國(guó)有大型企業(yè)構(gòu)建大監(jiān)督體系初探

孫利軍 楊濤

【摘要】 隨著國(guó)有大型企業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)有監(jiān)管模式的缺陷和弊端日益明顯，對(duì)國(guó)有大型企業(yè)監(jiān)管模式的變革呼聲也越來(lái)越高。許多優(yōu)秀的國(guó)有企業(yè)也對(duì)監(jiān)管的模式和思路進(jìn)行了創(chuàng)新和變革，大監(jiān)督體系的概念被提出并進(jìn)行了初步的實(shí)踐嘗試。文章通過(guò)對(duì)大監(jiān)督體系構(gòu)建的組成力量的特點(diǎn)以及不同工作模式下的優(yōu)劣勢(shì)分析，來(lái)探討如何構(gòu)建適應(yīng)國(guó)有大型企業(yè)監(jiān)管需要的大監(jiān)督體系。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)有企業(yè)； 大監(jiān)督； 監(jiān)管； 聯(lián)席會(huì)議

所謂大監(jiān)督體系，是指整合公司紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)監(jiān)管、法律監(jiān)督、工會(huì)民主管理等監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合、專業(yè)監(jiān)督與綜合監(jiān)督相結(jié)合、群眾監(jiān)督與組織監(jiān)督相結(jié)合，使監(jiān)督工作滲透到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的全方位、全過(guò)程和全覆蓋。

之所以要推動(dòng)大監(jiān)督體系建設(shè)，是因?yàn)殡S著國(guó)有大型企業(yè)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷增加，國(guó)有大型企業(yè)面臨監(jiān)管上的困惑、難題也越來(lái)越多，監(jiān)管上的壓力也越來(lái)越大，維護(hù)和保障經(jīng)濟(jì)安全的任務(wù)也越來(lái)越艱巨。傳統(tǒng)的監(jiān)督思維方式、單一的監(jiān)督模式，已與國(guó)有大型企業(yè)所面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求不相適應(yīng)。過(guò)去那種各自為政、單打獨(dú)斗、分口分責(zé)的舊有模式，不但造成監(jiān)督資源的浪費(fèi)，在監(jiān)督效果、監(jiān)督質(zhì)量上也有較大的不足。

一、大監(jiān)督體系的構(gòu)成

大監(jiān)督體系一般涉及到紀(jì)檢監(jiān)察部、內(nèi)控審計(jì)部、監(jiān)事會(huì)、法律事務(wù)部和工會(huì)五個(gè)部門。雖然五個(gè)監(jiān)督部門的最終目的都是保證經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)安全，但在履職依據(jù)、職責(zé)定位、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容方面都有自己的特點(diǎn)：

1.紀(jì)檢監(jiān)察：依據(jù)黨章黨紀(jì)，側(cè)重于黨對(duì)干部的監(jiān)管，招投標(biāo)領(lǐng)域以及性質(zhì)較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)犯罪行為的監(jiān)察，在公司監(jiān)督實(shí)務(wù)中往往力度較重，對(duì)被監(jiān)管方的心里壓力較大，被監(jiān)管單位的抵觸和防范意識(shí)也較強(qiáng)，監(jiān)督的成本也相對(duì)較高。

2.審計(jì)：依據(jù)內(nèi)控準(zhǔn)則和內(nèi)審準(zhǔn)則，側(cè)重于事后審查和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性。在監(jiān)督實(shí)務(wù)中，由于內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性及自身監(jiān)督地位及法律上的限制，往往無(wú)法參與公司重大事項(xiàng)的決策過(guò)程，相關(guān)董事會(huì)、經(jīng)理辦公會(huì)、黨委會(huì)等重要會(huì)議的會(huì)議紀(jì)要的獲取在現(xiàn)實(shí)工作中存在較大難度，這大大限制了審計(jì)的監(jiān)督效果。

3.法律：依據(jù)經(jīng)濟(jì)類法規(guī)，是法律業(yè)務(wù)專業(yè)性的監(jiān)督，專注于公司運(yùn)營(yíng)中法律風(fēng)險(xiǎn)的管控和監(jiān)督。其專業(yè)性突出，監(jiān)督關(guān)注點(diǎn)也比較集中。

4.工會(huì)：是依據(jù)《工會(huì)法》和《勞動(dòng)法》進(jìn)行的民主監(jiān)督，也是一種專項(xiàng)監(jiān)督。

5.監(jiān)事會(huì)：依據(jù)《公司法》、《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，以財(cái)務(wù)監(jiān)督為核心，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和公司的規(guī)章制度，對(duì)公司的財(cái)務(wù)活動(dòng)及公司負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行監(jiān)督，確保國(guó)有資產(chǎn)及集團(tuán)公司的權(quán)益不受侵犯。同時(shí)由于監(jiān)事會(huì)屬于《公司法》規(guī)定的公司治理結(jié)構(gòu)中的必設(shè)機(jī)構(gòu)，有法定監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督既有深度，又有廣度，是綜合性監(jiān)督。

二、大監(jiān)督體系的工作模式

大監(jiān)督體系的工作機(jī)制，目前有兩種模式可供參考：模式一：進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)行工作機(jī)構(gòu)和工作職能上的融合，即以某個(gè)部門為主導(dǎo)，其他監(jiān)督部門劃歸該部門調(diào)度和管理。例如將監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)職能劃歸監(jiān)事會(huì)調(diào)度和管理，或?qū)?nèi)部審計(jì)、監(jiān)事會(huì)等劃歸紀(jì)檢監(jiān)察部調(diào)度和管理。模式二：保持部門分設(shè)，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。即保持各監(jiān)督部門的相對(duì)獨(dú)立性，不進(jìn)行工作機(jī)構(gòu)的融合，而注重工作職能的配合，通過(guò)定期聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，使重要信息得到及時(shí)交流，工作時(shí)注重協(xié)同與聯(lián)動(dòng)，以把握監(jiān)督的主動(dòng)性。

（一）工作模式利弊分析

對(duì)于第一種大監(jiān)督體系模式，這種模式有其自身優(yōu)越性，因?yàn)槭且粋€(gè)部門去主導(dǎo)監(jiān)督工作，能調(diào)度和管理其他監(jiān)督部門，溝通成本相對(duì)較低，工作效率相對(duì)較高。但這種模式也存在很明顯的缺陷。首先，各監(jiān)督力量本身雖然在職能定位、工作依據(jù)、工作方式、工作內(nèi)容、監(jiān)督的角度上有一定的交叉點(diǎn)，但總體上差異較大。一個(gè)部門為主導(dǎo)，去調(diào)度和管理其他監(jiān)督力量的工作模式，會(huì)導(dǎo)致主導(dǎo)部門往往只從自己的監(jiān)督關(guān)注角度去考慮問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致主導(dǎo)監(jiān)督力量的監(jiān)督效果加強(qiáng)，但會(huì)大大弱化其他監(jiān)督力量的監(jiān)督效果，從而導(dǎo)致整體監(jiān)督效果不盡如人意。其次，從監(jiān)督的層面來(lái)講，監(jiān)事會(huì)屬于治理層面的監(jiān)督力量，是外部監(jiān)督，不參與不干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，其目的是為了保證出資人、股東的利益，從而保證國(guó)有資產(chǎn)的安全與保值增值。而紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)、法律、工會(huì)等監(jiān)督力量屬于管理層面的監(jiān)督力量，在一定程度上，會(huì)在本部門的職責(zé)范圍內(nèi)參與公司的決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。如果實(shí)行機(jī)構(gòu)的融合，融合后的機(jī)構(gòu)兼有監(jiān)事會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、法律、工會(huì)等各種監(jiān)督功能，由于在一定程度上參與公司的決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，導(dǎo)致該監(jiān)督機(jī)構(gòu)在很大程度上喪失監(jiān)督的獨(dú)立性、客觀性、公正性。

獨(dú)立性、權(quán)威性是一個(gè)評(píng)價(jià)監(jiān)督部門是否能夠最大限度發(fā)揮監(jiān)督作用的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行監(jiān)督部門的融合，以一種監(jiān)督力量為主導(dǎo)，其他監(jiān)督力量為輔助的模式，雖然在一定程度上能夠提高監(jiān)督力量的權(quán)威性，但是犧牲了監(jiān)督的獨(dú)立性，弱化了輔助監(jiān)督力量的監(jiān)督效果，從而也會(huì)影響整體的監(jiān)督力量。

第二種大監(jiān)督模式，繼續(xù)保持部門分設(shè)，通過(guò)定期聯(lián)席會(huì)議制度來(lái)溝通交流監(jiān)督事項(xiàng)，進(jìn)行監(jiān)督工作的分工安排。這種制度安排，既保證了各監(jiān)督力量的相對(duì)獨(dú)立性，又通過(guò)聯(lián)席會(huì)議方式提高了各監(jiān)督力量的監(jiān)督權(quán)威性，能夠充分利用監(jiān)督資源，最大限度發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。在聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一安排下，各監(jiān)督力量統(tǒng)一行動(dòng)目標(biāo)，相互配合進(jìn)行監(jiān)督工作。對(duì)所監(jiān)督事項(xiàng)能夠隨時(shí)交換意見(jiàn)，共同分析，集思廣益，取得共識(shí)。提高了對(duì)異常情況、特殊問(wèn)題的分析力和判斷力，在一定程度上避免了因監(jiān)督人員政策理解、專業(yè)能力、認(rèn)識(shí)角度等方面的差異所帶來(lái)的對(duì)事物判斷上的偏差。工作中能夠運(yùn)用多種監(jiān)督手段，保證足夠的力量投入到監(jiān)督管理工作中去，充分發(fā)揮各自作用，相互配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，及時(shí)溝通，共同行動(dòng)，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效率，從而保證監(jiān)督質(zhì)量，完成監(jiān)督任務(wù)。當(dāng)然，這種模式也不是完美無(wú)缺的，最大的缺點(diǎn)，就是因?yàn)楦鞅O(jiān)督力量地位上是平等的，相對(duì)獨(dú)立，從而導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)成本比較高。

（二）工作模式的選擇

構(gòu)建大監(jiān)督體系的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)安全，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。方式是整合紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)控審計(jì)、監(jiān)事會(huì)、法律、工會(huì)等監(jiān)督力量，達(dá)到形成監(jiān)督合力的目的。

要發(fā)揮大監(jiān)督體系的效果，關(guān)鍵在于形成監(jiān)督合力，而要形成監(jiān)督合力，關(guān)鍵在于監(jiān)督力量整合的方式。要評(píng)價(jià)整合方式的好壞，其判斷標(biāo)準(zhǔn)一定是是否達(dá)到了形成監(jiān)督合力的目的。所謂形成監(jiān)督合力，就意味著要達(dá)到1+1>2的效果。形成監(jiān)督合力，不能以弱化某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)監(jiān)督力量的監(jiān)督效果為代價(jià)，而是要讓各監(jiān)督力量都最大限度地發(fā)揮監(jiān)督職能，達(dá)到單個(gè)的和整體的監(jiān)督效果都最優(yōu)的效果。

對(duì)于第一種模式的整合，這種模式側(cè)重硬件的組合，忽視了達(dá)到監(jiān)督合力這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。雖然提升了監(jiān)督力量整體的權(quán)威性，但犧牲了監(jiān)督力量整體的獨(dú)立性，弱化了個(gè)別監(jiān)督力量，整體監(jiān)督效果欠佳。

對(duì)于第二種模式的整合，這種模式更注重實(shí)際效果導(dǎo)向，客觀上也能達(dá)到形成監(jiān)督合力這個(gè)目的。既提升了各監(jiān)督力量的整體權(quán)威性，又保持了相對(duì)獨(dú)立性，能提升整體監(jiān)督效果。

從操作層面來(lái)說(shuō)，無(wú)論國(guó)有大型企業(yè)是否構(gòu)建大監(jiān)督體系，紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)控審計(jì)、監(jiān)事會(huì)、法律、工會(huì)等監(jiān)督力量都是客觀已經(jīng)存在的，而且都有存在的法律依據(jù)，都有各自的監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍，并且都在積極履行自己的監(jiān)督職責(zé)，為國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)安全貢獻(xiàn)自己的力量。構(gòu)建大監(jiān)督體系，是國(guó)有大型企業(yè)監(jiān)管思路的大變革，只要是變革，都是有成本的。大監(jiān)督體系的構(gòu)建模式選擇標(biāo)準(zhǔn)，是能以最小的變革成本，取得最優(yōu)的變革效果。第二種模式，不涉及到機(jī)構(gòu)的改革，是在現(xiàn)有的各監(jiān)督力量都存在并發(fā)揮作用的大前提下，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度給各監(jiān)督力量提供信息交流平臺(tái)、資料共享平臺(tái)、協(xié)同監(jiān)督平臺(tái)，克服原模式下分口分責(zé)、各自為政、單打獨(dú)斗的缺陷，達(dá)到整合各監(jiān)督力量從而形成監(jiān)督合力的目的。這種模式，變革的成本相對(duì)較小，實(shí)際效果相對(duì)較好。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，國(guó)有大型企業(yè)構(gòu)建大監(jiān)督體系，最優(yōu)的方式是：保持各監(jiān)督力量的相對(duì)獨(dú)立性，通過(guò)建立大監(jiān)督體系定期聯(lián)席會(huì)議制度來(lái)提升各監(jiān)督力量的權(quán)威性，打造信息交流平臺(tái)、資料共享平臺(tái)、協(xié)同監(jiān)督平臺(tái)，來(lái)提升整體監(jiān)督效果。

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