我國政府科研經(jīng)費績效考評機制存在的問題及對策

賀勝軍

【摘要】 自20世紀(jì)90年代以來，我國政府科研經(jīng)費投入越來越多，但現(xiàn)有政府科研經(jīng)費績效考評機制存在著四個方面的問題，嚴(yán)重影響了我國政府科研項目的社會與經(jīng)濟(jì)效益，造成了科研經(jīng)費的浪費。文章針對我國政府科研經(jīng)費績效考評機制存在的問題提出了相應(yīng)的對策。

【關(guān)鍵詞】 政府科研經(jīng)費； 績效； 考評機制； 對策

目前，我國各級政府不斷增加科研經(jīng)費的投入，每年都有超過1 000億元的資金流向各種科研項目。根據(jù)《2005年洛桑全球競爭力年鑒》，2003年我國科研總支出居美、日、德、英、法之后，居世界第6位，是俄羅斯的3倍，印度的8倍，在所有發(fā)展中國家中居第一。但項目完成后，如何評價這一項目？項目結(jié)題后，又有多少轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，產(chǎn)生了多大的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益？筆者曾發(fā)出一份調(diào)查問卷，調(diào)查了50多所高等院校、科研機構(gòu)，80%的被調(diào)查者認(rèn)為我國政府科研項目績效評價指標(biāo)缺乏，績效評價體系沒能建立，國家科研經(jīng)費投入與產(chǎn)出有較大的差異。建立科學(xué)的科研經(jīng)費績效考評機制，對于科研經(jīng)費的規(guī)范化管理至關(guān)重要，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》中指出應(yīng)“逐步建立財政科技經(jīng)費的預(yù)算績效評價體系”，項目承擔(dān)單位的績效預(yù)算應(yīng)做到以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心，把資源分配的增加和績效的提高緊密結(jié)合起來。《關(guān)于改進(jìn)和加強中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見》第十八條提到“對應(yīng)用型科研項目，應(yīng)明確項目的績效目標(biāo)，并對其執(zhí)行過程與執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評價?？冃гu價的結(jié)果將成為單位和個人今后申請立項的重要依據(jù)”。本文就我國政府科研經(jīng)費績效考評機制現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出我國政府科研績效考評機制存在的問題，提出建立科學(xué)合理的科研經(jīng)費績效考評機制的建議。

一、我國政府科研經(jīng)費績效考評機制存在的問題

我國對科研項目的績效雖然有考核，但評價機制不完善。第一，現(xiàn)有的考核評價指標(biāo)體系比較注重定量評價，評價一項科研成果往往看有多少論文、專著，發(fā)表在核心期刊的又有多少。其實一些科技項目，尤其是一些產(chǎn)業(yè)化的項目，并不是在較短時間內(nèi)就可以研發(fā)出來的，并不是靠論文就可以產(chǎn)生的，要靠實際的運用效果情況如何。論文、專著、專利等以無形資產(chǎn)的形態(tài)存在，其社會和經(jīng)濟(jì)價值在很短時間內(nèi)往往難以確定。因此，現(xiàn)在的考核體系不能反映項目的實際效益情況。第二，雖然現(xiàn)在對項目的考核建立了一定的制度、辦法及措施，但這些制度等對項目缺乏有效的監(jiān)管，在實際中，要不要進(jìn)行績效評價，要對哪些項目評價，如何進(jìn)行評價，很多單位并沒有作出明確規(guī)定，只有在上級部門（如教育部、科技廳）通知要進(jìn)行項目審查時，才被動地迎接檢查。而如果要進(jìn)行績效評價，必須堅持評判標(biāo)準(zhǔn)，必須作出類似“優(yōu)秀或良好”、“合格或不合格”的定性評價，會觸及到項目負(fù)責(zé)人的臉面和切身利益，如果處理不當(dāng)可能引起一些摩擦。所以無論這些項目做得如何，很少有主動要進(jìn)行績效評價的，最后往往科研項目變成了自我總結(jié)，請來的專家也是項目負(fù)責(zé)人所請的專家，一般都能通過驗收。第三，各科研單位重申報而輕管理。各科研單位為了爭取外部資源，擴大本單位的外部影響，尤其是各高校，隨著高校綜合實力排名向科研水平和能力傾斜，各高?？蒲心芰τ仁荜P(guān)注，相應(yīng)的科研課題立項數(shù)量及經(jīng)費額度已成為排名的重要指標(biāo)之一，教師職稱晉升也將此作為一項非常重要的考核依據(jù)，因此，大家對爭取外部經(jīng)費特別是政府來源的經(jīng)費非常重視，每當(dāng)進(jìn)行科研項目申報立項時，組織投入大量人力物力，想盡辦法。而后，待項目得到審批，經(jīng)費到位，則往往疏于管理，科研項目研究進(jìn)展如何，質(zhì)量如何，很大程度上依賴項目負(fù)責(zé)人的自覺性和道德水準(zhǔn)，管理不到位。這十分不利于科研進(jìn)度的推進(jìn)，不利于確?？蒲匈|(zhì)量。第四，對科研項目缺乏事后跟蹤與評價?？萍蓟顒訉ι鐣徒?jīng)濟(jì)的影響往往有一定的滯后性，不是當(dāng)年投入就能見效，從研發(fā)到樣品，再到生產(chǎn)，到最后形成經(jīng)濟(jì)效益，往往需要幾年甚至十幾年。目前，各級政府及各單位科研項目主管部門對項目完成后成果的轉(zhuǎn)化情況，以及項目對社會、經(jīng)濟(jì)的影響沒有后續(xù)的跟蹤評價機制。這些都不利于完成科研計劃，影響科研的實質(zhì)結(jié)果。

二、完善政府科研經(jīng)費績效考評機制的對策

（一）根據(jù)不同研究類型的科研項目制定不同的績效評價指標(biāo)體系

聯(lián)合國教科文組織將科學(xué)研究分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展三大類，其側(cè)重點各有不同，因此科研成果的表現(xiàn)形式也不盡相同。在我國一般把試驗發(fā)展稱為技術(shù)開發(fā)研究?；A(chǔ)研究為應(yīng)用研究提供基本原理和方法，應(yīng)用研究為技術(shù)開發(fā)研究提供技術(shù)支持，技術(shù)開發(fā)研究將所遇到的問題又反饋給基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究。這三類研究既有分工，又有聯(lián)系，構(gòu)成科研活動體系的閉環(huán)系統(tǒng)。美國在項目績效考評中，在考評開始之前，對各類考評項目的確定到考評結(jié)果的處理等涉及到的指標(biāo)體系，都有較為詳實、完善的規(guī)范指導(dǎo)，這樣可以有效保證不同類型項目績效考評的公正性、有效性和權(quán)威性?？梢栽趨⒖紘庀嚓P(guān)指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際國情建立起一套具有普適意義的、較為可行的指標(biāo)體系框架。在建立指標(biāo)體系時從以下三方面考慮：一是定性與定量相結(jié)合，因為科研項目績效評價存在著復(fù)雜性、模糊性，很多科研項目的績效是不可能確切測量的，因此需要綜合運用定性和定量相結(jié)合的分析評價方法。在確定定量指標(biāo)時，有關(guān)數(shù)據(jù)要容易獲得，為考評工作的可操作性創(chuàng)造條件；對于定性指標(biāo)，應(yīng)制訂詳細(xì)的評分細(xì)則，使專家容易理解、判斷和打分?？荚u指標(biāo)應(yīng)具有中長期的適用性，有利于在同一指標(biāo)體系下不斷分析總結(jié)科研經(jīng)費績效情況。如科研產(chǎn)出中，所承辦的國際學(xué)術(shù)會議數(shù)，要定義何為國際學(xué)術(shù)會議，不同級別的國際學(xué)術(shù)會議分別打多少分。二是設(shè)計計算方法，確定具體的評價指標(biāo)，給不同的指標(biāo)確定不同的分值和權(quán)重。所設(shè)計的評價指標(biāo)要不重復(fù)、不遺漏，指標(biāo)之間既具有獨立性又互為補充，能基本反映財務(wù)核算和績效評價的主要特點，能抓住評價的中心，保證評價數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、公正性和權(quán)威性。如對于論文，有沒被SCI、EI、ISTP引用，引用了多少次，獲得了什么級別的獎，分別給多少分，論文在綜合評價指標(biāo)體系中占多大比重，這些要綜合考慮。三是通過綜合評價和表述得到評價結(jié)果。如對應(yīng)用技術(shù)研究項目，應(yīng)加強對成果轉(zhuǎn)化情況的考核評價，設(shè)定對應(yīng)的評價指標(biāo)，要考核科技項目的成果是否轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，有沒有符合市場需求，要側(cè)重于實驗成果的實用性，注重科研成果取得的經(jīng)濟(jì)效益，用技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓收益率為評價指標(biāo)；對基礎(chǔ)研究項目的評價標(biāo)準(zhǔn)除了論文、專著外，還應(yīng)綜合考慮有沒有帶動經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，有沒有提高科研單位的知名度，有沒有增強科研單位科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的素質(zhì)，有沒有提高科研單位可持續(xù)發(fā)展的能力等。

（二）加快建立我國政府科研經(jīng)費績效考評制度

該考評制度的主要目標(biāo)和內(nèi)容為國家科研經(jīng)費的保障、投入及分配、政府科研投入后的產(chǎn)出以及使用效益等。我國應(yīng)根據(jù)具體國情，考慮不同類型的科研項目，制定不同的評價標(biāo)準(zhǔn)與專家構(gòu)成以及評價的程序等。在制定考評制度時，要有同行專家的意見、用戶（企業(yè)）的意見、管理部門的意見，對每個科研項目的評價結(jié)果都要做到客觀、公正、透明。

（三）各級主管部門及各單位科研管理部門應(yīng)該進(jìn)行項目中期檢查

中期檢查就是要評一評，看一看科研項目進(jìn)行得如何，有沒有按照項目合同所列任務(wù)書按時進(jìn)行，要提出改進(jìn)意見和建議，肯定先進(jìn)督促后進(jìn)，以保證所有項目都能夠順利完成科研計劃。對于一些特別重大的科研項目，各單位科研管理部門應(yīng)該主動進(jìn)行全面預(yù)結(jié)題檢查，以迎接上級的結(jié)題審查。

（四）對政府科研項目進(jìn)行事后的跟蹤與評價

一是要加強科研主管部門的管理職能。制定科研成果項目管理、成果鑒定、在研課題中期檢查、科研項目檔案等制度，使科研工作有理可依，有制度可循，提升科研管理工作質(zhì)量。二是建立目標(biāo)責(zé)任機制。對于應(yīng)用研究和試驗發(fā)展這類的科研項目，可以采用招標(biāo)方式進(jìn)行，簽訂科研合同，科研合同承擔(dān)者如不能完成任務(wù)，就要追究其責(zé)任?？上驒M向課題一樣，根據(jù)課題任務(wù)的完成情況分批投入科研經(jīng)費。三是建立項目負(fù)責(zé)人信用檔案。要對參與政府科研項目申報的負(fù)責(zé)人建立學(xué)術(shù)信用檔案，學(xué)術(shù)信用檔案是學(xué)術(shù)道德、以往項目的評價結(jié)果和目標(biāo)責(zé)任實施情況的記錄，也是進(jìn)一步申報項目的依據(jù)。如可將論文被引用情況（由于國內(nèi)科學(xué)引文數(shù)據(jù)尚不完備，可以暫時用《科學(xué)引文索引》的引文數(shù)據(jù)）和獲獎情況（如國家自然科學(xué)獎和科技進(jìn)步獎等）、成果轉(zhuǎn)讓情況記入到項目負(fù)責(zé)人的學(xué)術(shù)信用檔案。同時加強對科研人員的學(xué)術(shù)道德建設(shè)，打擊學(xué)術(shù)剽竊、弄虛作假的行為。四是切實建立激勵機制。根據(jù)績效考評指標(biāo)體系，對于不同的考評結(jié)果進(jìn)行不同的獎勵，尤其是對一些具有較大的探索性、創(chuàng)新性，有許多不確定因素，研究風(fēng)險較大，研究成果很難在短時間內(nèi)得到的科研項目加大獎勵力度。同時要采取多種手段進(jìn)行獎勵，不僅重視物質(zhì)獎勵，更要注重精神獎勵。

三、結(jié)束語

我國政府科研經(jīng)費的投入在逐年增加，但目前我國存在科研項目管理監(jiān)督檢查考評制度不健全的現(xiàn)象，還沒有建立科學(xué)、合理、公正、有效、權(quán)威的科研項目績效考評指標(biāo)體系，缺少對科研項目的效益分析，而科研項目管理是否科學(xué)、是否規(guī)范，直接影響著科研質(zhì)量和科研水平，影響著我國科研事業(yè)的發(fā)展。只有隨著科研事業(yè)發(fā)展的腳步，提出新的管理思路，不斷加強和完善科研項目績效考評機制，才能更好地促進(jìn)我國政府科研項目的發(fā)展。

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