淺析行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策

崔利

ふ 要：黨的十六大把深化國有資產(chǎn)管理體制改革作為經(jīng)濟建設和經(jīng)濟體制改革的八大任務之一，充分說明國有資產(chǎn)管理體制改革的重要性和緊迫性。但實際工作中，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理始終存在一些突出的問題和矛盾，阻礙了體制改革的進程。有效解決行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題，推進體改革已經(jīng)成為一項重要的工作。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 國有資產(chǎn) 管理 對策

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有使用的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，是政府履行社會管理職能、提供公共服務、促進事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，是國有資產(chǎn)的重要組成部分。由于行政事業(yè)單位特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)數(shù)量非常大，如何解決國有資產(chǎn)管理中存在的問題，提高國有資產(chǎn)的運營效率，意義就顯得尤為重要。

1.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題

1.1國有資產(chǎn)管理混亂

突出表現(xiàn)為：一是賬面資產(chǎn)與實物資產(chǎn)不符。目前，一部分行政事業(yè)單位對資產(chǎn)的清理不及時、不定時，存在不記折舊、產(chǎn)權(quán)混亂等現(xiàn)象。由于疏于管理，產(chǎn)生了諸如部分單位資產(chǎn)原始資料不齊全，不辦理產(chǎn)權(quán)證，辦公住房購置渠道混亂且分散，形成大量賬外資產(chǎn)。二是資產(chǎn)收益支出混亂。部分行政事業(yè)單位把資產(chǎn)經(jīng)營收益作為彌補辦公經(jīng)費不足，或者用作干部的福利補貼、執(zhí)行費用等，有的甚至設立“小金庫”，致使國有資產(chǎn)流失或被侵占。三是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或出讓不能正確核算，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移嚴重。由于基礎設施建設或更新的步伐不斷加大，部分單位在此過程中忽視房產(chǎn)建設完成后的房屋產(chǎn)權(quán)證明的辦理工作，使這些單位的固定資產(chǎn)流失，賬面也不能進行正確核算。同時，此類資產(chǎn)還存在著從上級單位向下級單位或培訓中心等方面轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象。

1.2國有資產(chǎn)監(jiān)管意識淡薄

《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》和《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實施辦法》，是當前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的主要規(guī)章制度，但都是主要針對存量資產(chǎn)的管理，無法對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行有效管理和充分利用?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)處置缺乏較為完整的審批監(jiān)督制度，部分單位的決策者在處置單位使用的資產(chǎn)時隨意性比較大，導致低價處置、隨意變賣的現(xiàn)象時有發(fā)生。加之資產(chǎn)的購買、建設預算的實際權(quán)力掌握在各行政事業(yè)單位手里，難以形成有效的監(jiān)督和管理機制。同時，國有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)分散在紀檢審計、管理、財務等各部門，各部門職責劃分不規(guī)范，管理脫節(jié)，削弱了對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管。

1.3國有資產(chǎn)經(jīng)營效率低

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”管理存在漏洞，在利益的驅(qū)動下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的過程中，部分單位出于增加資產(chǎn)存量及其他體制方面的原因，導致經(jīng)營效率低下，收入逐漸減少，流失嚴重的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有：一是經(jīng)營效率低下。由于行政事業(yè)單位常常存在經(jīng)費不足、工資性收入較低等原因，非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的區(qū)位、質(zhì)量等比較優(yōu)勢易被忽略，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”后資產(chǎn)收益和所有者權(quán)益較易流失。二是經(jīng)營收益漏收入嚴重，收入逐年減少。不少單位采取收入不上帳，以收坐支、以收抵物等形式，造成房產(chǎn)收益隱性流失，收入逐年減少。如部分單位搭建臨時性房屋用于經(jīng)營出租，逃漏土地出讓金和占用費。三是收益分配出現(xiàn)向個人傾斜的趨勢。在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的運作過程中，國有資產(chǎn)收益往往會被提供非經(jīng)營痢疾的單位及下屬企業(yè)選擇性地視為集體所有，用于彌補個人福利補貼或進入“小金庫”，起不到彌補行政事業(yè)單位經(jīng)費不足的作用。

1.4資產(chǎn)閑置嚴重

部分單位為修、擴建辦公場所，拖欠一定數(shù)量的銀行貸款、工程款，導致一些在建工程因資金缺口而成為“爛尾”工程，導致大量資產(chǎn)閑置和浪費。

2.存在上述問題的主要原因

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題具有代表性和普遍性，局部所存在的問題往往在全國各地都有不同程度的發(fā)生。究其原因，既有體制和管理上的原因，也有缺乏正確認識等原因。

2.1資產(chǎn)管理體制不健全

一是缺乏對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的有效管理制度。按經(jīng)營性質(zhì)劃分，國有資產(chǎn)可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)兩個方面。其中，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指不以盈利為目的的，由行政事業(yè)單位占用，不投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中的國有資產(chǎn)，其資金來源主要是由財政預算支出。目前，我國尚缺乏對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理和運營體制和機制的整體設計，僅僅是針對管理工作做了一些規(guī)范，如建立了統(tǒng)計制度、非轉(zhuǎn)經(jīng)評估處置辦法、產(chǎn)權(quán)登記制度、占用費收取等，但部分管理辦法不能落到實處。二是管理機構(gòu)不健全，管理人員缺乏。部分單位把國有資產(chǎn)片面理解為就是固定資產(chǎn)，以人員緊缺為由，讓不懂業(yè)務的辦公室后勤人員分管，使國有資產(chǎn)管理的許多工作無法真正落到實處。三是業(yè)務管理與財務管理的脫節(jié)，造成管理部門和事業(yè)單位各行其事，沒有統(tǒng)一的管理和良好的協(xié)調(diào)，導致有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效執(zhí)行。

2.2管理機制不完善

一是財務預算約束力不強，主要表現(xiàn)在國有資產(chǎn)的形成與配置方面，財產(chǎn)配備標準執(zhí)行不夠嚴，資金來源渠道多樣化，導致資產(chǎn)購置方面浪費較為嚴重甚至腐敗。二是會計核算方面，部分單位賬簿設置不齊全，個別賬外資產(chǎn)數(shù)量大，管理缺乏有效的約束機制。三是資產(chǎn)使用方面，缺乏嚴格的管理手段和規(guī)范的資產(chǎn)處置程序，資產(chǎn)使用效率普遍較低，資產(chǎn)處置隨意性較大，導致浪費及流失。

2.3缺乏正確的管理意識

一是缺乏經(jīng)營意識。長期以來，絕大多數(shù)單位對資產(chǎn)的性質(zhì)認識不清晰，無法正確認識經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)的區(qū)別，片面地把行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)全部看作是非經(jīng)營性資產(chǎn)，不能用來經(jīng)營。二是缺乏管理意識，部分單位認為能用于經(jīng)營的資產(chǎn)有限，資產(chǎn)經(jīng)營收入不多，沒有進行相關(guān)培訓和教育，導致管理工作的缺失。三是缺乏約束意識。部分單位認為，單位房產(chǎn)主要是通過向上級要的、自籌的、集資的、貸款的資金建成的，單位對房產(chǎn)有所有權(quán)、劃轉(zhuǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，不愿意上交資產(chǎn)經(jīng)營占用費。

3.解決問題的對策

解決行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題，對于促進行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制改革具有重要作用。各地應根據(jù)實際，科學制訂相關(guān)措施。從總體上看，應遵循以下原則：一是加強領導。推行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，符合科學發(fā)展的要求，符合改革的方向，各有關(guān)部門應加大工作力度予以推進。在改革中，領導及領導機關(guān)的認識和參與起著示范作用、支撐作用，否則不可能有實質(zhì)性地進展。二是廣泛宣傳發(fā)動。這項改革涉及各部門和相關(guān)人員的利益調(diào)整，必須做好思想發(fā)動和宣傳工作。三是明確紀律。在運作的過程中，應針對各種不良現(xiàn)象予以嚴格監(jiān)督，杜絕違法違紀現(xiàn)象的發(fā)展。對于單位在資產(chǎn)移交過程中，對拒不移交、隱瞞或轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)的，要給予單位和責任人的紀律處分，觸犯法律的，移交司法機關(guān)處理等。具體措施有：

3.1建立健全現(xiàn)代化的管理系統(tǒng)

由上級政府向資產(chǎn)經(jīng)營公司派駐監(jiān)管人員對經(jīng)營活動、財務工作等進行全面監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失和產(chǎn)生新的腐敗。同時要制定相關(guān)法規(guī)和辦法，重點是要解決在切斷了各單位“小金庫”來源的同時，要明確單位接待、干部福利等解決途徑。管理部門應充分借助現(xiàn)代化、信息化手段，開發(fā)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。借助信息化手段把行政事業(yè)單位與資產(chǎn)管理部門之間的協(xié)調(diào)與管理工作整合到信息系統(tǒng)之中，建立資產(chǎn)管理動態(tài)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位資產(chǎn)從入口、使用到出口等到各個環(huán)節(jié)的動態(tài)管理，為預算管理、績效評價和資產(chǎn)優(yōu)化配置等提供決策支持。

3.2加強對國有資產(chǎn)的直接管理

對納入國有資產(chǎn)管理中心的機關(guān)房屋、土地、經(jīng)營性資產(chǎn)進行分類管理。對行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)出租，國有資產(chǎn)管理中心會同資產(chǎn)占用單位通過經(jīng)營性招標或直接授權(quán)等形式，堅持公開、公平、公正原則，運用市場化方式管理，經(jīng)營性資產(chǎn)出租收益嚴格實行收支兩條線，納入資產(chǎn)占用單位預算外專項管理，編制部門預算。行政事業(yè)單位對其占有、使用的國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或者注銷產(chǎn)權(quán)的行為，包括國有資產(chǎn)的調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、出售、捐贈、報損、報廢等，必須嚴格履行審批手續(xù)，資產(chǎn)處置堅持公開、公平、公正原則進行。對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行清理、評估。要對本級財政所有行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，包括房產(chǎn)、土地、資產(chǎn)、鋪面和經(jīng)濟實體等，進行全面的清理。在清理資產(chǎn)中要將查臺帳，查證書、查合同與查實物相結(jié)合，公示與舉報相結(jié)合，切實摸清家底。

3.3逐步規(guī)范推進國有資產(chǎn)委托管理

對教育、衛(wèi)生以及實行垂直管理等區(qū)級有關(guān)部門，根據(jù)有關(guān)規(guī)定組織開展國有資產(chǎn)清理，清理結(jié)果審核后報國資管理部門備案，并向國資管理部門提交委托管理申請及相關(guān)材料。國有資產(chǎn)管理中心根據(jù)國家法律、法規(guī)和區(qū)政府有關(guān)規(guī)定與委托管理部門簽訂《委托管理協(xié)議書》明確雙方的權(quán)利和責任。

3.4抓好資產(chǎn)經(jīng)營和運營工作

一是要明確經(jīng)營主體。即按《公司法》規(guī)范設立國有資產(chǎn)管理營運公司。公司具體職責可界定為：統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配置和優(yōu)化各行政事業(yè)單位辦公用房等資源；統(tǒng)一營運本級行政事業(yè)單位占有、使用的房屋、土地、鋪面以及經(jīng)濟實體等國有資產(chǎn)，并負責保值增值。二是變更資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。將行政事業(yè)單位所有資產(chǎn)變更到資產(chǎn)經(jīng)營公司名下，所有行政事業(yè)單位同公司建立一種租賃關(guān)系，各單位憑與公司簽定的租賃協(xié)議可享有房屋、土地使用權(quán)，但需交納租金（辦公用房租金由市財政統(tǒng)一抵扣）。三是進行資產(chǎn)管理和經(jīng)營。公司對資產(chǎn)有開展轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、兼并、聯(lián)合、開發(fā)的權(quán)利；有統(tǒng)一調(diào)配和優(yōu)化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的權(quán)利。公司只負責資產(chǎn)經(jīng)營和資本營運，不負責權(quán)益分配。四是健全國有資產(chǎn)經(jīng)營公司融資平臺的構(gòu)建。保障政府性重點工程和重點建設項目的需要，加強國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，促進國有資產(chǎn)的保值增值，進一步推進行政事業(yè)單位建造的大樓和商業(yè)用房，調(diào)整用地性質(zhì)后，兩證統(tǒng)一辦理到經(jīng)營公司。（作者單位：遼源市農(nóng)業(yè)機械化技術(shù)推廣站）

おお

げ慰嘉南祝

[1] 如何加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，新疆農(nóng)墾經(jīng)濟，悅東海 2009-01

[2] 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理探討 經(jīng)濟研究導刊，胡亞林 2009-07

[3] 創(chuàng)新管理方式，提高管理水平——論行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，國城市經(jīng)濟 付善柱，2011-10

[4] 對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)實行規(guī)范化、專業(yè)化、市場化經(jīng)營管理的探討，中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）曹艷杰，2004-06

[5] 行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理改革的思考，財會通訊，蔣澤生，2009-05