論地票制度對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要意義

王文蘭

摘要：地票制度作為重慶市農(nóng)村土地交易方式創(chuàng)新的產(chǎn)物，對城鄉(xiāng)之間土地資源流動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)產(chǎn)生了較為重要的促進(jìn)作用，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：地票制度；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；意義

中圖分類號：F291.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0133-02

地票交易制度是重慶推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的一大創(chuàng)舉，它將城鄉(xiāng)建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場進(jìn)行管理，將農(nóng)村土地與城市土地進(jìn)行等質(zhì)等量置換，打破了城鄉(xiāng)土地交易二元分割體制。這就不僅實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)、農(nóng)民增收、布局優(yōu)化和建設(shè)用地需求保障度提升等多重目標(biāo)共贏，更重要的是開辟了一條城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)的新路徑，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。

一、地票交易制度促進(jìn)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與集約使用

對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，2008年9月胡錦濤同志在安徽省鳳陽縣小崗村考察時(shí)說：“要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”[1]。同年10月，中央正式提出：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！盵2]中央及其領(lǐng)導(dǎo)人對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度，是對業(yè)已存在的土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步認(rèn)定和發(fā)展。

如何將中央精神落實(shí)到具體的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作中，很多地方政府進(jìn)行了探索。在這些探索中，重慶的地票制度具有一定的代表性。它創(chuàng)新了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式，對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與集約使用產(chǎn)生了較為明顯的促進(jìn)作用。地票制度實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地與農(nóng)村耕地的遠(yuǎn)程置換，首先要將農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)楦?，這樣農(nóng)村耕地面積得到逐漸增加，而農(nóng)村建設(shè)用地面積逐漸減少，二者之差產(chǎn)生的耕地使用權(quán)就可作為地票進(jìn)行交易；在獲得地票以后，征收城市耕地并轉(zhuǎn)化為等量的建設(shè)用地。從重慶市范圍來看，城鄉(xiāng)的建設(shè)用地總面積不變，耕地總面積也不變。因此，地票制度保證了耕地總面積不減少，甚至有擴(kuò)大的可能性。同時(shí)，地票制度對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的促進(jìn)也是非常明顯的。主要表現(xiàn)在，地票交易的前提是農(nóng)村閑置建設(shè)用地的復(fù)墾，其中宅基地復(fù)墾占很大比重，宅基地復(fù)墾的前提又是農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)民進(jìn)城對土地流轉(zhuǎn)有兩個(gè)明顯的促進(jìn)，一是宅基地復(fù)墾增加了土地，二是務(wù)農(nóng)的農(nóng)民少了，人均耕地面積增加，有利于土地的合理集約使用，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。農(nóng)民進(jìn)城是宅基地復(fù)墾的前提，地票交易有利于農(nóng)民進(jìn)城，他們互為因果關(guān)系。通過復(fù)墾—農(nóng)民市民化—地票交易—土地流轉(zhuǎn)與集約使用之間的邏輯關(guān)聯(lián)，地票交易制度也就促進(jìn)了農(nóng)村土地從狹義層面上的使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村內(nèi)部空間的局部流轉(zhuǎn)向廣義層面上的土地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)之間互通的全局流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，從而使農(nóng)村土地進(jìn)一步集約化使用。

二、地票交易制度促進(jìn)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化

就各個(gè)產(chǎn)業(yè)而言，第一產(chǎn)業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與土地利用的關(guān)系更為密切：一方面要在切實(shí)保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，因地制宜發(fā)展大農(nóng)業(yè)；另一方面要通過提高土地利用率，集約發(fā)展糧食生產(chǎn)，保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定性。而第二、三產(chǎn)業(yè)則要求土地集中使用，空間上更向城市靠攏。同時(shí)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的土地?cái)?shù)量有限，土地的配置效率直接影響區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益，合理的產(chǎn)業(yè)布局必將使得區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長速度加快；除此之外，區(qū)域土地的容積率不同產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益不同。在區(qū)域合理用地布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、增加單位土地的投入將會推動經(jīng)濟(jì)效益的提高。因而在區(qū)域土地利用規(guī)劃中，需要全局考慮區(qū)域整體空間，合理布局，改善區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)，便之符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

對于重慶來講，“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”范圍內(nèi)交通、物流、金融業(yè)更加發(fā)達(dá)，第二、三產(chǎn)業(yè)占絕對主導(dǎo)地位，“兩翼”范圍第一產(chǎn)業(yè)所占比例較高。通過地票交易這種方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地的集中有效利用，優(yōu)化、合理、科學(xué)的區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步強(qiáng)化一圈區(qū)域功能，完善區(qū)域功能結(jié)構(gòu)，增加區(qū)域的輻射力和吸引力，降低區(qū)域運(yùn)行的商務(wù)成本和布局成本；對于“兩翼”范圍內(nèi)，通過地票交易的反哺作用，可推動區(qū)域第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、轉(zhuǎn)型，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，進(jìn)而改善民生環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這樣，通過地票交易的方式，將適合發(fā)展高產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)的土地從低產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)中置換出來，將不適合發(fā)展高產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)等低產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)，通過政府的主動行為，將對重慶各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和升級，達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局的目的。

三、地票交易制度促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

地票制度通過城鄉(xiāng)之間的土地等量交換，使城鄉(xiāng)土地達(dá)到集約利用，可以提高區(qū)域土地的相對供給量，保持耕地總量的動態(tài)平衡，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了環(huán)境。同時(shí)，以“先補(bǔ)后占”替代“先占后補(bǔ)”的用地模式，可以有效防止現(xiàn)有征地模式“占地在先是剛性的，造地在后是柔性的，時(shí)間和質(zhì)量不能保證”的弊端。城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少。與現(xiàn)有“先占后補(bǔ)”的掛鉤模式相比，土地指標(biāo)交易制度是“先造地后用地”。先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地之后，才在城市新增建設(shè)用地，對耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。一方面農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問題；另一方面城市建設(shè)用地有比例有節(jié)奏增加，解決城市建設(shè)用地緊張的矛盾，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少。這樣，重慶不僅可以守住3 256萬畝耕地保有量，還可適當(dāng)增加耕地面積。

地票制度在保住農(nóng)村耕地總面積不減少的同時(shí)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)土地要素市場的活躍，完善了城鄉(xiāng)現(xiàn)代市場體系。通過地票的形式開展遠(yuǎn)距離、大范圍的優(yōu)化配置，固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動的資本，土地作為農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素，一旦流動起來，必然帶動農(nóng)村要素市場的發(fā)育，有力地促進(jìn)資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等其他要素市場建設(shè)和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的合理分工。一方面，城市土地能夠?qū)崿F(xiàn)“騰籠換鳥”，更多的用于工業(yè)、商業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市土地價(jià)值最大化，另一方面，不適合工業(yè)的地區(qū)通過置換，有更多的耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，地票交易產(chǎn)生的收益也可投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。通過土地及其附在土地基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與優(yōu)化，達(dá)到城鄉(xiāng)土地資源的重組配置，有利于土地的高效集約使用。尤其對農(nóng)村來講，有利于重新統(tǒng)籌安排基本農(nóng)田、生活居住、生態(tài)保護(hù)等空間布局，推進(jìn)人口居住向社區(qū)集中，交通水利醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施向適度規(guī)模經(jīng)營集中，推動教育、勞動力培訓(xùn)、社會保障等公共服務(wù)體系建設(shè)，有效推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

四、地票交易制度促進(jìn)了農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

地票交易制度通過土地交易所公開交易農(nóng)村復(fù)墾土地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍的置換，提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的目的。重慶農(nóng)村土地交易所2008年12月掛牌成立到2011年6月底，累計(jì)成交6.2萬畝的地票指標(biāo)，成交金額達(dá)103.3億元，成交均價(jià)也在不斷走高，由最初的8萬元/畝增長到2011年6月的32萬元/畝，每畝均價(jià)16.5萬元，農(nóng)民每畝得到10萬元左右的財(cái)產(chǎn)性收入。①這種不斷走高的地票價(jià)格，一方面保障和平衡了城市建設(shè)用地的需求，解決了城市化與工業(yè)化的用地難題，另一方面也使農(nóng)民在土地交易中的收入不斷增加。

地票制度的這種土地價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，既指導(dǎo)了征地補(bǔ)償工作的具體展開，也化解了征地中的沖突與矛盾。重慶市明確規(guī)定，征用農(nóng)村土地，要參考土地交易所的地票價(jià)格。由于地票價(jià)格是由市場交易形成的，沒有長官意志，農(nóng)民易接受。同時(shí)，地票交易自始至終堅(jiān)持維護(hù)三農(nóng)利益、堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、堅(jiān)持地票價(jià)款全部用于三農(nóng)，其中宅基地復(fù)墾形成的地票價(jià)款，在扣除復(fù)墾項(xiàng)目工程成本和融資成本后，85%支付給復(fù)墾的農(nóng)戶，剩余15%支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，近幾年來，重慶市在征地中，沒有一起自焚、強(qiáng)拆等惡性事件發(fā)生。因此，地票制度促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農(nóng)民的占有、使用、收益等權(quán)利。同時(shí)，地票交易沒有改變土地權(quán)屬，且充分兼顧了國家、集體和農(nóng)民的利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]江淮金秋話農(nóng)事——胡錦濤總書記在安徽農(nóng)村考察紀(jì)實(shí)[N].人民日報(bào)，2008-10-01.

[2]中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].人民日報(bào)，2008-

10-19.

On Significance of Securitized Land Exchange System for Coordinating Urban-Rural Development

WANG Wen-lan

（Training Center of Southwest Aluminum (Group) Co.，Ltd，Chongqing 401326，China）

Abstract：The securitized land exchange system as a innovative means of rural land exchange，produces a great promotive effect to land resources flow between urban and rural areas，readjustment of the industrial structure，economic sustainable development and farmer rights and interests protection.It is very significant to coordinating urban-rural development in China.

Key words：the securitized land exchange system； coordinating urban-rural development； significance[責(zé)任編輯 陳鳳雪]