地方政府法治建設(shè)研究

鐘憲章 李偉娟

[摘要]地方政府法治建設(shè)既是一個(gè)宏偉的奮斗目標(biāo)又是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程。本文就地方政府法治建設(shè)取得的成就；地方政府法治建設(shè)面臨的困境；地方政府法治建設(shè)的對(duì)策三個(gè)方面展開論述，以期望對(duì)目前地方政府法治建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行一個(gè)宏觀的梳理，并針對(duì)目前地方政府法治建設(shè)所存在的問(wèn)題提出對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]地方政府；法治建設(shè)；困境；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426（2012）12-0041-03

2004年3月國(guó)務(wù)院關(guān)于《全面推進(jìn)依法行政綱要》中提出，經(jīng)過(guò)10年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)法治政府建設(shè)開始步入全面規(guī)劃和整體實(shí)施的新階段，在推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政的歷史進(jìn)程中具有里程碑的意義。2008年、2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，為加快推進(jìn)法治政府的建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)提出了明確的努力方向，指出“市縣政府能否切實(shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程?！币虼宋覀冇斜匾獙?duì)我國(guó)目前地方政府法治建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行必要的反思與總結(jié)，對(duì)地方政府依法行政中存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，探求地方法治政府建設(shè)的路徑，以期待我國(guó)法治政府建設(shè)的目標(biāo)的盡快實(shí)現(xiàn)。

一、地方政府法治建設(shè)取得的成就

（一）行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部政府法治觀念逐步強(qiáng)化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為法治觀念的強(qiáng)化提供了強(qiáng)大推動(dòng)力。各級(jí)地方政府都注重對(duì)公務(wù)員法律知識(shí)的普及，建立領(lǐng)導(dǎo)干部定期學(xué)法并認(rèn)真執(zhí)行，舉辦依法行政報(bào)告會(huì)、專題講座，實(shí)行公務(wù)員錄用和領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識(shí)考試，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行依法行政培訓(xùn)等等，使得國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員當(dāng)然包括領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和法治意識(shí)都已明顯增強(qiáng)。比如人權(quán)意識(shí)、法治意識(shí)、公平公正理念等逐漸深入人心。從依政策辦事到依法辦事，從“以法行政”到“依法行政”，法治正在成為公民乃至公務(wù)員的一種生活習(xí)慣。

（二）地方行政立法逐漸完善

地方政府增強(qiáng)了政府立法工作的計(jì)劃性；注重深入調(diào)查研究，通過(guò)論證會(huì)、聽證會(huì)以及向社會(huì)公布法規(guī)規(guī)章草案等方式，廣泛征求意見，提高政府立法的科學(xué)性和透明度，法律草案、地方性法規(guī)草案以及行政法規(guī)規(guī)章的針對(duì)性和可操作性都明顯增強(qiáng)。政府的行政立法開始注重對(duì)社會(huì)生活各方面的管理方面立法工作，社會(huì)管理更加精細(xì)、規(guī)范；在規(guī)范政府行政執(zhí)法方面的立法更加具有可操作性，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化，如《遼寧省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》將政府行政處罰、行政審批、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收、行政給付和行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政管理行為在裁量權(quán)方面進(jìn)行規(guī)范與約束。

（三）地方政府在法治政府建設(shè)中進(jìn)行了創(chuàng)新和探索

許多地方政府通過(guò)貫徹行政許可法，減少行政審批事項(xiàng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織依法自我管理，公民、法人和其他組織依法自我決定有關(guān)事項(xiàng)的作用，減少了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的不必要干預(yù)；各地方政府積極創(chuàng)新行政管理方式，普遍建立了綜合性行政服務(wù)中心，采取“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式辦公”等方式，簡(jiǎn)化辦事程序；有些地方進(jìn)行了鄉(xiāng)長(zhǎng)直接選舉的實(shí)驗(yàn)、社區(qū)選舉直選實(shí)驗(yàn)以及人大代表專職化的實(shí)驗(yàn)等等。

（四）行政執(zhí)法狀況不斷改善

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)與人民群眾的合法權(quán)益最直接相關(guān)的、最大量的、經(jīng)常性的管理活動(dòng)，是依法行政的重要環(huán)節(jié)。行政權(quán)力的有效運(yùn)作對(duì)社會(huì)秩序、公共利益的維護(hù)都具有十分重要作用。近年來(lái)，各級(jí)地方政府行政執(zhí)法水平比以前得到大幅度提高，注重行政執(zhí)法程序，扭轉(zhuǎn)了執(zhí)法主體種類繁多、執(zhí)法混亂的局面，在一定程度上保障了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推動(dòng)了依法行政。

二、地方政府法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

盡管近年來(lái)地方政府法治建設(shè)不斷加強(qiáng)，取得了巨大成就，積極加強(qiáng)制度建設(shè)，努力嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化依法辦事能力和水平，但是，由于受歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家法治建設(shè)和政府自身建設(shè)狀況等主客觀各方面因素的影響，與真正實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、全面確立依法治國(guó)基本方略的要求相比，還有許多不足的地方，地方政府法治建設(shè)面臨著困境和巨大的挑戰(zhàn)。

（一）地方政府的價(jià)值取向存在偏差

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)，追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)為目標(biāo)，熱衷于政府的經(jīng)濟(jì)投資、開發(fā)區(qū)和新城的建設(shè)；對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，強(qiáng)于行政手段調(diào)配資源。一些官員生活在自己的強(qiáng)大的統(tǒng)治邏輯中，關(guān)注的是增長(zhǎng)、發(fā)展等宏大目標(biāo)。他們根本無(wú)意于理解、感受普通民眾的生活及其尊嚴(yán)、權(quán)利和利益。

許多地方政府為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，無(wú)視公共選擇的標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)化要求的約束。導(dǎo)致一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部不切實(shí)際，不顧民力，不計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)，亂上項(xiàng)目，甚至憑空制造項(xiàng)目，單純追求增長(zhǎng)速度，不重視質(zhì)量和效益，不重視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不重視人與自然的和諧相處。地方政府如此思路，全在于政績(jī)利益的驅(qū)使，因?yàn)闆](méi)有高速發(fā)展，政績(jī)就無(wú)從體現(xiàn)。所以，地方政府不惜成本的追求輝煌，盲目地低水平地重復(fù)建設(shè)，大搞形象工程等等。而在形象工程背后，截至2010年，據(jù)保守估計(jì)，地方政府負(fù)債10萬(wàn)億元，[1]約占GDP的20%至25%。

（二）地方政府的行政權(quán)力濫用現(xiàn)象突出

行政權(quán)力具有自由裁量權(quán)、廣泛性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)，因而也最容易出現(xiàn)行政濫用職權(quán)、權(quán)力腐敗，從而侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，損害社會(huì)、國(guó)家利益。事實(shí)上，地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，違法行政屢見不鮮，違法批準(zhǔn)各種政府投資項(xiàng)目、違法批地、違法拆遷現(xiàn)象突出；政府決策缺乏科學(xué)性、民主性，行政決策隨意性大，行政決策的執(zhí)行靠命令、下指標(biāo)、層層重壓之下，基層政府的自主性和積極性差，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的是各種指標(biāo)是否完成、招商引資項(xiàng)目落實(shí)情況。

（三）法律的適用隨意性大

行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)關(guān)系不順，導(dǎo)致有法難依、有法不依的局面存在。以法治民現(xiàn)象突出，規(guī)范政府自身行為缺乏，政府或職能部門往往進(jìn)行一項(xiàng)工作時(shí)事先咨詢有無(wú)法律風(fēng)險(xiǎn)、有無(wú)責(zé)任追究或倒查的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)是否可規(guī)避等情況，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的違法行為可以無(wú)視法律的規(guī)定。

（四）規(guī)范性文件審查備案制度不完善

政府為推行某項(xiàng)工作，往往以制定一個(gè)新的紅頭文件為自己的行為作注解，規(guī)范性文件的審查成為權(quán)力的競(jìng)技場(chǎng)，職能部門的強(qiáng)勢(shì)或政府首長(zhǎng)的命令，使審查成為各級(jí)政府、職能部門的權(quán)力比拼。大多數(shù)情況下，政府在制定規(guī)范性文件時(shí)不征求人大意見，往往在文件出臺(tái)后向同級(jí)人大常委會(huì)抄送了事，未能及時(shí)、完整地向地方人大常委會(huì)備案，沒(méi)有認(rèn)真履行這項(xiàng)義務(wù)，實(shí)際上僅履行了告知義務(wù)，導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的滯后性和被動(dòng)性。

（五）政府監(jiān)督制約機(jī)制尚不健全

有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力受監(jiān)督，這是法治政府一個(gè)重要的運(yùn)行原則。首先外部監(jiān)督力度還不夠。外部監(jiān)督盡管主體眾多，但難以形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督主要有權(quán)力機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門、法院檢察院等。實(shí)踐中這些機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人大對(duì)政府的監(jiān)督作用還沒(méi)有充分發(fā)揮；法院的行政訴訟案件立案還難以做到及時(shí)、全面；新聞媒體對(duì)政府部門的揭短批評(píng)還不夠，輿論監(jiān)督作用還沒(méi)有發(fā)揮充分；群眾的監(jiān)督渠道還不夠暢通，效果還不夠等等。其次行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督流于形式。內(nèi)部監(jiān)督由于“利益關(guān)聯(lián)”，經(jīng)常出現(xiàn)“相互禮讓”；行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主要有行政復(fù)議、行政監(jiān)察等。由于行政復(fù)議和行政監(jiān)察均屬于行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己，故由于這種制度自身的設(shè)計(jì)缺陷，在實(shí)踐中流于形式的多，難以真正起到監(jiān)督的作用。[2]

三、地方政府法治建設(shè)的對(duì)策

（一）樹立法治理念

各級(jí)政府要樹立法治理念，真正從思想上明確行政權(quán)從何而來(lái)、權(quán)為誰(shuí)用、為誰(shuí)執(zhí)法、如何執(zhí)法等重大思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，確保依法治國(guó)基本方略的貫徹落實(shí)。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。因此政府機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部的一切權(quán)力也都應(yīng)該源于人民的授權(quán)。既然政府的權(quán)力是人民賦予的，那么各級(jí)政府就應(yīng)該利用手中的權(quán)力為人民謀利益，負(fù)責(zé)地解決人民群眾的困難和問(wèn)題。同時(shí)政府本身不追求利益，應(yīng)當(dāng)把人民的利益當(dāng)作自己的根本利益，而不是盲目的追求政績(jī)。

增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政法治理念，要通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，使得領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻更新法治觀念，樹立起對(duì)法律的信仰；通過(guò)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高法律知識(shí)，不斷提高法律意識(shí)的底蘊(yùn)；通過(guò)加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造良好的法治氛圍，而宣傳本身就是自我法律意識(shí)提高的途徑。在實(shí)踐中注重改進(jìn)工作方式，增強(qiáng)法律意識(shí)，提高法律素養(yǎng)，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，嚴(yán)格執(zhí)法，從而真正提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力和水平。

（二）完善行政決策制度

完善行政決策的各項(xiàng)制度，保證實(shí)現(xiàn)重大行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。目前在行政決策程序中要大力推進(jìn)專家咨詢制度，地方政府對(duì)專家的選擇必須考慮不同專家的利益立場(chǎng)，盡可能使受決策影響的利益各方都能獲得專家代表，從而通過(guò)專業(yè)知識(shí)的相互制約而獲得平衡；行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)專家的論證意見，不能向?qū)＜姨峁﹥A向性的意見；專家在咨詢過(guò)程中的活動(dòng)應(yīng)有相應(yīng)的紀(jì)錄，便于公眾查閱；尊重專家論證意見的科學(xué)性，政府最終決策應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并公開對(duì)專家意見的處理情況。

建立公眾參與行政決策制度，行政決策直接關(guān)系到公眾的切身利益，陽(yáng)光政府要求政府的行政決策也應(yīng)該公開、透明。推行公眾參與在“陽(yáng)光”下操作，不僅地方行政決策過(guò)程公開，而且結(jié)果也公開。通過(guò)向社會(huì)公開征求意見，舉行聽證會(huì)、研討會(huì)、座談會(huì)等形式使公眾參與到行政決策中來(lái)，提高行政決策的民主性。

切實(shí)開展行政決策的評(píng)估制度，各級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事前對(duì)行政決策的成本、目的、效益、近期和遠(yuǎn)期的影響、公眾的認(rèn)可程度及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，形成完整的決策后評(píng)估報(bào)告，載明決策評(píng)估的相關(guān)信息、對(duì)實(shí)施中決策做出的調(diào)整建議及理由，提前做好相關(guān)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

建立行政決策追蹤反饋制度，定期對(duì)決策的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查、信息反饋。地方政府內(nèi)部應(yīng)該建立一個(gè)吸納和反饋社會(huì)意見的專門組織，及時(shí)、準(zhǔn)確、廣泛的征集和受理來(lái)自社會(huì)各方面的建議和意見，對(duì)征集到的所有意見和建議，都逐一加以整理歸納、認(rèn)真分析研究，形成有關(guān)意見情況的說(shuō)明材料。

落實(shí)行政決策的糾錯(cuò)制度，認(rèn)真貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究制度；通過(guò)民意測(cè)驗(yàn)、抽樣調(diào)查、跟蹤反饋、評(píng)估審查等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正行政決策制定和執(zhí)行中的偏差，最大限度地減少?zèng)Q策失誤造成的損失，并依法追究決策者的責(zé)任；打造誠(chéng)信政府的形象。

（三）嚴(yán)格行政執(zhí)法

在現(xiàn)代社會(huì)，行政執(zhí)法涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)關(guān)能否合法、公正、高效地行使權(quán)力，直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益能否得到依法保護(hù)，關(guān)系到社會(huì)秩序是否穩(wěn)定，社會(huì)關(guān)系是否和諧。為此，要認(rèn)真落實(shí)《全面進(jìn)行依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于嚴(yán)格行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政執(zhí)法程序。根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，明確執(zhí)法權(quán)限，健全執(zhí)法制度，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法環(huán)節(jié)，以規(guī)范執(zhí)法行為，公正廉潔執(zhí)法。加強(qiáng)專門執(zhí)法機(jī)關(guān)和專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。加大對(duì)執(zhí)法人員的法治教育和紀(jì)律教育力度，使其牢固地樹立以人為本、執(zhí)法為民、文明執(zhí)法的理念。

（四）加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督

權(quán)力的行使要受到監(jiān)督和制約。建設(shè)法治政府，監(jiān)督是保障。要規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，防止行政權(quán)力的隨意放棄或?yàn)E用，做到依法行政，就必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。

在繼續(xù)強(qiáng)化人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督等外部監(jiān)督和完善行政復(fù)議制度、專門監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)范性文件的審查應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，提高規(guī)范性文件備案審查的民主程度，擴(kuò)大公民有序政治參與。審查規(guī)范性文件是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，它涉及到人大常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系，有的還涉及到與黨委的關(guān)系，因?yàn)橛行┪募墙?jīng)黨委同意甚至是授意的。這就要求地方人大及其常委會(huì)既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。將規(guī)范性文件也納入司法審查范圍，加強(qiáng)監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]霍侃，王長(zhǎng)勇.探查地方債黑洞[J].新世紀(jì)，2011，（9）.

[2]黎明琳.上海法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與對(duì)策思考[J].政法論壇，2009，（12）.

責(zé)任編輯宋桂祝