的策略，從而促使二者合作成功。對基層央行而言，通過成立管理檢查部，金融管理成本顯著降低，效果得到有效提升，對其貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供公共金融服務(wù)起到積極的促進作用?？h支行業(yè)務(wù)部門也可以從先前金融管理、日常業(yè)務(wù)的雙重壓力中解脫出來，專心開展日常業(yè)務(wù)，更好地提供公共金融服務(wù)。對金融機構(gòu)而言，可以改變先前被動應(yīng)付檢查的局面，根據(jù)人民銀行管理和評價體系主動開展工作，更好地拓展業(yè)務(wù)空間。

四、相關(guān)結(jié)論

滕州支行管理檢查部成功運作的實踐表明，立足現(xiàn)有條件，基層央行完全可以有效履行管理職責(zé)，做到管理與服務(wù)并重，并以管理促進其他業(yè)務(wù)工作的開展，但前提是必須充分整合現(xiàn)有的各類管理資源，立足人行工作職能進行管理范圍的拓展和管理成果應(yīng)用，將業(yè)務(wù)管理作為推動人行其他業(yè)務(wù)工作的重要動力。需要說明的是，人力資源緊張是當(dāng)前多數(shù)縣支行面臨的普遍問題，也是縣支行管理履職面臨的最大約束，因此，在縣支行人員較為充實的情況下是可以嘗試進行管理檢查部的組織改革的，而對工作人員較少的縣支行而言，由于日常業(yè)務(wù)壓力較大，在現(xiàn)有條件下成立管理檢查部的條件似乎還不夠成熟。

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（責(zé)任編輯 劉西順；校對 GX）