關(guān)于“限塑令”政策執(zhí)行狀況的影響因素研究

楊笑荷 丁芳

［摘要］ “限塑令”是國家針對超薄塑料袋的環(huán)境污染現(xiàn)象于2008年開始實施的新政策。本文通過對湖南省常德市鼎城區(qū)“限塑令”執(zhí)行情況的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)各類零售商在不同程度上存在著執(zhí)行缺陷，消費者的反響也有所不同。結(jié)合公共政策方面的理論，本文認為影響“限塑令”執(zhí)行的因素主要包括政策問題的特性、政策本身的問題及政策以外的因素。針對以上問題，本文從完善政策本身、創(chuàng)造良好的政策環(huán)境等方面提出了促進“限塑令”有效執(zhí)行的政策建議。

［關(guān)鍵詞］ 公共政策； 政策執(zhí)行； 限塑令

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 038

［中圖分類號］D630［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）11- 0058- 03

1“限塑令”政策的背景及執(zhí)行現(xiàn)狀

２００７年１２月３１日，中華人民共和國國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》。這份被群眾稱為“限塑令”的通知明確規(guī)定：“從２００８年６月１日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于０．０２５毫米的塑料購物袋”；“自２００８年６月１日起，在所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋”。塑料購物袋在為消費者提供便利的同時，由于過量使用及回收處理不到位等原因，也造成了嚴重的能源、資源浪費和環(huán)境污染。然而就我們的親身經(jīng)歷而言，“限塑令”政策的執(zhí)行開始時轟轟烈烈，但是時間一久，由于消費者習(xí)慣了塑料袋的方便實用，塑料袋雖是有償?shù)?，但部分公眾對它的熱情仍然不減，而某些商家也公開提供免費超薄塑料袋。所以，“限塑令”頒布是一方面，是否較好地執(zhí)行是另外一方面。研究“限塑令”的執(zhí)行現(xiàn)狀及其實施過程中出現(xiàn)的問題，并在分析產(chǎn)生問題原因的基礎(chǔ)上提出有效的政策建議將具有積極的現(xiàn)實意義。

2影響“限塑令”政策有效執(zhí)行的原因

通過筆者的親身經(jīng)歷發(fā)現(xiàn)，大中型超市對“限塑令”的執(zhí)行情況較好，菜市場、服裝店等小規(guī)模經(jīng)營的商家對“限塑令”的執(zhí)行不到位；消費者對“限塑令”的認知及支持程度較高，但具體執(zhí)行的行動卻跟不上?？傮w來說“限塑令”從執(zhí)行到現(xiàn)在，產(chǎn)生了一定的效果，但是，在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了許多問題，政策的初衷并未完全實現(xiàn)。以下將對影響“限塑令”政策有效執(zhí)行的原因進行具體分析。

2.1政策問題的特性

（1） 環(huán)保問題的復(fù)雜性、長期性。之所以出臺“限塑令”主要是為了解決環(huán)保的問題，然而，環(huán)保這一問題具有復(fù)雜性和長期性，需要方方面面的共同努力。減少白色污染是一項艱巨的社會事務(wù)工程，涉及人們環(huán)保意識的強化、國家政策的扶持、環(huán)?？萍妓降奶岣叩?。在我國，由于人口眾多，廣大老百姓對塑料袋的依賴性極強等因素使得這一問題更加復(fù)雜。要解決這一問題不是一朝一夕的事情，人們的觀念需要改變，行動需要慢慢調(diào)整，因此這一問題也具有一定的長期性。政策問題本身的特性加大了政策執(zhí)行的困難。

（2） 政策目標群體人數(shù)多?！跋匏芰睢钡哪繕巳后w相當龐大。在這個群體中，既包括塑料袋生產(chǎn)者，也包括各種各樣的商家，還有為數(shù)眾多的消費者。對于消費者來說，塑料購物袋的有償使用，對消費者的消費習(xí)慣影響很大。對于正規(guī)的塑料袋廠家來說，按照“限塑令”的規(guī)定他們生產(chǎn)的塑料袋的規(guī)格發(fā)生了變化。對于廣大商家來說，其提供的商品類型不同，經(jīng)營規(guī)模不同，行為的調(diào)適量也不盡相同。

（3） 政策執(zhí)行前后行為調(diào)適量大，給生活帶來不便。政策的有力執(zhí)行也就意味著廣大老百姓能夠改變以往的消費習(xí)慣，逐漸擺脫對超薄免費塑料袋的依賴。這無疑是對人們生活習(xí)慣的一種挑戰(zhàn)，廣大消費者和商家以及生產(chǎn)廠家在自己的行為上都將做出一定的調(diào)適，而人們傾向于保守持續(xù)的狀況，因此造成人員的抵制，不利于政策的有效執(zhí)行。

2.2政策本身存在的問題

（1） “限塑令”本身存在的軟約束。首先，“限塑令”自身存在的軟約束主要表現(xiàn)在政策對象缺乏具體明確性。模棱兩可、含糊不清的政策自然令人無法執(zhí)行，也容易引起政策界限不清和導(dǎo)致政策隨意變通。其次，政策的要求在執(zhí)行上具有彈性?！跋匏芰睢闭咭?guī)定的是“限”，而非“禁”，限制的具體程度為多少，怎么“限”能達到預(yù)期目的，這是很難加以衡量的，是可變的。同時，因為是“限”，沒有對塑料袋的使用者進行硬性規(guī)定，由于消費者的生活慣性，在購買東西而自身又沒有攜帶購物袋的前提下，消費者仍然會選擇重新買新的塑料袋。這樣一來，“限塑令”在某一部分群體中就形同虛設(shè)了。再次，“限塑令”沒有頒布其輔助措施或者沒有明確的輔助措施，如利用相關(guān)的處罰條例對塑料袋的不合理使用現(xiàn)象進行處罰。雖然新規(guī)明確了商戶的某些行為違法，但缺乏明確的執(zhí)法依據(jù)和處罰條例，對商戶的具體罰款數(shù)額和對市場管理方的處罰都還在商討之中。

由此可見，“限塑令”在行政程序上，沒有在制定過程中廣泛征求各行業(yè)和公眾的意見，導(dǎo)致部分規(guī)定和社會實情有所出入，部分內(nèi)容過于寬泛和模糊；在精確性上，“限塑令”對“商品零售場所”界定不清，以至于在執(zhí)行過程中引起公眾爭議，然后由國家部委下發(fā)補充意見，但事實證明，補充意見仍沒有達到釋疑解惑的目的，廣大民眾對于“限塑令”的具體要求依然一知半解，甚至很多專家都不能給出明確答復(fù)。

（2） 執(zhí)行的政策資源不足。上述調(diào)查結(jié)果顯示，大中型超市等大規(guī)模經(jīng)營的商家能夠較好地執(zhí)行限塑令，但是小超市、菜攤、店鋪等在中國為數(shù)眾多，尤其是在廣大的農(nóng)村地區(qū)。這就使得工商行政部門的監(jiān)管對象廣泛而復(fù)雜，在人力和財力成本上遠遠不夠。

2.3政策以外的因素

（1） 監(jiān)管不力、缺乏協(xié)調(diào)。“限塑令”的監(jiān)管部門在檢查執(zhí)行中沒有嚴格完全按照國務(wù)院和三部委的指令執(zhí)行。如前所述，由于只是限塑而不是禁塑，自由市場這個塑料袋使用量僅次于超市的地方還是我行我素，也就是說，沒有絲毫影響。據(jù)一些超市人員說，超市的執(zhí)行情況會有人不定期去查詢，即會有一定程度的監(jiān)督。這樣一來，超市的限塑某種意義上已經(jīng)演變成了對非降解塑料袋禁用，同時提倡使用可降解的環(huán)保塑料袋。

（2） 執(zhí)行人員的素質(zhì)與實際需要不相吻合。執(zhí)行者對政策的認同，對政策執(zhí)行的投入、創(chuàng)新精神，對工作的責(zé)任心，較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件。并且，當政策執(zhí)行者兼任政策對象和執(zhí)行者的雙重角色時，其往往為了局部或個人利益，鉆政策“空子”，搞“上有政策，下有對策”，執(zhí)行起來馬馬虎虎。在各個地方，“限塑令”的執(zhí)法者不是長期性的機構(gòu)人員，一般都是從各個部門臨時抽調(diào)出來的，很少有專業(yè)素質(zhì)強的參與者，很難把握政策實質(zhì)和對專業(yè)問題進行及時、準確的指導(dǎo)。尤其是執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)沒有較強的業(yè)務(wù)素質(zhì)和溝通能力，就很難爭取到政策執(zhí)行所需的各種資源，做好政策實施的宣傳指導(dǎo)工作，制訂正確的實施方案。

3促進“限塑令”有效執(zhí)行的政策建議

從以上分析中可以看出，我國“限塑令”本身存在很多漏洞，而政策本身完善與否是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。因此，要使“限塑令”政策順利執(zhí)行，首先應(yīng)該彌補“限塑令”政策本身存在的缺陷。其次，在政策執(zhí)行的過程之中，應(yīng)該完善各個環(huán)節(jié)。此外，政府要做好“事后服務(wù)”，積極開發(fā)替代品，降低政策帶來的相關(guān)負效應(yīng)。以下將提出具體的政策建議。

3.1進一步完善“限塑令”政策

針對“限塑令”政策的不精確性，可以擴大“限塑令”政策的范圍?！跋匏芰睢笔且豁椣到y(tǒng)工程，不可能一蹴而就。因此，需要循序漸進地推行，有主有次，有先有后?！跋匏芰睢边@一政策本身存在許多盲區(qū)，其約束力相對軟弱。按照國家相關(guān)部門設(shè)定的限塑范圍，各地的主要超市、商場和書店都已實施限塑。而餐飲、桶裝水等未在限塑要求內(nèi)，它們也是“白色污染”的源頭，因此，也應(yīng)該推行限塑。同時，城市限塑了，農(nóng)村也要嚴格納入限塑范圍，改變“光說不執(zhí)行”的現(xiàn)狀。此外，“手撕袋”問題呈泛濫之勢，許多大型超市里面“手撕袋”隨處可見，屬于變相的違背了限塑政策，也需要政策及時調(diào)整應(yīng)對。

3.2加大“限塑令”各個環(huán)節(jié)的執(zhí)行力度

（1） 強化政策宣傳。通過政策宣傳，加強環(huán)保意識，形成環(huán)保文化。相關(guān)部門可以利用新聞、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體和行業(yè)組織、社會組織廣泛宣傳塑料購物袋對環(huán)境的危害，提高公眾環(huán)保意識。筆者認為還可以通過在學(xué)校加強對學(xué)生拒絕使用塑料袋的“綠色教育”，讓學(xué)生把在學(xué)校里受到的“綠色教育”帶回家，帶回社區(qū)，帶動全家共同參與，這樣的效果會比依靠社區(qū)的宣傳作用更好。同時，要注意在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)加強環(huán)保知識的宣傳，加強人們對使用超薄塑料袋危害的認識。此外，充分發(fā)揮志愿者組織在宣傳政策方面所起的積極作用。只有人人都意識到這一危害的嚴重性并從自身做起，“限塑令”才能發(fā)揮其真正的作用。在治理“白色污染”的問題上，關(guān)鍵在于改變消費者的消費習(xí)慣和觀念?，F(xiàn)階段，中國公眾的環(huán)保意識薄弱，價格杠桿會發(fā)揮一定的作用，然而改變消費習(xí)慣更為重要。消費者的習(xí)慣可以被教育，也可以自我培養(yǎng)，只不過需要外在的約束力，而政府正是這種強大外在約束力的提供者。

（2） 加強執(zhí)行監(jiān)管。目前，像菜市場這樣的政策盲點，再不加強執(zhí)行監(jiān)管，必然會吞噬政策的預(yù)期效果。同時，在“限塑令”的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該采取措施，出臺一些鼓勵政策。鼓勵超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所主動限制乃至不使用塑料袋。各部門在加強監(jiān)管的同時，除了保證執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部人力、財力和物力的協(xié)調(diào)之外，也要加強與其他部門之間的協(xié)調(diào)工作。工商、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、商務(wù)等各個相關(guān)部門之間要加強配合。

（3） 落實部門責(zé)任。地方各級人民政府負責(zé)本地區(qū)限產(chǎn)限售限用塑料購物袋工作，要高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，周密部署，精心組織各職能部門制定具體辦法并抓好落實。發(fā)改委、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門要各司其職、各負其責(zé)，通力協(xié)作、密切配合，確保各項限產(chǎn)限售限用措施落實到位。要加強行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督檢查，切實落實執(zhí)法責(zé)任追究制度，強化地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門的責(zé)任。對行政不作為、執(zhí)法不力的，要依照《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》追究有關(guān)主管部門和執(zhí)法機構(gòu)主要負責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

3.3落實補充性措施的執(zhí)行

（1） 為政策執(zhí)行投入更多成本。對于“限塑令”而言，政府還應(yīng)該承擔更多的政策成本，包括對循環(huán)利用技術(shù)研發(fā)和替代品開發(fā)的投入。治理白色污染，是一個系統(tǒng)工程，要治標更需治本，無法一蹴而就。政府要勤作為，多作為，比如積極組織科研攻關(guān)，研制出衛(wèi)生、安全、易降解、可回收利用而又低成本的環(huán)保袋或者不斷加大對防污工作的資金投入和治理力度，而非禁止商家提供免費塑料袋，這樣既避免了環(huán)境污染，又給老百姓購物提供了很大的方便與實惠。對于白色污染、健康環(huán)保的問題，政府完全有義務(wù)努力解決，而非轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，削減消費者權(quán)益，變相增加消費者負擔，讓民眾為地方政府懶政買單。限塑的一個重要方面就是找到相關(guān)的替代品，在開發(fā)可降解塑料袋的過程中，政府應(yīng)該為企業(yè)提供資金和政策上的扶持。此外，完全限塑在目前的中國是不太可能的事情，提高塑料袋的回收和循環(huán)再生是解決“白色污染”的根本途徑。政府在這一過程中也應(yīng)該承擔起相應(yīng)的責(zé)任。

（2） 積極處理“限塑令”的負外部效應(yīng)。限塑是大勢所趨，“限塑令”帶來的積極意義值得肯定，但還要充分考慮其可能帶來的其他社會影響。“限塑令”的出臺，使得大量塑料袋生產(chǎn)企業(yè)停產(chǎn)，政府要幫助這些企業(yè)做好轉(zhuǎn)型，尤其要考慮到對失業(yè)者的保障和保護?！跋匏芰睢暗某雠_對于廠家來說意味著增加生產(chǎn)成本，同時也承擔了減少收益的風(fēng)險。相對于非法生產(chǎn)的廠家，那些能夠認真貫徹執(zhí)行國家政策的正規(guī)生產(chǎn)廠家往往在市場上不占優(yōu)勢，政府應(yīng)該對此加強監(jiān)管?？傊@一政策的實施必定會帶來許多負外部性效應(yīng)。因此，政府要出臺相關(guān)配套措施，解決限塑帶來的負外部性問題。既要節(jié)能與環(huán)保，也要穩(wěn)定和發(fā)展，最終都是為了服務(wù)民生。

3.4積極探尋限塑方面的創(chuàng)新舉措

要達到限塑的效果，也可以通過其他更能促進人們自主限塑的途徑。譬如包裝塑料的循環(huán)利用，消費者在購物時只需一次性支付購買耐用包裝塑料袋，當包裝袋損壞需更換時，超市為消費者免費以舊換新；稅、費結(jié)合，在實行塑料袋有償使用的基礎(chǔ)上，把環(huán)保稅納入消費者所要支付的成本中；對購物袋所收取的費用實行“取之于民，用之于民”，商場營業(yè)員在消費者結(jié)賬時詢問消費者是否需購買購物袋，消費者日后可攜帶這些購物袋去商場按原價兌回現(xiàn)金或者將收取的費用用于向消費者提供免費非一次性塑料袋，捐助環(huán)保社團、為環(huán)衛(wèi)工人子女提供獎學(xué)金等。

4小結(jié)

在建設(shè)和諧社會的大背景下，環(huán)境問題將會受到越來越多的關(guān)注。相關(guān)政策制定與執(zhí)行的有效與否將會對一國環(huán)境能否改善產(chǎn)生重要的影響。塑料袋被稱為２０世紀最糟糕的發(fā)明，減少塑料袋的使用需要全民的共同努力。

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