參與式扶貧開發(fā)模式探析

張娟,王榮黨

摘要：參與式是一種全新的扶貧理念和方式，它為解決農(nóng)村發(fā)展問題提供了一個新的理論視角，是科學(xué)發(fā)展觀和“以人為本”理念在農(nóng)村扶貧工作中的表現(xiàn)。參與式扶貧方法作為一種理念創(chuàng)新，運行機制創(chuàng)新和管理措施創(chuàng)新，在扶貧過程中產(chǎn)生了積極的效果。但是我們回顧過去，總結(jié)實踐中的經(jīng)驗會發(fā)現(xiàn)還是存在一些問題。介紹了參與式扶貧的意義、管理創(chuàng)新以及在云南省實踐中存在的問題和完善對策進行了探討。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)；參與式扶貧；管理創(chuàng)新

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0120-03

引言

20世紀90年代初期“參與”的概念被介紹到中國，并隨著國際合作項目的推動，參與式發(fā)展理念在中國農(nóng)村發(fā)展的實踐中得到了廣泛的應(yīng)用，并深刻影響到中國扶貧政策的決策與實踐。2001年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》頒布后，國務(wù)院扶貧辦明確提出，把參與式扶貧和整村推進作為兩項基本的扶貧戰(zhàn)略。這標(biāo)志著中國扶貧機制的歷史性轉(zhuǎn)變：從“開發(fā)式扶貧”轉(zhuǎn)入“開發(fā)式扶貧和參與式扶貧相結(jié)合”的歷史時期[1]。采用參與式扶貧開發(fā)的初衷是為了提高扶貧工作的效率和效果，而實踐表明，應(yīng)用參與式扶貧方法所帶來的效益遠比預(yù)期的多。參與式扶貧開發(fā)改善了扶貧工作的效果，實現(xiàn)了中國扶貧制度和機制的歷史性創(chuàng)新，對貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧文明新村具有重要意義和作用。

一、參與式扶貧開發(fā)的意義

1.參與式扶貧是構(gòu)建社會主義和諧社會的有效途徑。參與式扶貧不僅使貧困者擺脫了貧困，而且在社區(qū)能力建設(shè)、促進社會公平、基層民主建設(shè)和改善社區(qū)管理等方面具有重要的作用。參與式扶貧通過能力建設(shè)提高社區(qū)的自我發(fā)展能力，包括項目規(guī)劃能力、決策能力、社區(qū)管理能力、群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約并監(jiān)督它的執(zhí)行等。建立起新型的社區(qū)事務(wù)管理機制，實現(xiàn)社區(qū)群眾的自我管理和自主發(fā)展。參與式扶貧能對社區(qū)和諧以及社區(qū)可持續(xù)發(fā)展作出貢獻，并為全面建設(shè)小康社會及構(gòu)建社會主義和諧社會創(chuàng)造條件。

2.參與式扶貧提高了扶貧項目的有效性。參與式扶貧在確定了群眾的主體地位和自主決策權(quán)后，村民的積極性明顯增強，他們把扶貧工作當(dāng)做自己的事，扶貧項目的有效性得到了提高。第一，項目的選擇緊緊圍繞農(nóng)戶的需求。過去由領(lǐng)導(dǎo)來決定，項目多圍繞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)來展開，許多項目并不符合當(dāng)?shù)貤l件，項目失敗的風(fēng)險大?，F(xiàn)在做什么、怎么做，由農(nóng)戶自己決定，做出的決策更符合社區(qū)的現(xiàn)實狀況。第二，扶貧工程質(zhì)量得到有效保障。參與式扶貧使村民對扶貧工程的擁有感增強。村民在項目實施過程中主動監(jiān)督，防止扶貧資金的“跑、冒、滴、漏”，這使扶貧工程的質(zhì)量得到了保證。第三，保證扶貧工程的長期有效使用。參與式扶貧推動社區(qū)建立扶貧工程后續(xù)管理機制，有效地提高了扶貧工程的使用效果，延長了扶貧工程的使用壽命，使項目的扶貧效果能夠長期發(fā)揮。

3.參與式扶貧提供了中國農(nóng)村基層民主建設(shè)的新思路。引入?yún)⑴c式方法，借助扶貧項目的規(guī)劃與實施，推進基層民主制度建設(shè)，是參與式扶貧的一大發(fā)明，為中國農(nóng)村基層民主建設(shè)提供了新思路[1]。這種新思路的重點主要表現(xiàn)如下幾個方面。第一，這種模式以項目的知情權(quán)、選舉權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)為突破口，把人民當(dāng)家作主的權(quán)利具體化。在基層民主建設(shè)中，首先把社區(qū)發(fā)展的事情詳細劃分，明確那些事情誰有最終的決定權(quán)。第二，重視制度建設(shè)。通過政策宣傳明確目標(biāo)群眾的主體地位還不夠，真正的主體地位需要落實具體的權(quán)利和建立機制與制度來保障。第三，促進扶貧目標(biāo)群體組織的自主管理。參與式扶貧應(yīng)該堅持的一個原則是受益者自主管理。

二、參與式扶貧開發(fā)的管理創(chuàng)新

1.提高了扶貧的瞄準(zhǔn)性，創(chuàng)新政策?！秶摇鞍似摺狈鲐毠杂媱潯穭倮瓿珊螅袊姆鲐毠ぷ饔行нM入了一個新的歷史階段，面臨著新的情況和問題，出現(xiàn)了新的特點，這就要求扶貧開發(fā)方式與時俱進，參與式的扶貧開發(fā)方式也就應(yīng)運而生了。參與式扶貧提高了扶貧的瞄準(zhǔn)性，主要表現(xiàn)在找準(zhǔn)貧困農(nóng)戶和滿足貧困農(nóng)戶需求兩個方面。參與式扶貧開發(fā)具有十分明確的政策性，它賦予貧困群眾主體地位和決策權(quán)力，改變了外部人員決定項目的工作方法，使政府的扶貧資源能夠更加合理的分配，扶貧項目的設(shè)計和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況更加吻合，真正的貧困農(nóng)戶才能夠得到真正的幫助并獲益。

2.推動貧困群眾全面參與，創(chuàng)新制度。參與式扶貧重視推動和鼓勵貧困群眾在實施參與式整村推進關(guān)鍵環(huán)節(jié)的參與，包括村情調(diào)查、貧困評估、實施、管理、監(jiān)督、評價和檢查驗收等。在這一系列的活動中群眾成為參與者、實施者、管理者和監(jiān)督者，從而誘發(fā)了相關(guān)的組織與技術(shù)的創(chuàng)新。云南省南華縣把權(quán)力賦予群眾，通過群眾全程參與，精心組織，篩選發(fā)展項目，制訂扶貧計劃，組織項目的具體實施，使貧困戶從項目的選擇到項目的監(jiān)督、評價等各個方面進行了全程化的參與。最后在充分聽取群眾意見的基礎(chǔ)上，選擇確定了八個扶貧項目進行實施。所實施的項目質(zhì)量都比較好，效果十分明顯，群眾很滿意[2]。

3.轉(zhuǎn)換政府角色，構(gòu)建新型的政府—社區(qū)的合作關(guān)系，創(chuàng)新服務(wù)。在參與式扶貧中政府的角色必須由過去的領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者轉(zhuǎn)變?yōu)橄驅(qū)?、推動者、協(xié)調(diào)者和咨詢服務(wù)者。與參與式社區(qū)管理機制相適應(yīng)，政府機構(gòu)和相關(guān)部門要改善治理，推行“善治”，為貧困群體有效地實施完成參與式整村推進，建立社區(qū)管理的長效機制，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和政治環(huán)境[1]。

4.轉(zhuǎn)變扶貧觀念，創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式的運行機制。參與式扶貧是在幫助農(nóng)民擺脫貧困的過程中，以一種全新的視角去看待貧困、幫助貧困和解決貧困。它以弱勢群體為關(guān)注對象，以賦權(quán)、公正、平等等理念為指導(dǎo)，注重推動發(fā)展群體的主動性和積極性。政府主要是協(xié)調(diào)和分配公共資源和資金，制定公平合理的扶貧計劃，并組織、指導(dǎo)發(fā)展主體在既定的扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃下參與扶貧計劃的制定及其實施過程，加強監(jiān)督和問責(zé)，確保扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)。而貧困群眾是扶貧開發(fā)的主體，要參與整個扶貧過程并發(fā)揮主人翁精神。

5.推行目標(biāo)管理，創(chuàng)新管理組織模式[3]。參與式整村推進目標(biāo)管理分為三個部分包括總目標(biāo)的設(shè)置、實現(xiàn)目標(biāo)過程的管理、目標(biāo)成果評價。云南省計劃“十二五”期間，全省力爭投入100億元資金，實施5萬個貧困自然村整村推進扶貧，到2015年使云南省貧困人口再減少300萬[4]。實施參與式整村推進目標(biāo)的管理，一是確定參與式整村推進扶貧開發(fā)管理工作的原則。二是建立參與式整村推進工作規(guī)劃。三是建立參與式整村推進管理工作制度，目標(biāo)成果的測定與評價，即對扶貧工作效果的考核。

三、目前參與式扶貧實踐中面臨的挑戰(zhàn)和問題

參與式扶貧吸取了前幾個扶貧階段的經(jīng)驗和教訓(xùn)，有其獨特的特點和性質(zhì)，是一種更加綜合的扶貧模式，都是在過去扶貧工作中沒有遇到的新方式，新思維，實踐中難免會存在一些問題，在云南主要表現(xiàn)在：

1.參與式扶貧的實施步驟和方法的完善問題。參與式扶貧是一種煩瑣艱巨的工作方法，其具體的實施步驟和方法比較復(fù)雜，使得項目的運行成本加大、群眾的參與水平降低。1993年，中國政府與世界銀行開始準(zhǔn)備“中國西南扶貧項目”，2005年正式實施該項目，項目覆蓋區(qū)包括了廣西、云南、貴州三省（區(qū)）的35個貧困縣、281個鄉(xiāng)、2 424個村，直接受益的貧困農(nóng)民為250萬人，其中少數(shù)民族人口約占50%。主要包括農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、勞務(wù)輸出項目、二三產(chǎn)業(yè)項目、教育項目、衛(wèi)生項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、監(jiān)測項目、機構(gòu)建設(shè)項目等8個子項目[5]。然而，在云南省項目的實施中觀察到，村民在參與項目的設(shè)計和執(zhí)行方面，還需要進行很大改善，比如項目怎樣設(shè)計才能更加反映村民的意愿；項目實施過程中，由于宣傳的力度不夠，村民不知道需要申請的實施項目有哪些條件限制和程序要求，使村民在項目實施中完全處于被動；項目實施中后期，在村民中出現(xiàn)了還款積極性不高的情況，并且由于缺乏約束機制及擔(dān)保等貸款限制條件使部分有還款能力的村民不愿意還款。如何加強村莊的凝聚力，推動和鼓勵村民進一步參與項目的實施和管理，如何簡化和完善項目實施的步驟、方法和管理程序，是參與式方法在扶貧開發(fā)中要進一步解決的問題。

2.一些傳統(tǒng)文化因素對少數(shù)民族貧困群體的影響。目前不少少數(shù)民族貧困人口還進行著低水平的生產(chǎn)和生活方式，習(xí)慣于被動地等待政府的救濟。比如在云南省目前部分少數(shù)民族還習(xí)慣于日出而作，日落而息，中午吃完飯曬太陽，晚上一群人在一起喝酒，聊天的生活方式，他們?nèi)狈Ω倪M生產(chǎn)方式、引進新的生產(chǎn)技術(shù)、開拓市場、開辟多種門路來增加收入脫貧致富的意識，市場經(jīng)濟意識淡薄，對國家和政府的依賴意識比較強。

3.后續(xù)管理與可持續(xù)發(fā)展問題。云南省在項目后續(xù)管理中主要有以下幾個方面問題，一方面是在參與式扶貧項目實施期間，有外界大量的資金投入和技術(shù)支持，項目區(qū)肯定會比附近的非項目區(qū)發(fā)展得更快。但項目結(jié)束后項目區(qū)的后續(xù)發(fā)展會是怎么樣？是否可以提高減貧的效率？是否會出現(xiàn)半截子工程。如有的村莊井雖然打了，但是沒錢安裝管道；有的村莊打井之初水質(zhì)還可以，但現(xiàn)在已經(jīng)不能飲用，項目結(jié)束后，如果政府不能投入一定的資金治理，那么之前投進去的大量資金和人工就白白浪費了。另一方面是在項目的后續(xù)管理中，部分村民參與出現(xiàn)惰性，主要表現(xiàn)在對公共設(shè)施的維護過程中。如果項目的后續(xù)問題無法得到解決，村民的發(fā)展將會受到很大的影響，扶貧的效果也會大打折扣，如何搞好項目的后續(xù)投資和管理已經(jīng)成為參與式扶貧能否可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

4.提高村民抵抗自然風(fēng)險能力的問題。在云南由于有很大一部分貧困人口生活在自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、干熱河谷地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)，雖然部分人口已經(jīng)脫貧，但面臨著很大的自然風(fēng)險的威脅，一場自然風(fēng)險就能使大量脫貧人口返貧。如在德宏州常年返貧人口高達萬人以上，占脫貧人口的1/3多。針對不斷提高的自然風(fēng)險，如何構(gòu)建長期有效的合作機制來分散風(fēng)險需要進一步探索[6]。

四、進一步完善參與式扶貧開發(fā)的對策

1.完善參與式扶貧開發(fā)的運行機制，提高運行效率。一是進一步完善“參與式整村推進扶貧開發(fā)規(guī)劃”。多方面的參與具有多方面的優(yōu)勢，但也存在職責(zé)不清的問題，易形成相互之間的依賴或推卸責(zé)任，加大部門之間的協(xié)調(diào)成本。因此，需要進一步完善“參與式整村推進扶貧開發(fā)規(guī)劃”，或者以參與式的管理方法和項目實施方案，根據(jù)各個村的實際情況，對每個參與主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)進行明確的界定；二是進一步規(guī)范參與式扶貧方法和步驟。簡化和規(guī)范參與式扶貧項目實施的各個環(huán)節(jié)；三是進一步提高村民的參與度和民主管理程度。

2.因地制宜、定準(zhǔn)目標(biāo)、選準(zhǔn)經(jīng)濟增長點，確定好發(fā)展項目。要遵循以下幾個原則：一是群眾自覺自愿的原則，不能靠行政的手段硬推，群眾不愿干或積極性不高的項目注定是要失敗的；二是群眾有能力經(jīng)營管理項目的原則，最好是市場相對穩(wěn)定且近年來實施效益較好的項目，如烤煙、茶葉、甘蔗、核桃種植等產(chǎn)業(yè)；三是實事求是，因地制宜的原則。要準(zhǔn)確分析當(dāng)?shù)氐馁Y源條件和市場需求，統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各村的實際，確定實施有特色、有市場、有潛力的扶貧開發(fā)項目[7]。

3.加強內(nèi)源式發(fā)展。造成貧困的因素和制約發(fā)展的原因是很多的，當(dāng)我們客觀的實事求是的觀察，就會發(fā)現(xiàn)區(qū)域性貧困內(nèi)部，村社內(nèi)部以及村社內(nèi)部的農(nóng)戶與農(nóng)戶之間都是有差異的，有的是缺水干旱，有的是基礎(chǔ)設(shè)施落后，有的是因災(zāi)致貧等等。扶貧不是單純的給錢，只有提高貧困人口的自我發(fā)展能力才能從根本上消除貧困。參與式發(fā)展的目的就是實現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展 。參與式整村推進綜合扶貧模式，在以扶貧開發(fā)工作重點村為對象的同時，在理論上已經(jīng)充分考慮到貧困村以及村社內(nèi)農(nóng)戶的異質(zhì)性等問題，將外在的扶貧資源與貧困村的文化特點、人口特點和資源稟賦等結(jié)合起來，尋找適合村莊特點的發(fā)展模式，是內(nèi)源發(fā)展理論最好的詮釋，更是發(fā)展前提下村莊特征的體現(xiàn)[8]。

4.強化項目后續(xù)管理。在扶貧的過程中，每個村莊都會經(jīng)歷不同的發(fā)展階段，而不同的發(fā)展階段會解決不同的問題，從而對扶貧工作和參與式扶貧項目的后續(xù)管理提出了新的要求（如圖1所示）：

加強項目后續(xù)管理工作，應(yīng)該做到建設(shè)一個，成功一個，鞏固一個。在實際工作中，一要建立和完善項目后續(xù)管理工作制度，形成具有可操作性的方案，如建立項目質(zhì)量管理定期匯報制度；對已建成項目后續(xù)管理實行問責(zé)制等。二要推動和鼓勵農(nóng)戶廣泛參與項目的后續(xù)管理，通過對大量的農(nóng)戶進行調(diào)查，得到一個由農(nóng)戶自己提出的項目后續(xù)管理清單，并據(jù)此確定需要進行后續(xù)管理的項目，對村民進行教育培訓(xùn)與提供信息。三要根據(jù)后續(xù)管理項目的不同需要成立農(nóng)民專業(yè)技術(shù)組織，以提供技術(shù)上的指導(dǎo)，比如養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會，茶葉協(xié)會等。依照不同的情況可以聘請外部專業(yè)技術(shù)人員來指導(dǎo)協(xié)會以提高其服務(wù)能力。同時，可以強化村民自身的能力建設(shè)，減少干群矛盾，使貧困村走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

參考文獻：

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blog/static/46620237200710191719802/,2007-11-01.

[3]李樹基.整村推進扶貧開發(fā)方式研究[J].甘肅社會科學(xué),2006,(2).

[4]云南力爭投入100億實施5萬個貧困村整村推進扶貧[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2010-12-21/080321680451.shtml,2010-

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[5]云南省財政廳涉外處,云南省扶貧辦外資中心.參與式扶貧：從讓我脫貧到我要發(fā)展的轉(zhuǎn)變[J].創(chuàng)造,2010,(1).

[6]云南省政府信心公開門戶網(wǎng)站[EB/OL].http：//www.ynf.gov.cn/newsview.aspx?id=1785283,2011-07-27.

[7]曾文進,楊建軍.廣西馬山縣實施“農(nóng)戶參與式”整村推進扶貧項目的現(xiàn)狀及對策分析[J].廣西大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版,2008,(9).

[8]沈茂英.“整村推進”綜合扶貧模式的理論基礎(chǔ)[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報,2008,(4).[責(zé)任編輯 陳鳳雪]