異地高考政策：具體規(guī)則與利益博弈

李曉燕 劉慧珍

摘 要：最近幾年異地高考問題的爭論引起各方關(guān)注，四部委的《通知》宣告了異地高考成為可能。但國家對于異地高考政策只給出了原則性的建議，具體的政策實(shí)施規(guī)則還有待地方政府的配套政策出臺(tái)。異地高考政策的誕生，揭示了政策自下而上互動(dòng)而成的新路徑，同時(shí)，也給我們提出了需要進(jìn)一步研究的深層制度改革問題。

關(guān)鍵詞：異地高考教育權(quán)利教育公平利益博弈制度改革

博弈：政策出臺(tái)前利益相關(guān)者的互動(dòng)

2012年8月30日，教育部公布了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見的通知》（以下簡稱《通知》）。盡管《通知》是以四大部委決定的形式出現(xiàn)的，但其本質(zhì)上卻是一個(gè)被動(dòng)的政策選擇結(jié)果。改革開放30多年來，人口流動(dòng)已成為現(xiàn)實(shí)。據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國流動(dòng)人口有2.6億人。據(jù)全國婦聯(lián)2007年調(diào)查數(shù)據(jù)，與這2.6億流動(dòng)人口同時(shí)存在的是約5，800萬的留守兒童和2，700萬的隨遷子女。在戶籍制度沒有根本改變的情況下，隨遷子女在遷入地接受義務(wù)教育的政策早幾年就已經(jīng)出臺(tái)了，而與戶籍制度綁定的高考報(bào)名限制卻沒有實(shí)質(zhì)性的改變，甚至在2005年還因解決高考移民問題而得到了強(qiáng)化。[1]

然而，在不變的高考戶籍規(guī)定面前，卻是流動(dòng)人口要求平等受教育權(quán)訴求方式的變化。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代給自發(fā)組織提供了非常便利的條件。從2010年3月開始，北京、上海和廣東等外地戶籍學(xué)生家長，就以學(xué)生權(quán)益監(jiān)護(hù)人的身份，開始了有組織的維權(quán)活動(dòng)。他們組織了“教育公平志愿者”團(tuán)隊(duì)，采用了各種手段，不斷擊打戶籍制度形成的高考地選擇權(quán)利的壁壘：上訪教育部、召開媒體見面會(huì)、拜訪關(guān)注教育的學(xué)者和名人、給教育部長發(fā)公開信、約見教育部官員進(jìn)行面對面的溝通、給兩會(huì)代表發(fā)公開信等，采用法律允許的各種手段，推動(dòng)政策的改變。

北京的志愿者們借助地利的條件，每月一次輪流值班到教育部遞交公開信。閘門開始松動(dòng)，2012年1月教育部發(fā)布了《2012年工作要點(diǎn)》，在第12條中明確提出了“要研究制定隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”。此后，家長們提升了博弈的速度和力度。2月6日，家長們給教育部長發(fā)出了公開信，并從那天起每天都派人到教育部遞交公開信。在公開信中，家長們明確提出了維權(quán)訴求：為所有納稅人提供不分戶籍、不分貧富、不分地位的公平教育機(jī)會(huì)，戶籍與學(xué)籍分開，以學(xué)籍為高考報(bào)名的主要條件。同時(shí)，信中還提出，要面見部長討論異地高考問題。2月23日，教育部約定與家長見面溝通。當(dāng)天，中國政府網(wǎng)公布了2011年制定的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，在第十一條明確提出，要對造成暫住人口學(xué)習(xí)、工作和生活不方便的政策措施進(jìn)行清理，該修改的認(rèn)真修改，該廢止的堅(jiān)決廢止。3月1日，志愿者們發(fā)出了《九萬隨遷子女家長致全國人大代表和全國政協(xié)委員的一封公開信》，呼吁“盡快取消高考戶籍限制”。全國人大代表、民進(jìn)中央副主席朱永新在兩會(huì)上向教育部和公安部提交了《關(guān)于盡快出臺(tái)政策解決非戶籍常住人口子女教育問題的建議》。各類社會(huì)團(tuán)體的影響，加快了各級政府的回應(yīng)速度和力度。

2012年2月29日，山東省教育廳宣布，2014年將在全國率先允許非戶籍考生在山東省參加高考。之后跟進(jìn)的廣東省和福建省，都將異地高考政策的實(shí)施時(shí)間定在了2014年。在2012年3月的全國政協(xié)十一屆五次會(huì)議開幕式上，教育部長袁貴仁聲明，異地高考改革方案將在10個(gè)月內(nèi)出臺(tái)。《通知》在約定的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)，表達(dá)了政府解決問題的誠意，也昭示了在各方的博弈過程中，方便管理的政府利益向公民的教育權(quán)利作出了讓步。

門檻：政策留下的時(shí)空敞口

《通知》出臺(tái)前，異地高考政策能否成行，吸引了社會(huì)各界的關(guān)注和討論?！锻ㄖ烦雠_(tái)后，依然留下了一些需要進(jìn)一步確定的規(guī)則問題，如具體實(shí)施時(shí)間、什么人能夠得到異地高考的權(quán)利、權(quán)利適用的空間有多大等。因?yàn)椤锻ㄖ分皇菍σ恍┰瓌t作出了規(guī)定，但具體的操作細(xì)則，還需要各個(gè)地方政府結(jié)合本地情況來決定?！锻ㄖ方沂玖水惖馗呖颊叩囊饬x：“堅(jiān)持以人為本、保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)利、促進(jìn)教育公平的客觀要求，對于保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、 維護(hù)社會(huì)和諧具有重要意義”。《通知》提出了實(shí)施規(guī)則的基本原則：“統(tǒng)籌考慮進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女升學(xué)考試需求和人口流入地教育資源承載能力等現(xiàn)實(shí)可能，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)隨遷子女升學(xué)考試工作”，“因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策”。

同樣作為國家公民，不能因?yàn)橐患垜艏?，就使得不同地區(qū)的學(xué)生享受差距過大的教育權(quán)利。在輸入地，非戶籍居民和戶籍居民應(yīng)該具有均等的教育機(jī)會(huì)，維持不同戶籍學(xué)生的利益平衡，這樣才可以使得整個(gè)社會(huì)的教育公平水準(zhǔn)得到提高。對于教育而言，戶籍制度本就是不公平的，不能因?yàn)橹贫仍騽儕Z學(xué)生平等的受教育權(quán)利。在《通知》下發(fā)之后，此種教育公平理念已成為政府與民間各種利益相關(guān)者的共識。但是，具體到異地高考政策如何平衡異地考生與本地考生的權(quán)利問題，還需要利益相關(guān)者們繼續(xù)博弈和互動(dòng)。

社會(huì)各界對異地高考政策規(guī)劃提出了不同的操作樣本。主要有三種：一是“異地借考”思路。二是放寬高考報(bào)名資格條件的思路。即通過將“戶籍+ 學(xué)籍”高考報(bào)名條件，調(diào)整為“居住證+ 學(xué)籍”或者“多年納稅證明+ 學(xué)籍”來解決進(jìn)城務(wù)工人員子女的異地高考問題。三是高考改革思路。探索建立“統(tǒng)一測試+ 高校自主招生”的考試招生體系，所有學(xué)生不分戶籍選擇參加自主招生統(tǒng)一測試，學(xué)校結(jié)合統(tǒng)一測試成績、考生中學(xué)成績、考生所在地教育因素綜合評價(jià)，進(jìn)行錄取。[2]

“教育公平志愿者”們，也曾公布了經(jīng)過調(diào)查后提出的“隨遷子女輸入地高考”門檻高度：隨父母在常住地上學(xué)至高中畢業(yè)，達(dá)到3年以上連續(xù)學(xué)籍的學(xué)生就應(yīng)該可以在居住地參加高考和錄?。槐本┖蜕虾傻氐膶W(xué)生連續(xù)學(xué)籍要達(dá)到4年以上的標(biāo)準(zhǔn)。

從上述政策建議中，我們可以預(yù)見到，在《通知》給地方政府留下的操作空間中，利益各方雖仍然會(huì)有一定的博弈，但是各方都會(huì)比較理性，其差別無非是當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)時(shí)間長短和政策具體生效時(shí)間的早晚兩個(gè)方面。因?yàn)椤锻ㄖ方o了地方“因地制宜”的裁量權(quán)。

治本：需要深層次的制度改革

其實(shí)與戶籍綁定的高考問題，遠(yuǎn)不止異地高考所涉及的非戶籍地參考資格問題。曾經(jīng)引起高層出臺(tái)政策進(jìn)行規(guī)范的還有“高考移民”問題，即為了提高被高校尤其是優(yōu)質(zhì)高校錄取的概率，一些學(xué)生在高考報(bào)名前將自己的戶口遷入不是自己接受普通教育的、且教育水平相對落后些的其他省市，并在戶口轉(zhuǎn)入地報(bào)名參加高考。在國家統(tǒng)籌的計(jì)劃招生名額不變的情況下，這些“高考移民”就擠占了當(dāng)?shù)貙W(xué)生的升學(xué)機(jī)會(huì)，因而引發(fā)當(dāng)?shù)乜忌凹议L們的嚴(yán)重不滿。所以，2005年教育部和公安部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于做好普通高校招生全國統(tǒng)一考試考生報(bào)名資格審查工作的通知》，要求“各省級招生委員會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)本地高考考生報(bào)名資格審查工作”，要堅(jiān)持戶籍學(xué)籍雙認(rèn)定原則。其后，一些省市開始實(shí)行地方性課標(biāo)和高考單獨(dú)命題，以期減少高考移民的流入。

首先，今天的異地高考政策，試圖解決的依然是與戶籍綁定的高考報(bào)名資格問題。但是，利益訴求的對象變了，政策的規(guī)則變了。如今是有條件地放開戶籍作為高考報(bào)名資格的規(guī)定，而且，放開門檻的高低取決于地方政府的操作性規(guī)則。這個(gè)彈性空間，是否會(huì)引發(fā)各地政策差異造成新的教育公平問題？因?yàn)橐虻刂埔说脑瓌t，一定會(huì)體現(xiàn)出地方規(guī)則的差異性，而公平的教育權(quán)利需要普適性的共享標(biāo)準(zhǔn)，在共同標(biāo)準(zhǔn)下的任何特例，都是對統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的違背。既然是允許異地高考了，門檻高低差別一定會(huì)造成新的教育公平問題。

其次，在高考報(bào)名資格整體原則維持不變的情況下，即考生必須在戶口和學(xué)籍所在地報(bào)名參加高考的大原則不變的情況下，允許在某地有長期居住和求學(xué)經(jīng)歷的人參加當(dāng)?shù)氐母呖?，那么其他群體對異地高考的合理訴求是否也能得到政府的支持呢？如父母長期在某地工作的留守兒童、如戶籍近期變動(dòng)的考生是否可以在戶籍地報(bào)名參加高考。

再次，在統(tǒng)一分配招生名額的前提下，非戶籍考生流入地的學(xué)生和家長也有教育權(quán)受損的擔(dān)憂。上海本地學(xué)生家長也曾多次到上海市教委，提出他們的維權(quán)訴求。的確，在統(tǒng)一分配高考招生名額的條件下，非戶籍生流入或多或少都會(huì)對本地學(xué)生錄取幾率產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。雖然《通知》提出要給有非戶籍考生流入地增加統(tǒng)招名額，但是具體是否能夠與流入生的比例相匹配，的確是個(gè)令考生和家長擔(dān)憂的問題。因?yàn)?，非戶籍學(xué)生增長的速度是難以預(yù)料的。

對上述問題的思考，并不表示我們反對異地高考政策。相反，我們主張公平的教育權(quán)利，對于任何能夠改善教育公平的舉措都雙手歡迎。不僅因?yàn)榻逃绞墙逃裰骰闹笜?biāo)之一，而且更重要的是，公平的受教育權(quán)是教育穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的必要條件，也是社會(huì)繁榮和穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。但問題在于這個(gè)改善措施是否完善，至少應(yīng)該是帕累托式的改進(jìn)，即不會(huì)因此而產(chǎn)生新的教育權(quán)利受損人群。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年北京市的小學(xué)新生有47.6%為非戶籍學(xué)生，此現(xiàn)實(shí)既是非戶籍生流入地考生和家長憂慮的注腳，也是在流動(dòng)人口達(dá)到如此比例的現(xiàn)實(shí)情況下，與戶籍綁定的高考制度必須改革的充分證據(jù)。因此，我們希望從根本上認(rèn)識和解決問題，同時(shí)也擔(dān)憂這種針對性過強(qiáng)的局部解決方案，會(huì)引發(fā)新的公平問題。無怪乎有人會(huì)擔(dān)心“異地高考即便按下葫蘆也會(huì)浮起瓢”。[3]

在戶籍與高考報(bào)名資格綁定的根本制度問題沒有改變的情況下，占到如此比例的非戶籍學(xué)生，不論出臺(tái)多少針對特定人群的支持性政策，都無法真正平衡戶籍和人口流動(dòng)產(chǎn)生的所有問題。此外，高考招生指標(biāo)的統(tǒng)一分配制度不改革，地方教育發(fā)展水平差異引起的各地高考錄取機(jī)會(huì)不平衡就會(huì)存在，由此引發(fā)的高考移民流也不會(huì)停止?！锻ㄖ匪鶚?biāo)志的異地高考政策，其進(jìn)步意義在于，政府開始關(guān)注教育管理過程中要保護(hù)受教育者的教育權(quán)利問題，而且，政府能夠與利益相關(guān)者進(jìn)行互動(dòng)，并尊重民間群體的利益訴求。

任何事情都有雙面性，有針對性的改革，必然不會(huì)對根本性和整體性解決問題有所幫助。羅爾斯在其《正義論》中明確指出“平等的公民自由是確定不移的，由正義所保證的權(quán)利絕不受制于政治的教育或社會(huì)利益的權(quán)衡?！盵4]真正平等的受教育權(quán)利，也同樣應(yīng)該是排除個(gè)別社會(huì)群體利益干擾的，對所有受教育者一視同仁的普適原則下的教育公平。按照教育社會(huì)學(xué)的理論，只有回歸到依據(jù)受教育者的學(xué)習(xí)意愿和學(xué)習(xí)能力來分配教育機(jī)會(huì)時(shí)，教育機(jī)會(huì)才是真正均等的。異地高考政策已經(jīng)觸動(dòng)了問題的核心，即戶籍制度對教育權(quán)利的限制，也打破了戶籍制度對教育權(quán)利的剛性約束，允許一部分人在滿足某些條件的前提下，可以不受戶籍的約束。但若真正使戶籍和高考資格脫鉤，我們還需要進(jìn)行非常深入的研究和設(shè)計(jì)完善的高考制度改革方案。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見教育部、公安部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于做好普通高校招生全國統(tǒng)一考試考生報(bào)名資格審查工作的通知》。

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（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部高教所）

[責(zé)任編輯：于洋]