異地高考政策問題芻議

張家勇

2012年8月30日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等四部委《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見的通知》（以下簡稱2012年《意見》），距離2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見的通知》已經(jīng)10年。在這10年里，隨著進城務(wù)工人員規(guī)模的不斷擴大，隨遷子女完成義務(wù)教育人數(shù)不斷增多，升學(xué)考試問題越來越突出，家長表達訴求的活動越來越頻繁，漸成一個亟待解決的社會問題。當(dāng)前，社會各界對異地高考政策的關(guān)注度很高，各種立場觀點紛紛擾擾，讓人霧里看花難得真切。有必要就如何正確認(rèn)識異地高考問題，如何徹底解決異地高考問題，異地高考政策將面臨哪些挑戰(zhàn)等議題進行更深入的思考和探討。

如何正確認(rèn)識異地高考問題

異地高考是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、市場化不斷深入的社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的階段性教育問題，是計劃經(jīng)濟時代高考制度弊端在市場經(jīng)濟條件下更集中、更突出、更清晰的反映。異地高考問題的根源既有教育內(nèi)部因素，也有社會管理因素，現(xiàn)行高考制度弊端是內(nèi)因和主因，現(xiàn)行流動人口管理制度是外因和誘因。因此，解決異地高考問題既需要加快教育體制改革，也需要其他社會管理制度創(chuàng)新的密切配合。厘清異地高考與教育公平、高考移民、戶籍管理、教育部職能等多重關(guān)系，有助于我們正確認(rèn)識異地高考問題。

1.異地高考是教育問題

一是異地高考和教育公平。同為中國公民，隨遷子女因沒有當(dāng)?shù)貞艏荒芟碛泻彤?dāng)?shù)貙W(xué)生同樣的高考權(quán)利，很多人抱怨，這是嚴(yán)重的教育不公；很多家長抗議，回原籍參加高考既不人道、也不方便，其實這都不是問題的實質(zhì)。問題的實質(zhì)是，隨遷子女希望擁有更加寬松有利的升學(xué)機會和競爭優(yōu)勢。試想，在天津就讀的隨遷子女擁有北京戶籍，他們會鍥而不舍地爭取在天津參加考試的權(quán)利么？恰恰相反，他們更有可能千方百計地保住在北京原籍參加高考的權(quán)利。說到底，很多人訴求的是能否成為現(xiàn)行高考制度的特殊利益群體，是以個人能否更多受益為出發(fā)點，至于高考制度本身是否公平，并不是多數(shù)人的關(guān)注重點。在這一點上，本地人和外地人的訴求沒有本質(zhì)區(qū)別。異地高考之所以成為問題，主要根源是現(xiàn)行高考制度存在教育公平問題。從優(yōu)質(zhì)教育資源看，全國各地一本錄取率差異很大：2012年排名前兩位的北京和上海分別為25.50%、20.51%，而河南和四川只有6.90%、4.71%，北京分別是四川和河南的5.41倍、3.70倍。[1]現(xiàn)行高考制度不公平問題不會隨著異地高考問題的化解而自行消解，但現(xiàn)行高考制度不公平問題化解了，異地高考問題則會自行消失。

二是異地高考和高考移民。高考移民指考生盡可能先在基礎(chǔ)教育發(fā)達地區(qū)接受教育，然后突擊移民到基礎(chǔ)教育欠發(fā)達地區(qū)參加高考，從基礎(chǔ)教育發(fā)展落差中獲得更加有利的競爭優(yōu)勢，從而更容易地考進理想高校。從最終目的看，高考移民和異地高考都希望獲得更加有利的競爭優(yōu)勢和更高的錄取機會。從制度基礎(chǔ)看，高考移民和異地高考都是招生分省配額制的現(xiàn)行高考制度引發(fā)的結(jié)果。但是，異地高考和高考移民有本質(zhì)區(qū)別，前者既在本地接受基礎(chǔ)教育也希望在本地參加高考，后者則希望在基礎(chǔ)教育發(fā)達地區(qū)接受基礎(chǔ)教育而在基礎(chǔ)教育欠發(fā)達地區(qū)參加高考。高考移民通常不存在因沒有當(dāng)?shù)貞艏绊憟罂紗栴}，而異地高考主要是因沒有當(dāng)?shù)貞艏鴪罂紵o門。以2012年為例，全國文科一本線得分率第1名廣東為78.53%，西藏僅為42.67%，北京和上海分別為66.00%、73.00%，河南和安徽分別為74.27%、76.93%；全國理科一本線得分率第1名廣東為78.00%，西藏僅為37.33%，北京和上海分別為63.60%、72.00%，河南和安徽分別為72.00%、72.53%。[2]這一方面反映出各地基礎(chǔ)教育水平的差異，另一方面能夠看出各地高考錄取機會的不平等。理論上說，假定高考成績不變，哪兒能夠獲得更加有利的高考排名，高考移民就會去哪里。高考移民最理想的目的地為西藏、青海等基礎(chǔ)教育欠發(fā)達的民族地區(qū)，而不是北京、上海、珠江三角洲等基礎(chǔ)教育發(fā)達地區(qū)。解決異地高考問題不會導(dǎo)致更多高考移民，只需規(guī)定三年以上當(dāng)?shù)馗咧羞B續(xù)就學(xué)年限作為準(zhǔn)入條件即可有效堵住高考移民。

2.異地高考是社會管理問題

一是異地高考和戶籍管理。異地高考是頗具中國特色的教育問題，與戶籍管理制度密切相關(guān)。當(dāng)今中國，人口自由流動不是問題，但個人并不擁有自由遷徙權(quán)，因為戶口登記尚不能隨著人口自由流動而隨意變更，這點和美國、英國、日本等發(fā)達國家很不相同?？繎艏芾硐拗迫丝诹鲃颖旧硎鞘〉?，北京市、上海市、廣東省非戶籍常住人口分別為700萬、890萬、1，908萬人，他們事實上已經(jīng)成為當(dāng)?shù)鼐用?。[3]部分學(xué)者主張，改革戶籍管理制度實現(xiàn)人口自由遷徙，或者以學(xué)籍取代戶籍讓高考報考資格和戶籍管理徹底脫鉤，就能從根本上瓦解異地高考問題的制度根基。問題在于，如果不改革現(xiàn)行高考制度，不僅不公平的利益格局無法改變，而且很容易導(dǎo)致本地生源因既得利益受損而激烈反擊，造成整個社會撕裂。輿情顯示，百度帖吧的北京吧和上海吧里本地市民反對異地高考的比例超過95%，上海網(wǎng)友甚至成立反對異地高考簽名的專用微博。[4]

二是異地高考和教育部職能。加強省級政府教育統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)變政府教育管理職能，是教育規(guī)劃綱要提出的教育體制改革的重要任務(wù)。2012年《意見》下發(fā)后，部分網(wǎng)友和學(xué)者指責(zé)教育部推卸責(zé)任，把燙手山芋上達中央下推地方，這顯然是慣常思維誤導(dǎo)的結(jié)果。作為中央教育行政部門，如果教育部自我定位不清，時而像學(xué)生家長，時而像學(xué)校校長，時而像教育局局長，最終只能承擔(dān)無限責(zé)任。這次解決異地高考問題，沒有突破現(xiàn)有高考制度是遺憾，但教育部自我定位很準(zhǔn)確，既體現(xiàn)了對百姓關(guān)心的教育問題的高度重視，又沒有越俎代庖替地方政府制定具體政策，也盡到協(xié)調(diào)中央相關(guān)部委形成合力的職責(zé)。由教育部等四部委起草的2012年《意見》強調(diào)解決異地高考問題的重要意義，提出做好隨遷子女升學(xué)考試工作的基本原則，給出應(yīng)對問題的框架性綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見，限定地方政策出臺具體政策的時間表，很好地區(qū)分了中央和地方教育部門的職責(zé)權(quán)限，這是教育規(guī)劃綱要出臺后教育部帶頭轉(zhuǎn)變職能的良好開端。

如何徹底解決異地高考難題

1.解決報考資格問題

央屬高校和省屬高校都應(yīng)該對所有考生開放，變戶籍為學(xué)籍作為報考資格的依據(jù)，充分體現(xiàn)考試面前人人平等，打破當(dāng)下地域壟斷和地方利益依附的格局。換句話說，能否接受高等教育的最高標(biāo)準(zhǔn)是個人是否具備從高等教育中受益的能力，也就是應(yīng)該遵循“羅賓斯原則”，而不是出身和經(jīng)濟條件。央屬高校辦學(xué)經(jīng)費主要來自中央，更應(yīng)該對全國考生開放，減少屬地招生份額。省屬高校辦學(xué)經(jīng)費主要源自地方，對本地生源有所照顧理所應(yīng)當(dāng)，但這個照顧應(yīng)該體現(xiàn)在學(xué)雜費方面，或者屬地招生比例方面。這里涉及本地生源如何界定的問題，尤其是完全實現(xiàn)人口自由遷徙之后，需要研究加以確定（國外通常是考生本人或配偶等1代～2代直系親屬在報考前有1年～4年本地居住年限限制）。

2.解決全國統(tǒng)一考試問題

回歸全國統(tǒng)一高考，是全國考生享有平等高考權(quán)利的重要前提。目前，全國16個省份部分或完全實行分省命題，其中文科綜合、理科綜合、外語等高考科目試卷多是委托或聯(lián)合教育部考試中心命制，因考試風(fēng)險增加、考試成績可比性差、命題成本增高、高考權(quán)威性削弱等問題頗受詬病。鑒于2012年全國所有省份全面進入新課改高考，如果轉(zhuǎn)而實行全國統(tǒng)一考試，必須實現(xiàn)高考從當(dāng)前知識立意為主向能力立意和評價立意為主的徹底轉(zhuǎn)變，以消除各地高中新教材差異對高考成績的影響。

3.取消高校招生分省配額制

目前，央屬高校招生基本上采用分省配額制，但在如何分配招生指標(biāo)方面并沒有明確規(guī)定和說明。央屬高校傾向于將更多招生指標(biāo)投放到基礎(chǔ)教育更發(fā)達、經(jīng)濟發(fā)展水平更高的省份，導(dǎo)致地區(qū)入學(xué)機會差異更加懸殊。省屬高校的做法與央屬高校相似，只是屬地招生份額更大。改革思路是賦予所有高校招生自主權(quán)，由高校參考全國統(tǒng)一考試成績及各校自設(shè)的面試或加試等其他條件綜合錄取。同時，國家綜合地區(qū)、城鄉(xiāng)、性別、民族等多種因素出臺激勵政策，鼓勵并引導(dǎo)高校擴大高等教育參與面，招收一定比例老少邊窮地區(qū)考生，讓弱勢群體及特殊人群得到適當(dāng)?shù)恼哒疹?。這樣，在招生錄取環(huán)節(jié)施加政策干預(yù)，體現(xiàn)國家意志，落實政府責(zé)任，取代考試環(huán)節(jié)的所有限制。

異地高考政策將面臨的挑戰(zhàn)

2012年《意見》要求各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策，2012年年底前出臺隨遷子女升學(xué)考試方案，有人批評這是帶著濃厚計劃經(jīng)濟色彩的過時管理措施。雖不至此，但各地的異地高考具體政策出臺和實施必將面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.準(zhǔn)入細則出臺難、認(rèn)定難

2012年《意見》從學(xué)生、家長和城市三個方面限定準(zhǔn)入條件，被指要求過于苛刻，[5]準(zhǔn)入細則面臨出臺難、認(rèn)定難。

從學(xué)生方面看：隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限是最少爭議、最易操作、最好認(rèn)定的條件，理應(yīng)成為制定具體政策的核心要件。但是，究竟如何具體限定連續(xù)就學(xué)年限是很費思量的事情，既要摸清在讀非本地戶籍學(xué)生底數(shù)，又要預(yù)測開閘后可能涌入本地的非戶籍學(xué)生數(shù)等情況，開口過大或過小都會引起難以想象的嚴(yán)重后果。

從家長方面看：三個限定條件的認(rèn)定都存在爭議。一是如何認(rèn)定合法穩(wěn)定職業(yè)。合法職業(yè)應(yīng)該不難界定，但除了政府機關(guān)和事業(yè)單位工作相對穩(wěn)定外，你無法判斷是餐館服務(wù)員、建筑工人、商場售貨員、個體戶，還是外企職員、國企職員、私企老板的職業(yè)更加穩(wěn)定。二是如何認(rèn)定合法穩(wěn)定住所。自購商品房或保障房合法穩(wěn)定不是問題，但租賃住所是否合法穩(wěn)定就很難說清楚了。北京、上海等大城市房屋租賃市場有待成熟，房屋租賃管理有待完善。首先，在房屋租賃市場不成熟的條件下，租賃方無法單方保證住所穩(wěn)定，房客搬家更多是被動的，如何界定租住住所穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)呢？其次，房屋租賃管理不到位，房管部門無法提供流動人口的基本資料和準(zhǔn)確信息。據(jù)調(diào)查，上海市35%的外來人口居住在房租低于500元的簡易房屋，其中大部分為違章建筑。再次，如何設(shè)定參加社會保險年限?，F(xiàn)行社會保險制度實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，還沒有做到全社會覆蓋。據(jù)有關(guān)規(guī)定，社會保險由用人單位繳納，勞動者個人不能繳納。部分用人單位為降低成本故意不為臨時工辦理社會保險，還有大量個體戶、鐘點工、家庭保姆、保潔員等沒有機會參加社會保險。據(jù)調(diào)查，上海市約52%的進城務(wù)工人員沒有參加社會保險。從維護社會公平角度說，沒有參加任何社會保險的人員似乎更應(yīng)該是優(yōu)惠政策的目標(biāo)人群。還有，社會保險包括五個險種，是五險必須齊全，還是部分險種即可替代？

從城市方面看：似乎沒有必要設(shè)置這項準(zhǔn)入條件。進城務(wù)工人員及隨遷子女之所以能夠留下，本身就說明這個城市需要這個群體（行業(yè)），所謂城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和城市資源承載能力都不構(gòu)成問題。再者說，異地高考與城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源承載力并沒有必然關(guān)聯(lián)，異地高考報考資格不等同于隨遷子女在當(dāng)?shù)亟邮芨叩冉逃?，更不等同于畢業(yè)后留在當(dāng)?shù)毓ぷ骰蛏?。人口流動更多是政治、?jīng)濟、文化等因素驅(qū)動，教育因素至多是輔助性、依附性因素，更何況人口流動還必然受住所等最低生活保障條件限制。進城務(wù)工人員及隨遷子女的最終流向既是公民合法權(quán)利，也是他們綜合各種因素理性選擇的結(jié)果。

2.增加高校招生計劃落實難

在現(xiàn)行高考制度框架下應(yīng)對異地高考問題，必然會對既存利益格局造成沖擊。異地高考開閘后，如何保證北京、上海當(dāng)?shù)乜忌鷻?quán)益不受影響將是一個難題。2012年《意見》提出，對符合在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試條件的隨遷子女凈流入數(shù)量較大的省份，教育部、發(fā)展改革委采取適當(dāng)增加高校招生計劃等措施，保障當(dāng)?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當(dāng)?shù)馗呖级艿接绊?。倘若如此，招生計劃增加的依?jù)和標(biāo)準(zhǔn)如何確定？如果以隨遷子女凈流入數(shù)量為基數(shù)，以當(dāng)?shù)乜忌浫”壤秊闃?biāo)準(zhǔn)，必然加劇全國利益格局的不平衡，引起更大更多質(zhì)疑。如果不以當(dāng)?shù)乜忌浫”壤秊闃?biāo)準(zhǔn)增加招生計劃，隨遷子女必然不能享有與當(dāng)?shù)乜忌降鹊母呖紮?quán)利，也會遭遇非議。此外，還會有很多具體操作難題，如新增招生計劃在央屬高校、省屬高校、本地高校、外地高校之間如何分配？招生計劃結(jié)構(gòu)比例如何確定？是以一本為主還是高職為主？這些問題都值得我們深思。

參考文獻：

[1]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_3d2e5c89010116kx.html.

[2]http：//www.qnr.cn/stu/pgao/zixun/dt/201207/

810398.html.

[3]中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所[J].《中國人口年鑒》雜志社出版，2011，（12）：19、319.

[4]國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心城市輿情室城市輿情專報：隨遷子女異地高考輿情http：//www.town.gov.cn/ztbd/201209/05/t20120905_578394.shtm.

[5]截止9月24日，1752名網(wǎng)民參與投票，43.89%網(wǎng)民認(rèn)為要求過于苛刻，25.80%網(wǎng)民認(rèn)為就是拼爹，14.90%網(wǎng)民認(rèn)為應(yīng)該降低準(zhǔn)入條件，9.82%網(wǎng)民認(rèn)為應(yīng)該去掉初始條件，5.59%網(wǎng)民完全同意準(zhǔn)入條件。騰訊網(wǎng)，你如何看待“異地高考”準(zhǔn)入條件？http：//page.vote.qq.com/？id=3080611&result=yes.

（作者單位：教育部教育發(fā)展研究中心）

[責(zé)任編輯：于洋]