檔案記載：抗戰(zhàn)勝利后國民黨政府對鹽業(yè)的管理

王飛

長蘆鹽務檔案是在河北省國家檔案館的重要館藏系列之一，館藏規(guī)模巨大，有33697卷之多，其中大部分形成于民國年間（1912-1949年），且記載內容系統(tǒng)、完整，具有極高的價值。為研究近代中國鹽務發(fā)展演變提供了第一手的材料，其中詳盡記載了長蘆鹽業(yè)的生產、運輸、銷售、稅收、法政等方面內容。在這浩瀚如山的鹽務檔案之中，永遠不缺乏文化瑰寶。

以史鑒今，今天要給大家介紹的珍貴檔案是一份長蘆鹽務檔案系列中的珍品——《近年鹽政遞嬗》，這份檔案是一篇手稿，用紙印有財政部長蘆鹽務管理局字樣，是由長蘆鹽務管理局內部人所書。文中詳細論述了近年鹽政遞嬗；抗戰(zhàn)勝利后之措施；行鹽制度之演變；運銷管理之原則；財務之規(guī)劃，資金之運用；稅率之調整等諸多方面的內容，系統(tǒng)的闡述了民國時期（1912-1949年）的鹽政發(fā)展狀況，由于當時國內時局的動蕩，各種鹽業(yè)政策、措施也隨著頻繁改革變化。在那段動蕩歷史時期，鹽政的發(fā)展狀況之復雜，讓人一時很難理清其中脈絡。

在此，讓我們先了解一下我國古代鹽政歷史，以及民國幾個巨大變革期的鹽政改革措施，以便更充分的認識這份珍檔的價值所在。

在我國，歷代都實行鹽業(yè)專賣，因為這樣，既可以穩(wěn)定供給人們的日常需求，又可以賺取巨大經濟利益。封建社會經濟不發(fā)達，稅收來源有限，僅靠土地、人口稅遠遠不能滿足需求，橫征暴斂又怕激起民怨。統(tǒng)治者要增強國力，鞏固政權，沒有錢是不行的，因此，對品食鹽（人們的必需）實行壟斷經營，以獲取巨額穩(wěn)定稅收，幾乎是最好的辦法。這種狀況一直到了民國時期才有所改變，隨著政局的變化和產鹽工藝和運銷方式等方面的發(fā)展進步，民國鹽政較之明清時期也有了一些改革。

應該說民國時期的鹽政正處于歷史的變革期。民國時期是一個處于激變之中的時代，舊的傳統(tǒng)被打破，新的秩序尚未建立之際，各領域都充斥著變革與動蕩，鹽政自然也不例外。

民國初期，雖然鹽務當局銳意改革，改革方向在于“破除引岸、取消專商”。但由于時局的限制，即便是1931年公布鹽法之后，也沒能付諸實施，只能進行局部改革，逐步實行民制、官收、商運的政策。期間還不斷伴隨著軍閥混戰(zhàn)的混亂局面，各路軍閥們?yōu)榱嘶I集糧餉，還曾出現(xiàn)過加贈鹽稅等情況，給鹽業(yè)造成很大傷害。

到了抗日戰(zhàn)爭時期，時局發(fā)生重大變化，大量鹽場被日軍強占。鹽業(yè)也不能保證正常運營，國民黨政府采取了“民制、官收、官運、商銷”的專賣政策，但由于正處戰(zhàn)爭時期，政策實施受到極大局限。

抗戰(zhàn)勝利之后，國民黨迅速搶占勝利果實，控制了國內主要鹽場、鹽礦。國民黨政府重新調整鹽業(yè)政策，放棄官收官運，而以“民制、民運、民銷”為原則，在過渡期間，仍由政府監(jiān)管，以調節(jié)供需，如供應不充足的地方，由公家運送補足。但由于戰(zhàn)后的特殊形勢，其政策實施情況、效果如何有待考證。

不過，透過這篇《近年鹽政遞嬗》，還是可以作為了解當時鹽政情況的一個參考。

近代以來，鹽業(yè)收入一直是政府收入的主要渠道之一。中華民國建立后秉承鹽政遠承明清綱法管理鹽業(yè)，即民國二十年（1941年）公布《鹽法》，但并未能完全付諸實施，當時國民政府對于鹽政的趨向主要在于“破除引岸、取消專商”，當時取得的主要成效是，鹽場生產實行了集中管理，機構統(tǒng)一，所收鹽稅逐年均有增加，成為國民政府稅收的一個重要來源之一。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，日軍大舉入侵中國，大量鹽場鹽礦被日軍控制，日軍大量掠奪中國鹽業(yè)為其侵略戰(zhàn)爭服務?？箲?zhàn)勝利后，國民黨迅速收回了國內主要鹽場，重新制定了一些管理鹽業(yè)的措施，從這篇文檔可了解其一二。

第一，關于抗戰(zhàn)勝利后國民黨收復鹽場的一些措施：

原文：“抗戰(zhàn)八載，沿海滄滔場區(qū)，破壞殊甚，鹽民大部逃亡，制鹽設備及原具規(guī)模之建設工程，多已蕩然無存，勝利以后涂蒼布新，端緒倍極紛繁，擇其大者分述為次。

（一）接收鹽場

鹽務人員隨軍推進，接受沿海鹽場，東北方面原有六場，已接受其三，另就敵偽建立鹽田工廠集中之區(qū)，暫先加設一場，其余三場，以國軍軍力未達，尚未接收，河北省之豐財場，蘆臺兩場均已接收整理，山東原有七場，現(xiàn)僅接收膠澳（現(xiàn)青島）一場，兩淮原有四場，自前僅收復板浦，中正兩場，其余及淮南整個產地，均以情形特殊未能接收，浙閩粵各區(qū)產鹽地方，均已收復，

臺灣于光復后就產地設置四場，山西區(qū)原僅解地一場難以收復生產，但外國仍未安定。

（二）輔助生產

收復之各區(qū)鹽場，均因兵火之余，蒼夷滿目，場商灶戶資力薄弱，無力重興其重返鹽區(qū)之鹽工，生活亦難維持，為盡速恢復生產起見，經定緊急措置三項如下：

（子）酌免灶課，凡收復各場之灶課，在三五年度以前一律免征，以輕鹽民負擔。

（丑）生產貸款，查酌實際情況，分別核準貸款扶助興復，東北區(qū)系按灘貸放，長蘆則辦春曬貸款按灘戶制鹽所需貸給山東區(qū)則辦帰坨貸款，新筑灘區(qū)集中坨地以便配銷，兩淮區(qū)則按灘按丁貸給生產費，福建兩廣各區(qū)則按生產場價，先行酌貸一部份，于俟后售時補足，臺灣區(qū)鹽民，因初獲解放尚缺乏組織，暫時維持官收，俟組織健全再照國內辦法一致辦理。

（寅）救濟鹽民，鹽民生活已瀕臨饑餓邊緣經商準善后救濟署飭由各分署統(tǒng)籌救濟，浙區(qū)在余姚已采用以工代賑辦法由行縂浙閩分署發(fā)給鹽民面粉代替工資，修筑錢江海塘兩廣區(qū)?！?/p>

如原文中描述，抗戰(zhàn)勝利后，國民黨陸續(xù)接收鹽場，并采取一些促進鹽業(yè)生產的措施，但是由于政策制定不當，效果并不理想，很多鹽場仍未接收。因為國民黨急于想搶占勝利果實，接收時并沒有統(tǒng)一機構和嚴格的規(guī)章制度，國民黨的接收卻是多頭齊下、互相爭奪乃至發(fā)生沖突，誰先搶到就是誰的。而且敵偽的許多財產其實是掠奪中國公民的私產，理應歸還原主，但“接收者”往往找出各種理由拒不歸還，甚至將其盜賣。雖然國民黨也制定了一些幫扶鹽業(yè)發(fā)展的政策，如原文所說“酌免灶課、生產貸款、救濟鹽民”等，但是鑒于當時國民黨的腐敗貪婪的狀況，其執(zhí)行效果如何值得懷疑。

第二，關于抗戰(zhàn)勝利后鹽場管理方面的措施：

原文：“抗戰(zhàn)勝利中樞為配合建國需要，重在鼓勵自由企業(yè)之發(fā)展，鹽政順應時勢所趨，亦不能不改弦易轍，放棄官收官運，而以“民制、民運、民銷”為原則，惟在過渡期間，仍由政府加以管理，俾便統(tǒng)籌全局，調節(jié)供需，其商運不繼地區(qū)，價高量少，影響民食，則由公家舉辦常平倉，運儲鹽斤，以防荒缺，此項制度，實擷取計劃經濟與自由經濟二者之所長，可謂為有計劃之自由貿易政策。雖其形式亦屬于征稅范疇，但其性質功能均與戰(zhàn)前之征稅制，顯有不同，是則不可不察。

鹽場管理之原則：

鹽出于場無論實施何項制度，均須注重于場產管理，俾為正本清源計，鹽場管理之目的有三：其一，調節(jié)生產務使供求相應；其二，改進制造以達質優(yōu)價廉只要求；其三，防杜走私以維國家收入，換言之即在如何完成利國福民之任務。

鹽場管理之范圍至為廣泛加以歸納為下列：

（一）人，向于個人者為鹽商與鹽工之向于團體者，如鹽工所組之鹽業(yè)公會，制鹽人所組之同業(yè)公會與曬戶聯(lián)合社等。

（二）鹽，鹽在產收存儲，放運行銷制過程中均規(guī)定手續(xù)，施以管理兼及其副產物。

（三）水源，鹽之原料為滷，其來源由海，由井，由池，由礦，或由堿地刮土種種不一，采滷煎曬精成為鹽，故凡產滷之所，具屬管理范圍。

（四）火源，制鹽之法有曬，有煎，曬由風吹日曝，煎則須藉燃料，如柴草煤炭之類向區(qū)，并有天然井火，火源管制自亦重要。

（五）器材，采滷煎曬之工具，各因方法不同所需有別，例如以區(qū)滷井之產量較豐者，多為機車推汲，設灶煎制，則井眼機車所需鐵筒網(wǎng)繩，煎灶所需之鐵鍋，以及其他朱灰土種種器材，在交通上，則各項運輸工具均需管理。

（六）設備，採滷制鹽之灘場井灶，收屯儲藏之倉房坨堆，實行管理之營舍圍場以及場內之水陸交通均在管制之列。

管理方法，大要有四：

（一）合理生產，場產原則為“民制”為我國產鹽區(qū)域既廣山海之利，取用不竭，如對產量不加限制，則食需有限，勢必積滯，不惟影響鹽民生計，且亦易滋偷漏，故首須調劑供求，量銷為產，全國產鹽總額，依照民食，工業(yè)、農業(yè)、漁業(yè)之需要而定，同時參照各區(qū)產鹽成本，及運輸情形酌定各區(qū)各場之產量，不得自由增減。

（二）改良技術，鹽務機關隨時指導制鹽人，改良制法，或組織團體，集中生產，鹽存入倉坨時，均須加以鑒定，不合格者及令改制或銷毀，藉以提高鹽質，減輕成本，并配合工業(yè)之發(fā)展。

（三）鹽場建設，凡產少質劣成本過重或過于零星散漫之鹽場酌情予以裁并，在保留之鹽場通中地點，由公家設置倉坨，其私人建筑之倉坨，亦由鹽務機關加以管理，制鹽人所制之鹽限規(guī)定期間內，悉數(shù)繳存鹽務機關指定之倉坨或其他地點，至于鹽場之建設工程，如圍場及防私設備，均應配合倉坨分布情形分別進行。

（四）統(tǒng)制場產，鹽非經政府之許可不得採制，供制鹽用之水源、火源、重要設備及鹽副產品通由鹽務機關加以管制?！?/p>

此段原文中主要描述了國民黨對于鹽場方面的管理措施，強調了鹽場管理的重要性，因為鹽場是鹽的生產環(huán)節(jié)，鹽作為人們的必需品，安全性肯定是最重要的，所以生產管理自然要嚴格，不能馬虎，這點無論到任何時代都是第一位的。文中詳細介紹了，鹽場管理各個要素的管理規(guī)范，包括“人、鹽、水源、火源、器材、設備”等六個要素，對于六個要素的每一項管理都必須嚴格遵守規(guī)范，才能保證鹽的安全生產。文中還介紹了國民黨制定的鹽場管理方法，包括“合理生產、改良技術、鹽場建設、統(tǒng)制場產”等，其中一方面表明有提高生產技術方面的愿望，另一方面“統(tǒng)制場產”這一點，卻顯露了國民黨控制鹽業(yè)生產的源頭的野心，為其獨裁統(tǒng)治積累經濟資本。

第三，關于抗戰(zhàn)勝利后鹽業(yè)運銷管理方面的措施：

原文：“鹽政綱領規(guī)定之有關運銷部分計有六條茲歸納為四項如次：

（一）管理運輸

專商引岸廢除后，鹽之供銷由鹽務機關規(guī)劃調節(jié)，由場報運內地之商鹽在運程中，仍受公家之管理，不得自由轉運，免礙統(tǒng)籌。

（二）開放銷區(qū)

銷務放棄管制，近場地方由鹽務機關，就場征稅，距離遙遠地方，由鹽務機關依照交通及人口分布情形，分別擇定集散要點，指運商鹽，就倉征稅，場聽商人自由銷售，各地任何商人均可赴場或集散自由銷售購鹽分銷。

（三）管制鹽價

官鹽規(guī)定倉價，商鹽比照倉價，必要時由鹽務機關規(guī)定最高價和最低價，鹽價高時以最高價管制，鹽價低時以最低價管制，遇有供需失調，鹽價巨變時，并得出售常平鹽以調節(jié)。

（四）酌辦官運與常平

運輸以民營為目的，而以政府管制為手段，各區(qū)鹽斤于無商承運，或供求失調，價高量少時，鹽務機關得酌辦官運，并設常平倉，以資調劑，昌言之，即以官運補商運之不足，以常平補商銷之不足，使民食不受影響。

運銷管理勝利后之措施：

（一）廢除引岸

專商引岸原為我國數(shù)百年來之秕政，蠹國病民，莫此為甚，三十一年政府斷然命令廢除樹立革新基礎，惟其時政令所及，僅在后方各省，復員以后特再重申前令，所有專商引岸及其他類似制度，無論后方或收復地區(qū)概于永遠廢除，長蘆之專商引岸令其負責辦運，以防荒缺，當經嚴飭，不準又川北區(qū)以戰(zhàn)時，曾分別濟銷陜鄂等處超過固定銷鹽區(qū)域，勝利后請維持舊有分場分岸制度，亦予批駁，惟先于以合理配銷，俾安其業(yè)，其兩淮兩浙原有之引岸專商，在敵偽時期向仍存在，現(xiàn)難有其潛勢力，但以正義所關，尚無人敢于公然作死灰復燃之計。

（二）核定據(jù)點

近場地帶，盡量就場放銷，距場較遠各銷地，則照鹽政綱領第二十條之規(guī)定，參酌鹽源運輸情形，于中心區(qū)域，酌定據(jù)點設倉，運存鹽斤，就倉放銷以利商民領購，此項據(jù)點依其性質暫共分為三類：

接運或轉運據(jù)點：于水路交通樞紐及商鹽集散地點，擇要設立，如湖南之岳陽，湖北之漢口，川康之重慶等處。

常平據(jù)點：常平據(jù)點各區(qū)邊緣地帶及商鹽分運地點，如屯溪成都等地

臨時據(jù)點：在復原職過渡時期有臨時設立據(jù)點之必要者暫行設立，俟將來斟酌實際情形，再定去留如長沙柳州等。

（三）獎勵商運

失地收復，銷區(qū)逐漸擴大，食鹽需求倍感殷切，適值各地之運輸工具，酌感不敷分配供應，倍極困難。

在此艱困之過程中籌劃調節(jié)，煞費周章，除一面設法加強輸力，如貸款增造船只，核發(fā)渝宜段之繳空費，商鹽放運手續(xù)力求簡便，管制限度力求放寬，到達銷地后即不再加以管理。

（四）查驗補征

扼要設卡流散鹽到達公布之沿線查征地點時，必須依照進口路線自動赴卡報驗，如準予補稅后發(fā)給單照，指地行銷，如不取經長運路線而繞越設卡地點，或不照規(guī)定之運線進口報稅而被查獲者，無論是否查驗補征線上均認為有意去私，一律以私議處。

（五）平衡鹽價

各地鹽價參酌場價，搬運離費用及代售貨代運商之利潤，加稅費各款組合而成，使商鹽不致虧折，一面使民不致增重。

（六）籌辦常平

各地食鹽供銷既以商運為原則，唯邊緣地帶，商力每有未逮，如遇有供求失調，價高量少等情形依照既定方針調節(jié)之?！?/p>

此段原文中主要描述國民黨對于鹽業(yè)運銷管理方面的一些改革措施，其宗旨就是減少管制，引入市場競爭。鹽業(yè)運銷輸歷來是鹽業(yè)管制的重點，明清時期的“專商引岸”制度，正是抓住了鹽業(yè)經營的命脈，有了對鹽業(yè)運銷的高度壟斷，即可防止私鹽泛濫，又可隨意提高鹽價，增加稅收，由此可見鹽業(yè)的運銷管理的重要性。但隨著封建大清王朝的覆滅，新思潮，新經濟的發(fā)展，鹽業(yè)專賣下的一系列鹽業(yè)制度就開始不斷改革，這也是大勢所趨。到了抗日戰(zhàn)爭勝利后，國民黨采取的“廢除引岸”等鹽業(yè)運銷方面的措施，也不過是順應潮流的作法，是歷史的必然。

綜上所述，國民黨抗在日戰(zhàn)爭勝利后對于鹽業(yè)改革采取了一系列措施，其中有對于其自身利益的考慮，也有對于鹽業(yè)本身發(fā)展的考慮，尤其鹽業(yè)專賣是歷史的弊政，改革也是必然的，這更是廣大人民群眾的訴求的結果。