美國社區(qū)學(xué)院管理體制研究

徐魁鴻 張榮娟

摘 要 美國社區(qū)學(xué)院外部管理體制可分為州政府管理和大學(xué)管理兩種模式，二者在經(jīng)費(fèi)籌集、人事任免、發(fā)展規(guī)劃以及學(xué)院與外部的關(guān)系等方面存在明顯差異。在內(nèi)部管理體制上，美國社區(qū)學(xué)院大多采用董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，在這一體制基礎(chǔ)上，各社區(qū)學(xué)院根據(jù)自身的實(shí)際情況采用職能分工式或事業(yè)部式管理體制。在社區(qū)學(xué)院的運(yùn)行過程中，各級(jí)政府、學(xué)院董事會(huì)及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)扮演著不同的角色，從而形成了各具特色的管理模式。

關(guān)鍵詞 管理體制；美國；社區(qū)學(xué)院；權(quán)利主體

中圖分類號(hào) G779 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2012）16-0079-04

美國社區(qū)學(xué)院經(jīng)過100多年的發(fā)展，已經(jīng)成為一個(gè)數(shù)量眾多、形態(tài)各異的高等教育機(jī)構(gòu)類別。截至2011年4月，全美共有社區(qū)學(xué)院1167所，其中公立社區(qū)學(xué)院993所，私立社區(qū)學(xué)院143所，族群學(xué)院31所，全美社區(qū)學(xué)院學(xué)生數(shù)約為1200萬，約占美國大學(xué)生總數(shù)的50%[1]。這些大小不一、性質(zhì)各異、名稱不同的社區(qū)學(xué)院在組織機(jī)構(gòu)和管理模式上也存在很大差別，不存在統(tǒng)一的組織架構(gòu)和管理模式。盡管如此，從特定維度對(duì)美國社區(qū)學(xué)院管理體制進(jìn)行大致劃分仍然是可能的，而這種劃分有利于更加深入地了解美國社區(qū)學(xué)院的運(yùn)行機(jī)制，從而為我國發(fā)展社區(qū)學(xué)院提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、美國社區(qū)學(xué)院外部管理體制

從外部管理體制上看，可依據(jù)社區(qū)學(xué)院管理主體將其分為州政府管理的社區(qū)學(xué)院和大學(xué)管理的社區(qū)學(xué)院，二者在組織形式和管理模式上存在很大差異。在州政府管理的社區(qū)學(xué)院外部管理體制中，社區(qū)學(xué)院受由州政府任命的社區(qū)學(xué)院管理委員會(huì)、董事會(huì)或其他機(jī)構(gòu)管理。1965年由布洛克爾等開展的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在統(tǒng)一管理社區(qū)學(xué)院的各州中，有6個(gè)州的社區(qū)學(xué)院由州教育廳管理，20個(gè)州的社區(qū)學(xué)院由州教育委員會(huì)管理，另有6個(gè)州的社區(qū)學(xué)院由州初級(jí)學(xué)院委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[2]。

社區(qū)學(xué)院管理委員會(huì)、董事會(huì)或其他州管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)經(jīng)費(fèi)、人事（主要是社區(qū)學(xué)院的院長或副院長等高層管理人事）等重大事項(xiàng)進(jìn)行集中決策和管理。但由于管理體制的差異，不同的州政府在社區(qū)學(xué)院管理中發(fā)揮的實(shí)際作用也不盡相同，如有的州社區(qū)學(xué)院管理委員會(huì)在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人事任免、發(fā)展規(guī)劃等方面對(duì)社區(qū)學(xué)院有著很強(qiáng)的規(guī)約作用，也有部分州的管理委員會(huì)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)社區(qū)學(xué)院僅扮演咨詢和顧問的角色，對(duì)社區(qū)學(xué)院的影響并不大。州管社區(qū)學(xué)院的管理體制有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府而言，該模式有利于在轄區(qū)內(nèi)制定統(tǒng)一的教育政策和規(guī)劃，能有效地對(duì)各社區(qū)學(xué)院施加影響；對(duì)社區(qū)學(xué)院而言，該模式能確保與州政府的直接溝通與聯(lián)系，便于獲得各種資源，以促進(jìn)自身的發(fā)展。但州管社區(qū)學(xué)院存在的缺陷也不容忽視。首先，州政府統(tǒng)一管理社區(qū)學(xué)院可能導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)社區(qū)學(xué)院的趨同化，從而與社區(qū)學(xué)院靈活的辦學(xué)特點(diǎn)和差異化的辦學(xué)目標(biāo)相沖突。其次，州政府通過相關(guān)機(jī)構(gòu)直接管理社區(qū)學(xué)院，不利于社區(qū)學(xué)院根據(jù)所在區(qū)域的實(shí)際需求確定辦學(xué)方向和目標(biāo)，有悖于社區(qū)學(xué)院服務(wù)地方、講求實(shí)用等基本原則。

在管理體制上，大學(xué)管理的社區(qū)學(xué)院與州管社區(qū)學(xué)院存在顯著差異。大學(xué)管理社區(qū)學(xué)院的管理體制是在組織結(jié)構(gòu)和管理模式上將社區(qū)學(xué)院納入大學(xué)的體系中，社區(qū)學(xué)院成為大學(xué)的組成部分。在此體制下，大學(xué)校長在大學(xué)董事會(huì)（University Boards of Regents）的授權(quán)下，通過分管社區(qū)學(xué)院工作的副校長或其他行政人員對(duì)社區(qū)學(xué)院進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)學(xué)院院長對(duì)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層而不是社區(qū)學(xué)院董事會(huì)負(fù)責(zé)[3]。

大學(xué)管理體制將社區(qū)學(xué)院有機(jī)地融入整個(gè)大學(xué)體制之中，有利于社區(qū)學(xué)院與大學(xué)之間建立親密的合作關(guān)系，尤其有利于社區(qū)學(xué)院開展轉(zhuǎn)學(xué)教育；大學(xué)與社區(qū)學(xué)院的融合有利于在兩種機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，顯然更有利于社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。但同時(shí)，該管理體制也存在難以克服的弊端，如融入大學(xué)的社區(qū)學(xué)院將面臨喪失自身優(yōu)勢(shì)和特色的危險(xiǎn)。

二、美國社區(qū)學(xué)院內(nèi)部管理體制

從內(nèi)部管理體制看，盡管美國各州的具體情況有所不同，但基本都采用同一種模式，即董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，其實(shí)質(zhì)為“二級(jí)管理模式”，即董事會(huì)負(fù)責(zé)重大決策，院長負(fù)責(zé)將其付諸實(shí)踐。具體而言，由社區(qū)選舉產(chǎn)生的或由政府任命的社區(qū)學(xué)院董事會(huì)或相關(guān)機(jī)構(gòu)享有最高權(quán)力，對(duì)關(guān)乎社區(qū)學(xué)院發(fā)展的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，如院長遴選、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)籌措等。董事會(huì)授權(quán)社區(qū)學(xué)院院長代為管理各項(xiàng)日常事務(wù)，如教師聘任、教學(xué)安排、學(xué)生工作、社區(qū)服務(wù)等。由于不同社區(qū)學(xué)院的規(guī)模、文化傳統(tǒng)等具體情況各有不同，其內(nèi)部組織形式和管理模式也不完全相同。尤其是規(guī)模因素，對(duì)社區(qū)學(xué)院采用何種管理方式影響很大。規(guī)模較小的社區(qū)學(xué)院采用相對(duì)簡單的職能分工制，院長設(shè)立文理教育主任、技術(shù)教育主任、職業(yè)教育主任和繼續(xù)教育主任等崗位，分別管理文理教育、技術(shù)教育、職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育；而規(guī)模較大的社區(qū)學(xué)院則往往采用類似大學(xué)的管理體制[4]。

美國社區(qū)學(xué)院管理體制具有如下特點(diǎn)：其一，復(fù)雜性，這是由美國社區(qū)學(xué)院龐大的規(guī)模決定的。其二，外部相關(guān)力量在社區(qū)學(xué)院的管理實(shí)踐中具有重大影響。最后，地方政府在社區(qū)學(xué)院的發(fā)展過程中具有積極的影響，這也體現(xiàn)出美國社區(qū)學(xué)院的“地方性”。

三、美國社區(qū)學(xué)院的權(quán)利主體

造成美國社區(qū)學(xué)院管理體制千差萬別的根本原因在于各利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利的協(xié)調(diào)與劃分，因此，進(jìn)一步探討社區(qū)學(xué)院管理體制必然要涉及到其內(nèi)部的權(quán)利主體。各權(quán)利主體及其相互關(guān)系構(gòu)成了社區(qū)學(xué)院發(fā)展的內(nèi)、外部環(huán)境。具體來說，構(gòu)成社區(qū)學(xué)院內(nèi)、外部環(huán)境的關(guān)鍵性主體說明包括如下方面：

（一）政府

在美國現(xiàn)有政治體制下，聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府在不同事務(wù)管理方面享有不同的權(quán)限，因而管理的方式及所起的影響和作用也各不相同。

根據(jù)美國憲法的相關(guān)條款，教育屬各州自行管理的事務(wù)，因而聯(lián)邦政府一般不直接參與管理各州教育事務(wù)，但聯(lián)邦政府對(duì)各州教育也并非毫無影響。聯(lián)邦政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的影響主要是通過立法、資助等形式實(shí)現(xiàn)的?！昂茱@然，聯(lián)邦政府的作用對(duì)社區(qū)學(xué)院的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。具體而言，聯(lián)邦政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的影響主要通過四種方式實(shí)現(xiàn)，即科研經(jīng)費(fèi)、稅收政策、學(xué)生資助以及授權(quán)?！盵5] 例如，二戰(zhàn)結(jié)束之際，為解決大批退伍軍人的安置問題，美國政府于1944年頒布《軍人權(quán)利法案》，對(duì)進(jìn)入各級(jí)學(xué)校進(jìn)修的軍人進(jìn)行資助，鼓勵(lì)包括社區(qū)學(xué)院在內(nèi)的各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)接納退伍軍人。這一法案的頒布實(shí)施大大促進(jìn)了美國社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。為促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，1963年，聯(lián)邦政府頒布《職業(yè)教育法案》，動(dòng)用聯(lián)邦資金對(duì)開展職業(yè)教育的機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助，此時(shí)已將職業(yè)教育作為自身主要職能的社區(qū)學(xué)院也因此獲得了大量聯(lián)邦資金的支持。此后，聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列涉及社區(qū)學(xué)院的法令，對(duì)社區(qū)學(xué)院的發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。此外，聯(lián)邦政府頒發(fā)的其他方面的法令也在一定程度上對(duì)社區(qū)學(xué)院產(chǎn)生了影響，如美國人文科學(xué)基金會(huì)（The National Endowment for the Humanities）就曾發(fā)起了幾項(xiàng)涉及社區(qū)學(xué)院的研究項(xiàng)目，對(duì)社區(qū)學(xué)院的發(fā)展也起到了一定的積極作用。與四年制大學(xué)特別是研究型大學(xué)相比，社區(qū)學(xué)院獲得外界資助的途徑相當(dāng)有限，而聯(lián)邦政府的資助是其中較為穩(wěn)定的一種來源和途徑。因此，從這個(gè)角度看，相對(duì)于其他高等教育機(jī)構(gòu)而言，社區(qū)學(xué)院對(duì)聯(lián)邦政府的依賴性更大。

如果說美國聯(lián)邦政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的影響是通過全國性的法令、經(jīng)費(fèi)資助等有限的幾種方式加以間接實(shí)施的話，那么，州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的管理與影響則顯得既廣泛又直接。在教育政策上，美國實(shí)行的是地方管理體制，即由各州自行管理本州各項(xiàng)教育事務(wù)。因此，州政府的教育政策對(duì)于社區(qū)學(xué)院的發(fā)展而言至關(guān)重要。在20世紀(jì)60年代，美國各州興起了制定包括發(fā)展社區(qū)學(xué)院在內(nèi)的教育規(guī)劃熱潮，全美有一半以上的州制定了相關(guān)文件法令，以建立全州范圍的社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)，以至60年代中期出現(xiàn)了平均每年新增社區(qū)學(xué)院50所的發(fā)展高峰。州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的管理主要通過州教育委員會(huì)、教育廳或高等教育委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)。這些機(jī)構(gòu)在教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配、教師薪水級(jí)別乃至社區(qū)學(xué)院的籌建與革廢等方面行使權(quán)力。高等教育系統(tǒng)龐大、社區(qū)學(xué)院數(shù)量較多的州通常在州教育委員會(huì)之下設(shè)立社區(qū)學(xué)院教育委員會(huì)，專門就本州社區(qū)學(xué)院的發(fā)展事宜進(jìn)行決策和咨詢。此外，社區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)學(xué)院的發(fā)展同樣起著不可忽視的作用。作為社區(qū)學(xué)院的基本特征，區(qū)域性、實(shí)用性決定了社區(qū)學(xué)院必須與所在社區(qū)保持密切聯(lián)系。首先，學(xué)院的決策機(jī)構(gòu)——董事會(huì)的成員大多從本社區(qū)選舉產(chǎn)生。其次，為使專業(yè)設(shè)置與課程結(jié)構(gòu)更加貼近社區(qū)實(shí)際需要，由社區(qū)政府代表和其他各界人士組成的社區(qū)學(xué)院顧問委員會(huì)在學(xué)院和社區(qū)之間起著橋梁中介作用。最后，社區(qū)政府在物資、人員等方面給予了社區(qū)學(xué)院大力支持。

當(dāng)然，由于政府職能的劃分，聯(lián)邦政府、州政府及社區(qū)政府在社區(qū)學(xué)院發(fā)展中所起的作用是各不相同的。隨著美國高等教育政策的變化，聯(lián)邦政府逐漸加大了對(duì)教育的調(diào)控力度，三級(jí)政府在社區(qū)學(xué)院發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)也發(fā)生了變化。這種變化可以從社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成中得到反映，見表1。

（二）董事會(huì)

設(shè)立董事會(huì)是美國高等學(xué)校管理體制的通例，社區(qū)學(xué)院自然也不例外。美國社區(qū)學(xué)院按照相關(guān)法律的規(guī)定，經(jīng)州教育委員會(huì)或其他機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)學(xué)院董事會(huì)。董事會(huì)成員一般由本社區(qū)民眾選舉產(chǎn)生，其身份較為廣泛，有學(xué)院院長或其他職員、政府官員、律師、商界人士、牧師、醫(yī)生等。董事會(huì)承擔(dān)著與外界聯(lián)系的重任，因此其成員的廣泛性對(duì)于社區(qū)學(xué)院日后的發(fā)展至關(guān)重要。社區(qū)學(xué)院董事會(huì)成員一般10人左右，如果成員數(shù)量較多，通常在董事會(huì)內(nèi)設(shè)立若干專業(yè)委員會(huì)，專門處理相關(guān)事務(wù)。

從社區(qū)學(xué)院的外部關(guān)系上看，董事會(huì)實(shí)際上扮演了溝通社區(qū)學(xué)院與政府、社區(qū)、校友、企業(yè)等之間關(guān)系的角色，同時(shí)承擔(dān)著向外界尋求包括經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的各種資源的重任。首先，董事會(huì)要處理好與政府的關(guān)系。董事會(huì)是連接社區(qū)學(xué)院與當(dāng)?shù)卣臉蛄?。政府?duì)社區(qū)學(xué)院的管理是通過間接方式實(shí)現(xiàn)的，即運(yùn)用法律、經(jīng)費(fèi)等手段，而董事會(huì)的主要責(zé)任就是在已有的法律框架內(nèi)，通過制定社區(qū)學(xué)院發(fā)展規(guī)劃和各種規(guī)章制度，敦促院長實(shí)現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)。其次，董事會(huì)應(yīng)處理好與所在社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)是社區(qū)學(xué)院賴以生存的外部環(huán)境，二者之間存在千絲萬縷的關(guān)系。董事會(huì)應(yīng)通過各種途徑加強(qiáng)與社區(qū)的聯(lián)系，一方面，定期或不定期召開董事會(huì)工作會(huì)議，邀請(qǐng)社區(qū)代表參加，認(rèn)真聽取社區(qū)代表對(duì)學(xué)院發(fā)展的意見和建議；另一方面，盡可能多地吸納社區(qū)代表進(jìn)入董事會(huì)。

從社區(qū)學(xué)院內(nèi)部看，董事會(huì)是社區(qū)學(xué)院的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是：確定學(xué)院的性質(zhì)、任務(wù)及發(fā)展規(guī)劃；任免學(xué)院院長，并對(duì)院長的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)；籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；溝通學(xué)院與外部的關(guān)系，為學(xué)院發(fā)展創(chuàng)造有利條件等。美國社區(qū)學(xué)院一般實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，即董事會(huì)通過制定規(guī)劃、人事任免、經(jīng)費(fèi)撥付、工作評(píng)價(jià)等方式對(duì)學(xué)院進(jìn)行宏觀決策和管理，院長受董事會(huì)委托對(duì)學(xué)院具體的經(jīng)常性活動(dòng)進(jìn)行管理。

（三）社區(qū)

美國學(xué)者唐·倍根（Don Bagin）等在論述學(xué)校與社區(qū)關(guān)系時(shí)認(rèn)為，在民主社會(huì)，學(xué)校作為一個(gè)公眾資助機(jī)構(gòu)，必然要與社區(qū)之間發(fā)展合理的、建設(shè)性的關(guān)系。這是由學(xué)校的公眾性及其運(yùn)作的法定框架決定的，而民眾的觀點(diǎn)在教育政策與慣例形成過程中的作用也進(jìn)一步證實(shí)了這一點(diǎn)[7]。作為區(qū)域性高等教育機(jī)構(gòu)，社區(qū)學(xué)院的基本特點(diǎn)是社區(qū)性，即立足社區(qū)，依靠社區(qū)，為社區(qū)服務(wù)，因此，社區(qū)對(duì)于社區(qū)學(xué)院的重要意義不言而喻。社區(qū)對(duì)社區(qū)學(xué)院的影響是多方面的，例如，社區(qū)居民的教育需求影響甚至決定了社區(qū)學(xué)院的專業(yè)設(shè)置與課程結(jié)構(gòu)，董事會(huì)中的社區(qū)居民代表直接行使社區(qū)學(xué)院重大事項(xiàng)的決策權(quán)，等等。社區(qū)與社區(qū)學(xué)院關(guān)系的復(fù)雜性決定了前者對(duì)于后者作用方式的多樣性?！吧鐓^(qū)應(yīng)該參與學(xué)校培養(yǎng)和教育學(xué)生的任務(wù)，參與與社區(qū)緊密相關(guān)的各種重大決策和改革，參與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，把學(xué)校發(fā)展和社區(qū)發(fā)展緊密結(jié)合起來，參與協(xié)助學(xué)校解決各種問題?！盵8] 社區(qū)通過人員參與、物資供應(yīng)、選擇入學(xué)、雇傭畢業(yè)生等方式對(duì)社區(qū)學(xué)院施加影響，從而引導(dǎo)后者真正成為立足社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的高等教育機(jī)構(gòu)。

美國社區(qū)學(xué)院的各個(gè)主要權(quán)利主體在社區(qū)學(xué)院的發(fā)展過程中扮演著不同的角色。政府部門主要在政策與經(jīng)費(fèi)兩方面為社區(qū)學(xué)院的發(fā)展提供支持和服務(wù)。董事會(huì)則充分運(yùn)用成員身份多樣化的優(yōu)勢(shì)，廣泛聯(lián)系，為社區(qū)學(xué)院的發(fā)展?fàn)幦×己玫沫h(huán)境和充足的資源，并對(duì)學(xué)院的重大事項(xiàng)作出決策。社區(qū)對(duì)學(xué)校的影響則是彌散性的，通過各種方式對(duì)其產(chǎn)生直接或間接影響。

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Study on the Administration System of Community College in the USA

XU Kui-hong, ZHANG Rong-juan

(College of Educational Science, Henan Normal University, Xinxiang Henan 453007, China)

AbstractThe outside administration system of community college can be divided into two types, one is controlled by the state government and the other by universities. They are different from each other in financing, personality, planning and relationship with society. In the aspect of inside management, most community colleges are controlled by the board. Community colleges adopt different management modes according to their own situation. Various governments, the board of community college and local communities are all playing different roles, which formed various characteristic management models.

Key wordsadministration system; USA; community college; property subject

收稿日期：2012-04-25

作者簡介：徐魁鴻（1976- ），男，江西鉛山人，河南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院講師，教育學(xué)博士，研究方向：高等教育理論與

實(shí)踐；張榮娟（1978- ），女，江西修水人，河南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院講師，研究方向：教育心理學(xué)。

基金項(xiàng)目：國家社科基金“十一五”規(guī)劃教育學(xué)重點(diǎn)課題《高等教育應(yīng)用型創(chuàng)新人才培養(yǎng)研究》（AIA080001），主持人：潘懋元。