試論如何正確實(shí)施海事行政及時(shí)強(qiáng)制

陳英銳

摘要:海事及時(shí)強(qiáng)制是一種重要的海上執(zhí)法手段。本文以2012年1月1日施行的《行政強(qiáng)制法》為依據(jù),結(jié)合海事行政強(qiáng)制相關(guān)法律法規(guī)和海事執(zhí)法實(shí)際,對(duì)如何正確有效實(shí)施海事行政及時(shí)強(qiáng)制進(jìn)行了探索研究。

關(guān)鍵詞:實(shí)施海事及時(shí)強(qiáng)制

中圖分類號(hào):U692 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-3791(2012)04(c)-0230-01

海事行政及時(shí)強(qiáng)制作為一種海事行政強(qiáng)制手段,在海事行政機(jī)關(guān)保護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)、維護(hù)水上交通安全秩序、防止船舶污染海洋環(huán)境中發(fā)揮中愈來愈重要的作用。

1海事行政及時(shí)強(qiáng)制的概念及其特征

海事行政及時(shí)強(qiáng)制是海事行政主體,發(fā)現(xiàn)正在發(fā)生或可能發(fā)生危害海上交通安全和海洋環(huán)境保護(hù)秩序的緊急情況下,為排除緊急障礙、消除緊急危險(xiǎn),未按照正常程序,直接對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)所采取的一種強(qiáng)制性措施。它具有以下幾個(gè)特征。

1.1 緊急性

如客船(渡船)嚴(yán)重超載航行,不馬上采取強(qiáng)制措施制止可能發(fā)生船舶傾覆乘客死亡的嚴(yán)重后果。

1.2 公共和社會(huì)利益性

海事行政及時(shí)強(qiáng)制發(fā)生的事實(shí)前提是發(fā)生或者即將發(fā)生海上的自然或事故災(zāi)害、公共安全事件或者社會(huì)安全事件,這些災(zāi)難、事件等緊急情況嚴(yán)重危險(xiǎn)社會(huì)公共利益。

1.3 直接強(qiáng)制性

海事行政及時(shí)強(qiáng)制是針對(duì)發(fā)生海上緊急情況,必須迅速實(shí)施直接性的強(qiáng)制措施,以排除險(xiǎn)情或危害,保護(hù)公共利益和公民合法權(quán)益。

1.4 程序相對(duì)簡化性

海事行政及時(shí)強(qiáng)制是在緊急狀態(tài)下采取的,為及時(shí)實(shí)現(xiàn)行政目的,需要海事行政主體當(dāng)機(jī)立斷,采取果斷、及時(shí)、有效的措施。

2海事行政及時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施存在的問題與不足

海事行政及時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施在海事執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用,對(duì)海事行政機(jī)關(guān)有效處置海上緊急情況,維護(hù)國家海上安全秩序,起到了良好的作用。但是,受海事執(zhí)法環(huán)境、體制機(jī)制、執(zhí)法人員素質(zhì)等各方面的影響,當(dāng)前海事行政及時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施還存在一些不足。

2.1 海事行政及時(shí)強(qiáng)制行使不當(dāng)

部分海事管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員對(duì)海事行政及時(shí)強(qiáng)制理解和運(yùn)用不準(zhǔn)確,不恰當(dāng)。哪些情況屬于緊急情況,應(yīng)適用何種及時(shí)強(qiáng)制措施,實(shí)施程序如何等,一些海事管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)際中還把握不準(zhǔn),無從適從。

2.2 現(xiàn)場(chǎng)海事執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大

盡管法律規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員在實(shí)施海事行政及時(shí)強(qiáng)制前需口頭報(bào)請(qǐng)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意,但是其對(duì)現(xiàn)場(chǎng)緊急情況的描述和及時(shí)強(qiáng)制措施的建議仍擁有一定的自主空間,很大程度上會(huì)影響到海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的審核判斷。在海事實(shí)踐當(dāng)中,個(gè)人海事執(zhí)法人員濫用海事行政及時(shí)強(qiáng)制打擊報(bào)復(fù)、威脅行政相對(duì)人、謀取私利的情況也時(shí)有存在。

2.3 海事行政及時(shí)強(qiáng)制實(shí)施的力度差別較大

在執(zhí)法實(shí)踐中海事行政及時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施力度在全國各地差異較大,江蘇、廣東等地廣泛實(shí)施,行政效果好。而個(gè)別沿海地區(qū)適用率相對(duì)較低,甚至基本不適用,這種情況往往也會(huì)產(chǎn)生海事行政不作為,影響到海事公共職能和社會(huì)安全職能的充分履行。

3如何正確有效實(shí)施海事行政及時(shí)強(qiáng)制

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》和海事行政強(qiáng)制相關(guān)法規(guī)規(guī)定,結(jié)合海事執(zhí)法實(shí)際,筆者認(rèn)為正確有效實(shí)施海事行政及時(shí)強(qiáng)制,必須把握以下三大點(diǎn)。

3.1 遵循四大基本原則

合法原則。享有海事及時(shí)強(qiáng)制權(quán)的行政主體及其職權(quán)必須合法,海事行政及時(shí)強(qiáng)制行為的依據(jù)必須合法,海事行政及時(shí)強(qiáng)制行為的內(nèi)容必須明確、正當(dāng),海事行政及時(shí)強(qiáng)制行為的程序必須合法正當(dāng)。

比例原則。海事行政及時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施,在當(dāng)時(shí)在環(huán)境下,必須是對(duì)行政相對(duì)人侵害最小的方式。如現(xiàn)場(chǎng)有其他更加有效、對(duì)相對(duì)人損害更小的行政手段,則不允許采取海事行政及時(shí)強(qiáng)制。

行政效率原則。要求海事管理管理機(jī)構(gòu)在緊急情況、緊急危險(xiǎn)中,實(shí)施海事及時(shí)強(qiáng)制,其組織體系和人員,必須具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性,能夠依法準(zhǔn)確運(yùn)用海事及時(shí)強(qiáng)制措施,迅速有效地實(shí)現(xiàn)行政目的。

行政應(yīng)急原則。海事及時(shí)強(qiáng)制制度,在有效處置海上突發(fā)事件,保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展,至關(guān)重要。行政應(yīng)急原則應(yīng)貫穿于海事及時(shí)強(qiáng)制過程中,以體現(xiàn)海事在海上公共性突發(fā)事件中的履職作用。

3.2 符合三大行使要件

前提要件:存在緊急危險(xiǎn)情況,不采取即時(shí)措施無法消除損害是海事行政即時(shí)強(qiáng)制實(shí)施的前提條件。如正在航行中的船舶違法向水域排放油污水,不立即采取強(qiáng)制措施制止將發(fā)生嚴(yán)重的污染危害后果。緊急危險(xiǎn)情況應(yīng)該從三個(gè)層面來判斷:一是緊迫性,現(xiàn)場(chǎng)情況處于緊迫局面;二是危險(xiǎn)性,海事行政主體面臨緊急事態(tài),必須采取緊急措施加以應(yīng)對(duì),否則會(huì)產(chǎn)生重要的不利后果;三是必須處置性,海事行政主體遇到緊急情況,必須依照法定職權(quán)進(jìn)行處置。

職權(quán)要件:海事行政機(jī)關(guān)必須在海事行政職權(quán)范圍內(nèi)行使海事行政即時(shí)強(qiáng)制權(quán),不得越權(quán)行使。海事行政即時(shí)限制是一種極具緊迫性的行為,必須嚴(yán)格按照法定職權(quán)包括事務(wù)、層級(jí)、地域管轄權(quán)等的范圍內(nèi)行使,否則極有可能給相對(duì)人造成重大損害。

限度要件:海事行政即時(shí)限制的行使必須把握合理限度。首先,海事行政即時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施一定是必要的,即在緊急情況下不能期待相對(duì)人自覺履行或無法采取其他行政手段實(shí)現(xiàn)海事行政目的。其次,海事管理機(jī)構(gòu)行使即時(shí)強(qiáng)制時(shí)的自由裁量權(quán)運(yùn)用要合理恰當(dāng),不得濫用職權(quán)。海事行政及時(shí)強(qiáng)制,一個(gè)重要特征就是自由裁量權(quán)過大,因此要正確行使自由裁量權(quán),確保海事及時(shí)強(qiáng)制合法合理。要避免出現(xiàn)以下情形:(1)背離海事及時(shí)強(qiáng)制的法定目的,并不能有效預(yù)防和制作海上危害;(2)違反了比例原則;(3)違反了行政慣例或海上通常的安全技術(shù)規(guī)則;(4)強(qiáng)制的結(jié)果顯失公正;(5)動(dòng)機(jī)不純,帶有執(zhí)法人員個(gè)人的偏向或私利。

3.3 經(jīng)過三個(gè)實(shí)施步驟

普通的海事行政強(qiáng)制措施包含調(diào)查決定、告誡、期待當(dāng)事人自覺履行、執(zhí)行這四個(gè)環(huán)節(jié)。海事行政即時(shí)強(qiáng)制作為一種緊迫性很強(qiáng)的強(qiáng)制措施,應(yīng)采取特殊的實(shí)施程序,根據(jù)情況需要盡快簡化程序。具體而言,海事行政即時(shí)強(qiáng)制一般不必經(jīng)過期待當(dāng)事人自行履行這一個(gè)階段,而只需經(jīng)過做出海事行政即時(shí)強(qiáng)制決定,告知(用相對(duì)簡單的“告知”來代替“告誡”)和執(zhí)行海事行政即時(shí)強(qiáng)制這三個(gè)步驟。

海事行政即時(shí)強(qiáng)制必須貫徹“決定先行”的原則,即便是緊急狀態(tài)也必須首先做出即時(shí)強(qiáng)制決定。“以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”是依法行政的核心要求,做出海事行政即時(shí)強(qiáng)制雖然無須履行一般的立案調(diào)查程序,但也必須有明確的事實(shí)和法律依據(jù)。因此,海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)首先根據(jù)客觀事實(shí),明確緊急狀態(tài),依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定做出海事行政即時(shí)強(qiáng)制決定,然后執(zhí)行即時(shí)強(qiáng)制。

同時(shí),應(yīng)規(guī)定做出海事行政即時(shí)強(qiáng)制決定時(shí),必須經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審批同意。鑒于海事及時(shí)強(qiáng)制的特殊性,這種審批可以簡化程序,先用口頭請(qǐng)示海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的方式,事后在補(bǔ)辦相應(yīng)批準(zhǔn)手續(xù)、行政記錄。

總之,海事行政及時(shí)強(qiáng)制必須依法合理恰當(dāng)行使,才能促進(jìn)海事行政機(jī)關(guān)有效履職,維護(hù)好我國領(lǐng)土主權(quán)和水上交通安全秩序,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。