行政規(guī)劃的司法審查研究

郭慶珠

內(nèi)容摘要：行政規(guī)劃的法律效果是決定規(guī)劃性質(zhì)和可訴性的核心要素，與行政規(guī)劃未來性的特征相適應(yīng)，規(guī)劃的法律效果有特殊性。無論是獨(dú)立行政規(guī)劃，還是需補(bǔ)充行政規(guī)劃，其性質(zhì)都取決于自身對(duì)現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果，規(guī)劃確定的方式和效果對(duì)于已經(jīng)對(duì)外公告并生效的規(guī)劃自身之法律效果和性質(zhì)并無影響。法律有無“明確規(guī)定”規(guī)劃確定的方式或效果不應(yīng)成為規(guī)劃可訴的前提條件。對(duì)“成熟性”的理解不應(yīng)片面化，應(yīng)該既包括行政決定的成熟性，即必須是最終的規(guī)劃，也包括規(guī)劃糾紛爭議的成熟性。只有達(dá)到雙“成熟”，規(guī)劃才能納入訴訟范疇。行政規(guī)劃的司法審查有其特殊性，應(yīng)該區(qū)別不同情況，對(duì)規(guī)劃的審查采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃司法審查法律效果

在現(xiàn)代法治社會(huì)，行政行為的司法審查有重要的意義。最重要的體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，糾正行政行為違法；二是保障公民權(quán)益，為公民提供有效的法律救濟(jì)，司法是公民權(quán)利保障的最后一道防線，其作用的重要性不言而喻。能否對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行司法審查呢？這是一個(gè)在理論上和實(shí)踐中爭論頗大的問題。這很大程度上是源于行政規(guī)劃具有未來性的特征，使其法律效果與一般行政行為有很大的不同，是否有直接、現(xiàn)實(shí)的效果，是否能夠滿足訴訟“成熟性”的要求成為人們爭議的焦點(diǎn)。拜讀了王青斌博士所著的論文《論行政規(guī)劃的司法審查》（載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第4期，以下簡稱《審查》），文中的一些觀點(diǎn)是值得商榷的，筆者擬就有關(guān)問題談一些淺見，以期有利于我國行政規(guī)劃司法審查理論的探討和實(shí)踐的探索。〔1〕

一、行政規(guī)劃的法律效果與性質(zhì)

法律效果是決定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力作出的某個(gè)行為在屬性上界定為“行政法律行為”還是“行政事實(shí)行為”的一個(gè)很重要的因素，由于行政規(guī)劃具有未來性的特征，它是否能產(chǎn)生法律效果是人們爭議的核心問題之一，進(jìn)而影響到能否對(duì)其進(jìn)行司法審查的問題，因?yàn)楦鶕?jù)目前的行政訴訟原理，行政事實(shí)行為一般不屬于行政訴訟的受案范圍，即使對(duì)于行政法律行為而言，一般也只對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法審查。

（一）行政規(guī)劃法律效果及定性的法理基礎(chǔ)

行政法律行為的法律效果是主、客觀因素的統(tǒng)一，即不僅要客觀上有可以產(chǎn)生、變更或消滅相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的現(xiàn)實(shí)作用，而且行政機(jī)關(guān)主觀上要有追求這種作用的意圖。如果只有客觀因素而欠缺主觀因素的話，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)做出的行為就應(yīng)該是行政事實(shí)行為。從德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的司法實(shí)踐和理論來看，對(duì)行政規(guī)劃法律效果既有否定的，也有肯定的，爭議非常大。行政規(guī)劃能否產(chǎn)生法律效果面臨的最大困境在于：它是規(guī)定一個(gè)藍(lán)圖，設(shè)定未來的目標(biāo)，客觀上能否有現(xiàn)實(shí)的作用？即使規(guī)劃有現(xiàn)實(shí)的影響或限制效果，是否具有主、客觀因素的統(tǒng)一性？

質(zhì)疑行政規(guī)劃法律效果的觀點(diǎn)主要認(rèn)為，行政規(guī)劃是對(duì)未來事項(xiàng)的設(shè)定，是一個(gè)針對(duì)未來目標(biāo)的藍(lán)圖，它所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)都是在未來某個(gè)時(shí)間段的，對(duì)于相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更和消滅只有在未來通過后續(xù)行政行為的實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)，它所設(shè)定的內(nèi)容能否實(shí)現(xiàn)是未知的，并不現(xiàn)實(shí)地發(fā)生作用，因此行政規(guī)劃本身并不具有法律效果?！?〕強(qiáng)制性規(guī)劃雖然可以對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的權(quán)益影響或限制，但僅僅是規(guī)劃的附隨效果，或稱之為反射性效果，并非是行政機(jī)關(guān)及規(guī)劃內(nèi)容本身追求的目的和效果，即規(guī)劃機(jī)關(guān)僅僅是通過規(guī)劃設(shè)計(jì)未來努力的目標(biāo)，并無追求現(xiàn)實(shí)影響或限制作用的意圖，這種“附隨效果”不具有主、客觀因素的統(tǒng)一性，行政規(guī)劃應(yīng)該屬于事實(shí)行為?？梢耘e一個(gè)簡單的例子來說明上述觀點(diǎn)，如A市城建部門于今年發(fā)布了一個(gè)“B城鄉(xiāng)規(guī)劃”，規(guī)劃的內(nèi)容是在2013年把某居民小區(qū)拆除，建設(shè)成為一個(gè)城市花園。該居民小區(qū)所住居民拆除房屋的義務(wù)在2013年實(shí)施規(guī)劃時(shí)才需要履行，并不具有現(xiàn)實(shí)性，在目前情況下，無所謂相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更或消滅等問題。雖然該城鄉(xiāng)規(guī)劃頒布后會(huì)現(xiàn)實(shí)地產(chǎn)生某些影響或限制作用，如限制該小區(qū)的房屋增建、規(guī)劃區(qū)內(nèi)房屋價(jià)格下降而使居民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害等，但這些影響或限制是規(guī)劃的附隨效果，非其內(nèi)容和行政機(jī)關(guān)的直接追求，因此不能以這些影響或限制作用認(rèn)定規(guī)劃為行政法律行為，而應(yīng)是事實(shí)行為。這是目前實(shí)踐中否定行政規(guī)劃具有可訴性的主要理論基礎(chǔ)。

但是也有很多人肯定行政規(guī)劃的法律效果，認(rèn)為雖然行政規(guī)劃內(nèi)容，即設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，是未來的，不具有現(xiàn)實(shí)性，但是強(qiáng)制性規(guī)劃內(nèi)容會(huì)對(duì)相對(duì)人的現(xiàn)實(shí)權(quán)益造成強(qiáng)烈的影響或限制，足以導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)權(quán)利義務(wù)的改變或現(xiàn)實(shí)權(quán)益的惡化，這種現(xiàn)實(shí)影響或限制作用是強(qiáng)制性規(guī)劃整體目的的一部分，是為了規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施行為奠定基礎(chǔ)，因?yàn)槿魶]有特別意外的情況，強(qiáng)制性規(guī)劃的后續(xù)行為是必然發(fā)生的，行政機(jī)關(guān)有通過規(guī)劃產(chǎn)生此現(xiàn)實(shí)影響或限制效果的意圖，是其直接追求的目的之一?！?〕“行政計(jì)劃制定后，公告的目的即在限制計(jì)劃區(qū)域內(nèi)土地、建筑物權(quán)利之行使，以利于日后計(jì)劃之實(shí)施。如果將此權(quán)利限制當(dāng)作附隨效果，則計(jì)劃公告真正的目的為何，實(shí)無從揣知?！薄?〕這種現(xiàn)實(shí)影響或限制并非僅僅是規(guī)劃的附隨效果或反射性效果，而應(yīng)視為規(guī)劃自身追求的現(xiàn)實(shí)法律效果，符合主、客觀因素的統(tǒng)一性，強(qiáng)制性規(guī)劃屬于行政法律行為。綜合的強(qiáng)制性規(guī)劃是針對(duì)不特定多數(shù)人的，它的影響或限制作用雖然是用來調(diào)整現(xiàn)實(shí)而非未來的社會(huì)關(guān)系，但是不具有直接性，屬于抽象行政行為；針對(duì)特定相對(duì)人做出的詳細(xì)的強(qiáng)制性規(guī)劃的影響或限制效果不僅具有現(xiàn)實(shí)性，還具有直接性，應(yīng)視為具體行政行為。非強(qiáng)制性規(guī)劃不產(chǎn)生有法拘束力的影響或限制效果，屬于行政事實(shí)行為?！?〕筆者贊同肯定的觀點(diǎn)，并曾撰文對(duì)此進(jìn)行過詳細(xì)的闡釋，在此不再贅述?！?〕根據(jù)這種觀點(diǎn)，雖然上述“B城鄉(xiāng)規(guī)劃”設(shè)定的義務(wù)在2013年實(shí)施時(shí)才真正產(chǎn)生，但是該規(guī)劃頒布后產(chǎn)生的限制居民增建房屋、限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等亦屬于規(guī)劃直接追求的現(xiàn)實(shí)法律效果而非附隨效果，“B城鄉(xiāng)規(guī)劃”是針對(duì)特定居民小區(qū)制定的，相對(duì)人特定，因此符合具體行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該被視為具體行政行為。德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生的行政規(guī)劃訴訟真實(shí)案例，基本上皆為城鄉(xiāng)規(guī)劃訴訟。“根據(jù)各個(gè)城市計(jì)劃內(nèi)容的不同，確實(shí)對(duì)國民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的、個(gè)別影響，由此可以對(duì)相關(guān)計(jì)劃認(rèn)定處分性?！薄?〕目前，在我國，由于城市化的發(fā)展，“城鄉(xiāng)規(guī)劃”對(duì)公民建筑自由的限制在實(shí)踐中極為常見，也是糾紛較為集中的領(lǐng)域，有時(shí)候還會(huì)引起群體性事件?！柏?cái)產(chǎn)權(quán)人在都市計(jì)劃法制之下，其財(cái)產(chǎn)權(quán)之行使常受到限制或者嚴(yán)重地剝奪，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)人之‘建筑自由，經(jīng)常在都市計(jì)劃中之土地使用分區(qū)管制中，受到限制?！薄?〕積極回應(yīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)公民現(xiàn)實(shí)權(quán)益的限制，尋求司法解決的路徑，是我國目前社會(huì)生活中一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的課題。國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了直接訴求行政規(guī)劃侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益、要求法院撤銷規(guī)劃的案例，有必要從理論上對(duì)行政規(guī)劃訴訟進(jìn)行厘清?！?〕

（二）行政規(guī)劃法律效果及定性的認(rèn)知誤讀

為便于分析問題，首先明確一下“確定規(guī)劃裁決”的概念，以下的認(rèn)知誤讀很多都是基于這一概念之上的。確定規(guī)劃裁決是德國和我國臺(tái)灣地區(qū)規(guī)劃確定程序中的重要一環(huán)，也是區(qū)別“規(guī)劃確定程序”和一般行政規(guī)劃程序的核心制度。根據(jù)規(guī)劃確定程序的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擬定出規(guī)劃草案并聽取利害關(guān)系人異議后，要及時(shí)報(bào)規(guī)劃聽證機(jī)關(guān)（這個(gè)機(jī)關(guān)一般是擬定機(jī)關(guān)和確定裁決機(jī)關(guān)之外的機(jī)關(guān)）舉行聽證，聽證機(jī)關(guān)將聽證當(dāng)事人的意見、已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議、未解決的異議和自身對(duì)于規(guī)劃聽證結(jié)果的建議、意見報(bào)告書連同規(guī)劃草案一并送交規(guī)劃確定機(jī)關(guān)。需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，行政規(guī)劃一般具有綜合性的特征，因此除涉及擬定機(jī)關(guān)的權(quán)限外，還可能涉及其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，涉及權(quán)限的機(jī)關(guān)可就規(guī)劃的內(nèi)容向聽證機(jī)關(guān)提出意見，對(duì)于未發(fā)表意見的，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)征詢其意見。規(guī)劃確定機(jī)關(guān)在收到聽證機(jī)關(guān)報(bào)送的有關(guān)資料之后，如認(rèn)為規(guī)劃實(shí)體上違法，或不適當(dāng)，而又沒有其他可行的方式來進(jìn)行彌補(bǔ)時(shí)，應(yīng)該予以駁回，此種駁回并非是確定規(guī)劃裁決。只有正面的核準(zhǔn)決定，才是所謂的確定規(guī)劃裁決?！?0〕在核準(zhǔn)規(guī)劃的同時(shí)，裁決應(yīng)對(duì)聽證時(shí)未解決的異議作出決定；當(dāng)規(guī)劃可能對(duì)公共利益或他人的利益有不利影響時(shí)，應(yīng)該要求規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)采取必要的防護(hù)措施或給予當(dāng)事人適當(dāng)?shù)慕疱X補(bǔ)償。

確定規(guī)劃裁決主要有三種法律效果：

一是形成效果，是指確定規(guī)劃裁決形成后，規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)和權(quán)益受規(guī)劃影響的利害關(guān)系人之間的法律關(guān)系即受確定之規(guī)劃內(nèi)容的決定。

二是核準(zhǔn)效果，是指確定規(guī)劃裁決可以確認(rèn)規(guī)劃內(nèi)容及為實(shí)施該規(guī)劃所采用的必要措施適法可行。

三是集中事權(quán)效果，是指基于規(guī)劃聽證過程中已經(jīng)聽取或征詢了涉及權(quán)限行政機(jī)關(guān)的意見，法律特別授權(quán)，經(jīng)確定規(guī)劃裁決核準(zhǔn)的規(guī)劃或應(yīng)該采取的有關(guān)必要措施在以后的具體實(shí)施中，即使實(shí)施行為應(yīng)該得到規(guī)劃涉權(quán)機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)或同意，也可得免除。“事權(quán)”是指規(guī)劃涉權(quán)機(jī)關(guān)的管理職權(quán)，“集中事權(quán)”是把規(guī)劃涉權(quán)機(jī)關(guān)的相應(yīng)職權(quán)“剝奪”過來了，即由規(guī)劃確定機(jī)關(guān)取代了規(guī)劃涉權(quán)機(jī)關(guān)的許可、核準(zhǔn)或同意的管轄權(quán)，用確定規(guī)劃裁決取代了規(guī)劃涉權(quán)機(jī)關(guān)的決定。比如，一個(gè)城建部門制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容可能涉及土地管理、城市管理、文物管理等部門的職權(quán)，聽證機(jī)關(guān)在聽取上述機(jī)關(guān)的意見后，報(bào)規(guī)劃確定機(jī)關(guān)就規(guī)劃作出了裁決，那么規(guī)劃實(shí)施中對(duì)于土地的使用不用再經(jīng)土地管理部門審批、對(duì)于房屋的拆除不必再經(jīng)城市管理部門的審批、對(duì)于文物古跡的移除不必再經(jīng)文物管理部門的審批等?！?1〕“集中事權(quán)”在德國和我國臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)劃確定程序中是一個(gè)有特定含義的概念，是由法律賦予確定規(guī)劃裁決的特別授權(quán)，不能把“集中事權(quán)”進(jìn)行通俗的理解，認(rèn)為規(guī)劃規(guī)定了很多的、復(fù)雜的綜合性事務(wù)就是集中了事權(quán)是不對(duì)的。

通過確定規(guī)劃裁決集中事權(quán)，有利也有弊。有利的方面是：現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)繁雜，規(guī)劃一般綜合性較強(qiáng)，會(huì)涉及不同機(jī)關(guān)的權(quán)限，若一一經(jīng)過不同機(jī)關(guān)的審批，必然會(huì)大大影響行政的效率，協(xié)調(diào)管理也會(huì)耗費(fèi)大量的資源，集中事權(quán)可以有效地解決上述問題。弊端是打破了組織法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分，有可能造成行政機(jī)關(guān)的職權(quán)爭議，進(jìn)而引起憲政秩序的混亂。

由于確定規(guī)劃裁決具有集中不同行政機(jī)關(guān)事權(quán)的特殊法律效果，因此在行政規(guī)劃程序中是否有集中事權(quán)的“裁決”成為區(qū)別“確定規(guī)劃程序”或一般行政規(guī)劃程序的最重要標(biāo)志。換句話說，規(guī)劃制定過程中，即使規(guī)劃要經(jīng)過其他行政機(jī)關(guān)的審批或裁決，但假如裁決不能集中其他行政機(jī)關(guān)的事權(quán)，即法律未特別賦予裁決“集中事權(quán)”的法律效果，則該程序也不能成為“規(guī)劃確定程序”只能是一般行政規(guī)劃程序。現(xiàn)在，世界上只有德國和我國臺(tái)灣地區(qū)采取了規(guī)劃確定程序。日本和韓國在制定行政程序法時(shí)，一度想把德國的規(guī)劃確定程序引進(jìn)過來，但因怕造成職權(quán)混亂等原因，最終放棄。根據(jù)德國的實(shí)踐，確定規(guī)劃裁決是一個(gè)具體行政行為，可以對(duì)其提起行政訴訟。

誤讀一：把行政規(guī)劃的法律效果等同于確定規(guī)劃裁決的法律效果，進(jìn)而把行政規(guī)劃混同于確定規(guī)劃裁決，把行政規(guī)劃的司法審查等同于確定規(guī)劃裁決的司法審查。

《審查》文中的這種誤讀在有關(guān)德國行政規(guī)劃的可訴性表述中體現(xiàn)最為明顯，該文認(rèn)為：“在德國關(guān)于行政規(guī)劃的可訴性問題曾存在對(duì)立的見解，但隨著《聯(lián)邦行政程序法》的頒布及司法實(shí)務(wù)的發(fā)展，此類爭議目前已不復(fù)存在。目前德國的通說認(rèn)為，計(jì)劃確定裁決屬于權(quán)利形成性的行政行為。據(jù)此，對(duì)行政規(guī)劃的確定裁決提起訴訟在德國已無異議。但是需要說明的是，在德國只能針對(duì)計(jì)劃確定裁決才能提起訴訟，對(duì)于一般的、未經(jīng)過計(jì)劃確定裁決的規(guī)劃，則不能提起行政訴訟?！薄?2〕根據(jù)上述表述的邏輯，在德國，因?yàn)榭梢葬槍?duì)確定規(guī)劃裁決提起行政訴訟，因而行政規(guī)劃的可訴性問題已經(jīng)解決了。實(shí)際上，在德國，針對(duì)確定規(guī)劃裁決可以提起行政訴訟是沒有異議的，但是針對(duì)行政規(guī)劃能否進(jìn)行訴訟卻充滿爭議，一直到目前仍然如此，無論這個(gè)規(guī)劃是否是為確定規(guī)劃裁決所確認(rèn)的。根據(jù)德國的理論和實(shí)踐，雖然行政規(guī)劃和確定規(guī)劃裁決有關(guān)連，但是兩者卻是完全不同的行政行為，兩者有不同的行政主體和相對(duì)人，有不同的法律效果。確定規(guī)劃裁決是具體行政行為，而行政規(guī)劃是否是具體行政行為則未可知。確定規(guī)劃裁決的行政主體是規(guī)劃確定機(jī)關(guān)，相對(duì)人包括規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)、對(duì)規(guī)劃草案提出異議而被確定規(guī)劃機(jī)關(guān)裁定的人等；而行政規(guī)劃的行政主體是規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)，相對(duì)人是權(quán)益受到規(guī)劃行為影響或限制的人。規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)是確定規(guī)劃裁決的相對(duì)人，卻是行政規(guī)劃的行政主體。把行政規(guī)劃的司法審查等同于確定規(guī)劃裁決的司法審查是錯(cuò)誤的，下文將對(duì)此專門闡述。

之所以出現(xiàn)以上的混亂，最根本的原因就是錯(cuò)誤地把行政規(guī)劃的法律效果等同于確定規(guī)劃裁決的效果，進(jìn)而把行政規(guī)劃和確定規(guī)劃裁決劃等號(hào)。王青斌博士在有關(guān)著作中直接把“權(quán)力形成效果”、“批準(zhǔn)效果”和“權(quán)力集中效果”列在“行政規(guī)劃的法律效果”目錄之下?！?3〕實(shí)際上，根據(jù)德國規(guī)劃確定程序的理論和實(shí)踐，以上三種效果都是“確定規(guī)劃裁決”的法律效果，而非行政規(guī)劃的法律效果。形成效果的核心內(nèi)容是使規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間形成規(guī)劃關(guān)系；批準(zhǔn)效果是確認(rèn)規(guī)劃內(nèi)容和有關(guān)措施的可行性，從這兩點(diǎn)來看，確定規(guī)劃裁決類似于需補(bǔ)充行政行為中的“審批”?！靶柩a(bǔ)充行政行為是指必須具備補(bǔ)充行為才能生效的行政行為。這個(gè)補(bǔ)充行為往往是上級(jí)機(jī)關(guān)的審批或備案行為。”〔14〕與需補(bǔ)充行政行為中的“審批”唯一不同的一點(diǎn)是確定規(guī)劃裁決有“集中事權(quán)的效果”，這是為適應(yīng)規(guī)劃未來性和規(guī)劃事務(wù)綜合性特點(diǎn)而單獨(dú)賦予的效果，因?yàn)橐?guī)劃需要在未來實(shí)施，涉及較多的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，德國為了節(jié)約行政資源、提高行政效率，因而法律賦予了裁決這一效果，設(shè)計(jì)了此一制度?！霸诘聡膶W(xué)說及判例上，本來就將行政命令之核準(zhǔn)、廢止與行政命令本身分離觀察，因而認(rèn)為此等行為系單純之行政處分。”〔15〕也就是說，在德國，有把需補(bǔ)充行政行為中的“審批”視為一個(gè)單獨(dú)行政行為的傳統(tǒng)，對(duì)待“確定規(guī)劃裁決”也不例外。因而，法律上，德國把確定規(guī)劃裁決這個(gè)“審批”行為視為了一個(gè)單獨(dú)的具體行政行為，使其與那個(gè)需補(bǔ)充的行為——行政規(guī)劃——區(qū)隔，成為兩個(gè)單獨(dú)的行為。兩個(gè)單獨(dú)的行為，當(dāng)然有不同的法律效果，規(guī)劃因其內(nèi)容而對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的影響或限制權(quán)益的作用才是規(guī)劃本身的現(xiàn)實(shí)效果，與確定規(guī)劃裁決的效果完全不同。臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者也把“集中事權(quán)”視為行政計(jì)劃的功用。〔16〕這實(shí)際上是同樣的誤讀。就行政規(guī)劃本身而言是沒有集中事權(quán)的效果的，因?yàn)橐?guī)劃是對(duì)未來設(shè)定的行政目標(biāo)，一個(gè)行政機(jī)關(guān)不可能通過規(guī)劃把其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)集中過來，在無法律明確授權(quán)的情況下，若規(guī)劃有此效果則明顯違背憲政架構(gòu)的，集中事權(quán)的效果是在德國通過“法律”專門授權(quán)給確定規(guī)劃裁決的，規(guī)劃本身并不具有這種效果。國內(nèi)有研究人員對(duì)行政規(guī)劃法律效果及效力有類似的認(rèn)知錯(cuò)誤，如把確定規(guī)劃裁決的形成效力和行政規(guī)劃的公定力劃等號(hào)，把核準(zhǔn)效力和行政規(guī)劃的實(shí)質(zhì)確定力劃等號(hào)?！?7〕究其實(shí)質(zhì)原因也是因?yàn)榘汛_定規(guī)劃裁決的法律效果和行政規(guī)劃的法律效果混同，進(jìn)而把裁決和規(guī)劃及兩者的效力混為一談了。

誤讀二：行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于規(guī)劃的確定方式和確定規(guī)劃裁決或其他確定行為的法律效果。

《審查》一文認(rèn)為：“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于行政規(guī)劃以什么樣的方式得以確定，以及該‘確定行為所具有的法律效果。如果行政規(guī)劃以‘裁決或‘批準(zhǔn)的方式得以確定，并且‘裁決或‘批準(zhǔn)具有權(quán)利處分性，那么行政規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為。反之，如果行政規(guī)劃的完成方式不是具有權(quán)利處理性的‘裁決或‘批準(zhǔn)，或者將‘確定規(guī)劃裁決或‘批準(zhǔn)視為獨(dú)立的行為，而不是行政規(guī)劃的一個(gè)階段，則不能將行政規(guī)劃認(rèn)定為具體行政行為，而應(yīng)界定為一種事實(shí)行為?！币陨系挠^點(diǎn)是錯(cuò)誤的，而且存在明顯的邏輯混亂。

筆者曾經(jīng)撰文指出行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于“規(guī)劃確定”性質(zhì)之謬?！?8〕《審查》一文進(jìn)一步發(fā)展了上述觀點(diǎn)，認(rèn)為除了“確定”行為的處分性外，將“裁決”或“批準(zhǔn)”視為“獨(dú)立行為”還是“規(guī)劃的一個(gè)階段”的不同對(duì)規(guī)劃的性質(zhì)有決定性影響，這樣的認(rèn)識(shí)只能是在誤區(qū)中越陷越深，并且使邏輯矛盾更加明顯。所有的規(guī)劃從擬定到發(fā)布實(shí)施，都要經(jīng)過擬定草案、草案公開、確定、發(fā)布等程序。規(guī)劃的確定有兩種方式，筆者在此結(jié)合這兩種方式分析一下為什么行政規(guī)劃的性質(zhì)并非取決于什么樣的方式得以確定，也非取決于“確定”行為具有權(quán)利處分性的法律效果。

一是行政規(guī)劃經(jīng)擬定機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)自我確定，然后對(duì)外公布，通過此程序作出的是獨(dú)立行政規(guī)劃。在這種情況下，“確定”只是行政機(jī)關(guān)作出規(guī)劃的一個(gè)內(nèi)部程序步驟，此種內(nèi)部確定方式主要包括行政首長的簽署等，類似于行政首長簽署確定其他行政行為，對(duì)外并不表現(xiàn)為特殊的形式。如《審查》一文所言：“在我國，很多行政規(guī)劃并沒有經(jīng)過裁決程序，而是一經(jīng)擬定就告完成，并不以‘裁決或‘批準(zhǔn)的方式來確定規(guī)劃，此時(shí)行政規(guī)劃的確定和擬定之間的區(qū)分是不明顯的，通常也由一個(gè)機(jī)關(guān)完成?！币陨纤銮∏≌f明很多行政規(guī)劃是一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的獨(dú)立行政行為，這與行政機(jī)關(guān)獨(dú)立作出一個(gè)其他行政決定的道理是一樣。“獨(dú)立行政行為是指不需要其他補(bǔ)充行為就能夠生效的行政行為?！薄?9〕對(duì)于獨(dú)立行政規(guī)劃而言，規(guī)劃的擬定、草案公開、確定、發(fā)布等都由一個(gè)機(jī)關(guān)獨(dú)立完成，“確定”只是一個(gè)內(nèi)部步驟，當(dāng)然也就不以“裁決”或“批準(zhǔn)”的方式作出。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出的大量行政行為都是獨(dú)立行政行為，如獨(dú)立作出一個(gè)行政處罰、許可、強(qiáng)制等，實(shí)際上，在規(guī)劃領(lǐng)域，大量的行政規(guī)劃也是行政機(jī)關(guān)獨(dú)立完成的。既然是獨(dú)立行政規(guī)劃，內(nèi)部“確定”足夠了，何需“裁決”或“批準(zhǔn)”呢？因?yàn)闆]有裁決或批準(zhǔn)，《審查》一文進(jìn)而得出一個(gè)錯(cuò)誤的結(jié)論：如果行政規(guī)劃的完成方式不是具有權(quán)利處理性的“裁決”或“批準(zhǔn)”，即在此情況下“行政規(guī)劃確定”對(duì)外不表現(xiàn)為“裁決”或“批準(zhǔn)”的形式且不具有權(quán)利處理性，則行政規(guī)劃不能被認(rèn)定為具體行政行為。換言之，根據(jù)該觀點(diǎn)，所有的獨(dú)立行政規(guī)劃都不可能是具體行政行為。實(shí)際上，由于此時(shí)“確定”只是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)部階段性步驟，沒有裁決或批準(zhǔn)的外部形式，不具有外部權(quán)利處理性是必然的，只能說明這種內(nèi)部的“確定”不能成為具體行政行為，并不能就否定規(guī)劃不是具體行政行為。只要規(guī)劃對(duì)外已經(jīng)公告生效了，行政規(guī)劃之現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果就產(chǎn)生了，規(guī)劃的性質(zhì)也因而會(huì)得以明確，和其內(nèi)部的確定已經(jīng)沒有必要再聯(lián)系了。類似于一個(gè)公安局長簽署了一個(gè)拘留決定書一樣，只要簽署對(duì)外發(fā)布生效了就可以了，一經(jīng)發(fā)布，內(nèi)部的簽署審批已經(jīng)變得沒有意義，這時(shí)內(nèi)部的審批當(dāng)然不具有外部權(quán)利處理性，但是拘留決定書有外部法律效果是不能否認(rèn)的，拘留行為是具體行政行為能被否定么？顯然不能。獨(dú)立行政規(guī)劃法律效果的產(chǎn)生和自身性質(zhì)的法理與此沒有任何區(qū)別，如前文所言，行政規(guī)劃的性質(zhì)完全取決于自身內(nèi)容所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)影響或限制作用。實(shí)踐中，作為獨(dú)立行政行為的強(qiáng)制性規(guī)劃，若針對(duì)特定相對(duì)人，是可以被認(rèn)定為具體行政行為的，這在日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)劃訴訟中已有先例，和有沒有“裁決”或“批準(zhǔn)”無關(guān)。

二是行政規(guī)劃需要其他行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)充行為來進(jìn)行確定，然后對(duì)外公布，通過此程序作出的為需補(bǔ)充行政規(guī)劃。此類確定方式包括德國和我國臺(tái)灣地區(qū)的確定規(guī)劃裁決，也包括其他機(jī)關(guān)（一般是上級(jí)行政機(jī)關(guān)）的批準(zhǔn)或核準(zhǔn)，后者和前者的最重要區(qū)別是不具有集中事權(quán)的效果。前面已經(jīng)談到，集中事權(quán)的目的是適應(yīng)規(guī)劃的特點(diǎn)，節(jié)約行政資源，提高行政效率，除此之外，兩者在作為補(bǔ)充行為使規(guī)劃對(duì)外生效上沒有任何的區(qū)別。世界各國或地區(qū)對(duì)于這種其他行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充性的規(guī)劃“確定”行為——如裁決、批準(zhǔn)、核準(zhǔn)等——在法律上的性質(zhì)界定是不同的，有的把其視為一個(gè)獨(dú)立的行政行為，此時(shí)，它具有法律意義上的法律效果，即對(duì)外的權(quán)利處分性；有的把其視為整個(gè)行政規(guī)劃的一個(gè)階段，此時(shí)，由于它只是被視為整個(gè)規(guī)劃的一個(gè)內(nèi)部步驟，因而不具有法律意義上的法律效果。但是無論哪一種情況，對(duì)于規(guī)劃自身的性質(zhì)都沒有決定性的作用。如前所述，在德國，往往把行政規(guī)劃的補(bǔ)充行為視為一個(gè)獨(dú)立的行為，確定規(guī)劃裁決具有權(quán)利處分性，只能證明該裁決是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為，并不一定就能保障它裁決的行政規(guī)劃就是具體行政行為。除確定規(guī)劃裁決外，其他行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的補(bǔ)充行為對(duì)規(guī)劃發(fā)生作用的道理是一樣的，僅僅是通過補(bǔ)充使規(guī)劃生效，并不能保障規(guī)劃是具體行政行為。因?yàn)樾姓?guī)劃的法律性質(zhì)由其自身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果決定，并不取決于“確定”行為的法律效果。這就如同行政機(jī)關(guān)制定了一個(gè)行政規(guī)范性文件，并報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后生效，若法律規(guī)定此批準(zhǔn)行為具有權(quán)利處分性，就能得出經(jīng)其批準(zhǔn)而生效的行政規(guī)范性文件是具體行政行為么？顯然不能。同樣道理，經(jīng)其他機(jī)關(guān)確定生效的行政規(guī)劃行為性質(zhì)完全取決于自身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果，與確定行為權(quán)利處分性的法律效果無必然的聯(lián)系。

若根據(jù)《審查》一文的觀點(diǎn)進(jìn)行推導(dǎo)，會(huì)帶來明顯的邏輯矛盾。比如在德國，確定規(guī)劃裁決顯然是有權(quán)利處分性的，若沒有處分性就不能對(duì)其進(jìn)行訴訟了，王青斌博士也一再強(qiáng)調(diào)，確定規(guī)劃裁決“含有明顯的權(quán)利處分性”。《審查》一文談到：“‘裁決或‘批準(zhǔn)具有權(quán)利處分性，那么行政規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為之邏輯進(jìn)行推導(dǎo)，確定規(guī)劃裁決所核準(zhǔn)的規(guī)劃必然是具體行政行為。因?yàn)榭梢葬槍?duì)確定規(guī)劃裁決提起行政訴訟，顯然該裁決已經(jīng)被視為一個(gè)獨(dú)立的行政行為了，因?yàn)椴皇仟?dú)立的行政處分是不能單獨(dú)提起訴訟的，這在德國已經(jīng)是一個(gè)共識(shí)，此為德國實(shí)務(wù)及學(xué)者一致之見解?！薄?0〕王青斌博士也認(rèn)可確定規(guī)劃裁決“屬于一種具有設(shè)定法律關(guān)系為內(nèi)容的形成性質(zhì)之行政處分”。那么既然德國確定規(guī)劃裁決是一個(gè)獨(dú)立的行為，根據(jù)《審查》一文，“將‘確定規(guī)劃裁決或‘批準(zhǔn)視為獨(dú)立的行為，而不是行政規(guī)劃的一個(gè)階段，則不能將行政規(guī)劃認(rèn)定為具體行政行為”之邏輯進(jìn)行推導(dǎo)，則德國確定規(guī)劃裁決核準(zhǔn)的規(guī)劃必定不是具體行政行為。前面的結(jié)論推出德國確定規(guī)劃裁決核準(zhǔn)的規(guī)劃是具體行政行為，后面的結(jié)論推出德國確定規(guī)劃裁決核準(zhǔn)的規(guī)劃不能是具體行政行為，矛盾明顯。實(shí)際上，若把裁決視為“行政規(guī)劃的一個(gè)階段”，必然不具有外部的權(quán)利處分性；若裁決有外部的權(quán)利處分性，則必然是一個(gè)獨(dú)立的行政行為。根據(jù)該文的觀點(diǎn)，為把行政規(guī)劃認(rèn)定為具體行政行為，既要求裁決具有外部權(quán)利處分性，又要求其不能是獨(dú)立的行政行為，只能是內(nèi)部的一個(gè)階段，在邏輯上必然是無法統(tǒng)一的。其實(shí)無論是把裁決視為一個(gè)內(nèi)部的階段，還是視為一個(gè)獨(dú)立的行政行為，對(duì)行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，都沒有必然的影響，因?yàn)樾姓?guī)劃的法律性質(zhì)由其自身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果決定。

《審查》一文認(rèn)為“‘裁決或‘批準(zhǔn)具有權(quán)利處分性，那么行政規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為”，否則“應(yīng)界定為一種事實(shí)行為”。要證偽這一結(jié)論最為簡潔、基礎(chǔ)的方式是進(jìn)行反證。反證可從兩個(gè)方面進(jìn)行：首先，該文實(shí)際上將所有的行政規(guī)劃分為兩類，要么是具體行政行為，要么是行政事實(shí)行為，即經(jīng)有處分性的“裁決”或“批準(zhǔn)”確定的規(guī)劃是具體行政行為，其他的全都是行政事實(shí)行為。這很明顯是錯(cuò)誤的，因?yàn)槌擞胁糠忠?guī)劃是具體行政行為和事實(shí)行為外，絕大部分的規(guī)劃是抽象行政行為。如針對(duì)不特定多數(shù)人的綜合性的強(qiáng)制性規(guī)劃，這在各國和地區(qū)的理論和實(shí)務(wù)界都是普遍認(rèn)可的。其次，經(jīng)有處分性的“裁決”或“批準(zhǔn)”確定的規(guī)劃也并非都是具體行政行為。因?yàn)榻?jīng)“裁決”或“批準(zhǔn)”的需補(bǔ)充行政規(guī)劃中，有很多是針對(duì)不特定多數(shù)人的綜合性的強(qiáng)制性規(guī)劃，此類規(guī)劃屬于抽象行政行為，德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)都把此類規(guī)劃納入“法規(guī)命令”的范圍。如我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第13條規(guī)定的“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”由省政府?dāng)M定，國務(wù)院審批，能斷定“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”是具體行政行為么？很明顯是不能的。經(jīng)“裁決”或“批準(zhǔn)”的需補(bǔ)充行政規(guī)劃中，還有一些是非強(qiáng)制性規(guī)劃，這些更加不是具體行政行為，因?yàn)樗旧硎欠菑?qiáng)制性的，不以產(chǎn)生法拘束力之法律效果為目的，屬于事實(shí)行為。其實(shí)，在所有的需補(bǔ)充規(guī)劃中，只有針對(duì)特定相對(duì)人之詳細(xì)的強(qiáng)制性規(guī)劃才是具體行政行為，判斷的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是此類行政規(guī)劃是針對(duì)特定相對(duì)人的；二是此類行政規(guī)劃可以產(chǎn)生直接的、現(xiàn)實(shí)的影響、限制相對(duì)人權(quán)益的法律效果。生活中，最常見的此類規(guī)劃就是針對(duì)某個(gè)特定區(qū)域、特定居民做出的詳細(xì)的強(qiáng)制性城鄉(xiāng)規(guī)劃。

在日本和我國臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生了一些直接針對(duì)詳細(xì)的強(qiáng)制性行政規(guī)劃的訴訟案件，筆者進(jìn)行過認(rèn)真的梳理，法院有的判決認(rèn)為規(guī)劃構(gòu)成具體行政行為，有的認(rèn)為不構(gòu)成具體行政行為。在這些規(guī)劃中，有的是獨(dú)立行為，即行政機(jī)關(guān)獨(dú)立作出的，有的是需補(bǔ)充行為，即要經(jīng)過上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或裁決。無論哪種情況，法院在審查時(shí)都是直接審查行政規(guī)劃本身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果，并進(jìn)而判斷是否構(gòu)成具體行政行為，從來沒有一個(gè)案例是審查所謂的“批準(zhǔn)”或“裁決”有沒有處分性或是“獨(dú)立行為”還是“規(guī)劃的一個(gè)階段”，進(jìn)而認(rèn)定規(guī)劃是否是具體行政行為的。原因只有一個(gè)，行政規(guī)劃的法律性質(zhì)只能由其自身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果決定，和裁決或批準(zhǔn)沒有必然的聯(lián)系?！?1〕除非原告針對(duì)裁決提起訴訟，若如此，要解決的就是裁決有沒有可訴性的問題了，而非行政規(guī)劃的可訴性了。

二、行政規(guī)劃的可訴性

能否對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行司法審查呢？這是一個(gè)與行政規(guī)劃的法律效果及其性質(zhì)密切相關(guān)的問題。筆者曾經(jīng)撰文探討過行政規(guī)劃的可訴性問題，主要闡述了以下觀點(diǎn)：一是行政規(guī)劃訴訟是指行政規(guī)劃發(fā)布后，人們針對(duì)規(guī)劃本身所提起的訴訟，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施的后續(xù)行為如規(guī)劃許可、征用等進(jìn)行的訴訟并非是真正意義上的行政規(guī)劃訴訟。二是具體的強(qiáng)制性規(guī)劃雖具有未來性特征，但是會(huì)現(xiàn)實(shí)地影響或限制相對(duì)人的權(quán)益，這也是其追求的效果，此類規(guī)劃屬于具體行政行為，可以成為司法審查的對(duì)象。三是規(guī)劃利害關(guān)系人單純的程序權(quán)益受到侵害，未必具有原告資格，必須以實(shí)體權(quán)益受到現(xiàn)實(shí)的侵害作為必要條件?！?2〕對(duì)于以上內(nèi)容，筆者不再贅述。結(jié)合《審查》文中的觀點(diǎn)，筆者重點(diǎn)探討以下有關(guān)問題：

（一）法律“明確規(guī)定”規(guī)劃確定的方式及法律效果非行政規(guī)劃可訴的前提條件

《審查》一文認(rèn)為：“在我國，目前尚無相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)行政規(guī)劃的‘確定方式及法律效果進(jìn)行規(guī)定，因此，就目前而言，行政規(guī)劃尚不能被認(rèn)定為是具體行政行為，所以行政規(guī)劃不能被納入行政訴訟的受案范圍?！奔捶梢?guī)范規(guī)定了“確定”的方式及法律效果，行政規(guī)劃就能被認(rèn)定為具體行政行為，就能納入訴訟范圍了。該觀點(diǎn)實(shí)際上把“法律規(guī)定規(guī)劃確定的方式及法律效果”作為規(guī)劃構(gòu)成具體行政行為并進(jìn)而可訴的前提條件，這樣的觀點(diǎn)不僅是錯(cuò)誤的，也是對(duì)公民權(quán)利的保障有害的。首先說明一點(diǎn)，該觀點(diǎn)其實(shí)是在前文所述規(guī)劃構(gòu)成具體行政行為的錯(cuò)誤條件——“‘裁決或‘批準(zhǔn)具有權(quán)利處分性，那么行政規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為”——之上又加了一個(gè)前提條件，即法律必須把“規(guī)劃確定的方式及法律效果明確規(guī)定出來”。根據(jù)《審查》一文的內(nèi)容，這個(gè)觀點(diǎn)本身即存在矛盾，因?yàn)槿舴擅鞔_規(guī)定了“規(guī)劃確定”的法律效果，則這個(gè)“確定”必定不是“規(guī)劃的一個(gè)階段”，因?yàn)閺姆ɡ砩辖馕鲆?guī)劃內(nèi)部的一個(gè)階段是不具有法律意義上的“法律效果”的，“法律效果”都是針對(duì)獨(dú)立的行政行為而言的，根據(jù)該文“將‘確定規(guī)劃裁決或‘批準(zhǔn)視為獨(dú)立的行為，而不是行政規(guī)劃的一個(gè)階段，則不能將行政規(guī)劃認(rèn)定為具體行政行為”之邏輯，規(guī)劃必定不是具體行政行為，因而不可訴。該觀點(diǎn)的本意是通過法律規(guī)定“規(guī)劃確定”的方式及法律效果，把規(guī)劃認(rèn)定為具體行政行為，結(jié)果反而推出規(guī)劃不可能是具體行政行為，不能納入訴訟范圍，其中的邏輯矛盾顯而易見。其實(shí)，我國法律沒有規(guī)定“確定”方式及其法律效果，但是行政規(guī)劃行為本身依然有法律效果，規(guī)劃的性質(zhì)并非取決于前者而是取決于后者，和前者并沒有必然聯(lián)系，由行政規(guī)劃直接導(dǎo)致的行政糾紛日益增多，應(yīng)該根據(jù)規(guī)劃本身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果及其性質(zhì)，決定是不是進(jìn)行司法審查，而不應(yīng)該去看法律有沒有規(guī)定“規(guī)劃確定”方式及其法律效果，如果這樣去做，無異于南轅北轍。

《審查》一文顯然把德國的確定規(guī)劃裁決制度視為法律“明確”規(guī)劃確定方式和法律效果的典型做法，因而把行政規(guī)劃納入司法審查的希望寄托于該制度的引進(jìn)，這也是錯(cuò)誤的。首先，確定規(guī)劃裁決制度主要的目的不在于解決行政規(guī)劃的可訴性問題，它的主要目的在于批準(zhǔn)規(guī)劃對(duì)外生效并集中不同行政機(jī)關(guān)的事權(quán)。確定規(guī)劃裁決確定的規(guī)劃未必一定就是具體行政行為進(jìn)而可訴；未經(jīng)過裁決，也不表明規(guī)劃一定不是具體行政行為進(jìn)而不可訴。上述結(jié)論無論是在有該制度還是沒有該制度的國家、地區(qū)都是適用的。以德國、我國臺(tái)灣地區(qū)和日本為例：在德國和臺(tái)灣地區(qū)，雖然有確定規(guī)劃裁決制度，但裁決確定的規(guī)劃未必都可訴，與此對(duì)應(yīng)，未經(jīng)裁決的規(guī)劃未必不可訴，很多未經(jīng)裁決而制定的強(qiáng)制性規(guī)劃在實(shí)踐中是可訴的?！暗聡鴮W(xué)說認(rèn)為：凡是具有法拘束力之計(jì)劃即應(yīng)受到法院之審查與控制?！薄?3〕《審查》一文提出的“在德國只能針對(duì)計(jì)劃確定裁決才能提起訴訟，對(duì)于一般的、未經(jīng)過計(jì)劃確定裁決的規(guī)劃，則不能提起行政訴訟”不僅從理論上是錯(cuò)誤的，也是與實(shí)踐不符的。日本沒有確定規(guī)劃裁決制度，但是日本有不少直接針對(duì)行政規(guī)劃的案例，有的規(guī)劃被法院認(rèn)定為具體行政行為并支持了原告的訴求。日本的做法才是我國在解決行政規(guī)劃糾紛方面迫切需要借鑒的，規(guī)劃的可訴性由其自身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果決定，與是否確立規(guī)劃確定裁決制度無關(guān)。附帶說明一點(diǎn)，由于涉及憲政架構(gòu)和不同機(jī)關(guān)的職權(quán)，日本、韓國引進(jìn)該制度的努力最終夭折，我國臺(tái)灣地區(qū)雖然引進(jìn)了該制度，但是阻力重重，至今極不完善，可以想見，我們引進(jìn)該制度也必然是極其困難的事情，在目前的情況下幾無可能性。其次，該文把行政規(guī)劃納入司法審查的希望寄托于德國確定規(guī)劃裁決制度的引進(jìn)恰恰與自己文中的觀點(diǎn)相矛盾。因?yàn)榈聡诜缮鲜前汛_定規(guī)劃裁決作為一個(gè)獨(dú)立的行政行為的，不是“規(guī)劃的一個(gè)階段”，根據(jù)該文觀點(diǎn)，它確定的規(guī)劃應(yīng)該不是具體行政行為，應(yīng)該不可訴。

《審查》一文把“法律中對(duì)行政規(guī)劃確定裁決或‘批準(zhǔn)的效果加以明確”作為“將行政規(guī)劃納入我國現(xiàn)有的司法審查體系”的條件，是沒有法理依據(jù)的，對(duì)于規(guī)劃可訴性路徑的探討是有害的。根據(jù)行政規(guī)劃自身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果和性質(zhì)來決定是否進(jìn)行司法審查，而不附加任何前提條件，這是其他國家或地區(qū)實(shí)踐中的一致做法。

（二）行政規(guī)劃納入司法審查的決定性因素

《審查》一文將行政規(guī)劃可訴的決定性因素列為以下兩個(gè)方面：第一，行為的性質(zhì)，即是否為具體行政行為，是否具有對(duì)權(quán)利義務(wù)的處分性；二是是否成熟，即是否達(dá)到由法院受理的階段。但是該文中對(duì)于“成熟”的理解是片面的，即僅僅把“成熟”理解為行政過程發(fā)展到最后階段，不能針對(duì)“階段性行為”提起訴訟。需要附帶說明的一點(diǎn)是，該文認(rèn)為：“是否成熟實(shí)際上也是判斷一個(gè)行為是否屬于具體行政行為的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其與處分性一起共同構(gòu)成了判斷一個(gè)行為是否為具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)?！边@是一個(gè)錯(cuò)誤認(rèn)知，具體行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)對(duì)外作出的行為有直接的處分性，而且相對(duì)人是具體的。行政決定最終成熟并不是具體行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，它只是具體行政行為的一個(gè)必要條件。法院不審查行政過程中的階段性行為是為了防止法院提前介入行政事務(wù)。

該文引用了王名揚(yáng)先生在《美國行政法》中對(duì)訴訟成熟性原則的解釋，但是沒有理解全面。王名揚(yáng)先生所講的“成熟性原則”包括兩個(gè)方面的含義：一是行政決定要有成熟性，“行政程序達(dá)到最后階段才算成熟”，目的是“保護(hù)行政機(jī)關(guān)在最后決定作出之前”，“不受法院干涉”。必須是行政機(jī)關(guān)最后的決定，法院不能過早卷入進(jìn)行審查。二是行政糾紛爭議要有成熟性，“案件沒有充分發(fā)展也是案件沒有達(dá)到成熟階段”，目的是保護(hù)“行政行為對(duì)當(dāng)事人發(fā)生具體影響之前，不受法院干涉”。即行政決定要現(xiàn)實(shí)、直接地侵害相對(duì)人的權(quán)益，那么相對(duì)人提起行政訴訟，法院才會(huì)受理并進(jìn)行審查，“只有行政機(jī)關(guān)作出具體的決定影響當(dāng)事人的法律地位時(shí)，案件才成熟。對(duì)于抽象的行政行為，在行政機(jī)關(guān)沒有作出具體決定開始執(zhí)行以前，不能審查?！薄?4〕根據(jù)糾紛爭議成熟性的要求，對(duì)于抽象行政行為提起行政訴訟，法院是不會(huì)受理的，因?yàn)槌橄笮姓袨榈姆尚Ч皇且环N抽象的可能性，即使它違法了，也只是一種可能的侵害，并沒有真實(shí)的發(fā)生，也就是說，抽象行政行為雖然也調(diào)整用來現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系，但不具有直接性，對(duì)于沒有真實(shí)發(fā)生的糾紛，法院是不應(yīng)該介入的。根據(jù)美國法院的觀點(diǎn)：“這時(shí)的審查是對(duì)抽象的問題、假想的案件提供咨詢意見，不符合憲法的規(guī)定?！薄?5〕現(xiàn)在美國法院對(duì)這一做法有所修正，在極為個(gè)別的情況下允許法院對(duì)抽象行政行為予以審查，但是總體上還是否定的。對(duì)于具體行政行為的訴訟，法院應(yīng)該受理并審查，因?yàn)榫唧w行政行為有直接的法律效果，可以造成相對(duì)人現(xiàn)實(shí)的權(quán)益侵害。

行政規(guī)劃可訴性的核心并非集中在第一層面“決定成熟性”上，而是集中在第二層面“糾紛爭議的成熟性”上?！秾彶椤芬晃恼J(rèn)為“：關(guān)于行政規(guī)劃是否可訴的問題，即表現(xiàn)為行政規(guī)劃是否屬于具體行政行為的問題?！边@個(gè)觀點(diǎn)是正確的，但是由于對(duì)“成熟性原則”理解的片面性，對(duì)于行政規(guī)劃產(chǎn)生法律效果的法理基礎(chǔ)不了解，因而對(duì)于“糾紛爭議的成熟性”缺乏深入的理論認(rèn)知，有諸多的誤讀。實(shí)際上，即使某些行政規(guī)劃構(gòu)成具體行政行為，其“糾紛爭議”也有很大的特殊性，與一般具體行政行為有很大的不同，有深入探討的必要。

首先，規(guī)劃相對(duì)人與什么行政行為發(fā)生糾紛？這其實(shí)是一個(gè)非常簡單的問題，行政規(guī)劃訴訟解決的糾紛應(yīng)該是規(guī)劃相對(duì)人與行政規(guī)劃行為之間的糾紛。當(dāng)相對(duì)人認(rèn)為規(guī)劃侵害了其權(quán)益時(shí)，針對(duì)規(guī)劃提起行政訴訟。在日本和我國臺(tái)灣地區(qū)所發(fā)生的行政規(guī)劃訴訟，都是直接針對(duì)行政規(guī)劃提起的。之所以相對(duì)人和行政規(guī)劃行為之間會(huì)產(chǎn)生糾紛，是因?yàn)槟承?qiáng)制性規(guī)劃有權(quán)利處分性，可以導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)益的侵害?！秾彶椤芬晃闹袇s把這種規(guī)劃的權(quán)利處分性轉(zhuǎn)化為了規(guī)劃“裁決”或“核準(zhǔn)”的權(quán)利處分性，正如文中所述，“‘裁決或‘批準(zhǔn)具有權(quán)利處分性，那么行政規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為”。那么，這種轉(zhuǎn)化的結(jié)果，必然導(dǎo)致相對(duì)人和規(guī)劃行為之間的糾紛被替換為和規(guī)劃“裁決”或“批準(zhǔn)”行為之間的糾紛，因此文中把德國的確定規(guī)劃裁決和行政規(guī)劃裁決劃等號(hào)也就不足為奇了。這樣轉(zhuǎn)化的另一個(gè)結(jié)果就是對(duì)“規(guī)劃糾紛成熟性”的探討成為無源之水、無本之木，因?yàn)椤耙?guī)劃糾紛的成熟性”已經(jīng)被偷換為“確定規(guī)劃裁決糾紛的成熟性”。

其次，如何糾紛？為何糾紛能夠成熟？這是困擾行政規(guī)劃訴訟最大的問題。如果單從行政規(guī)劃的內(nèi)容本身來看，和相對(duì)人之間是不會(huì)產(chǎn)生糾紛的，因?yàn)橐?guī)劃的內(nèi)容都是對(duì)未來目標(biāo)和事項(xiàng)的規(guī)定，若沒有規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施行為，規(guī)劃內(nèi)容不可能改變相對(duì)人現(xiàn)實(shí)權(quán)利義務(wù)，糾紛都不會(huì)有，更遑論糾紛成熟的問題，因?yàn)榧m紛不成熟，法院對(duì)規(guī)劃不應(yīng)審查，德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)在行政規(guī)劃訴訟實(shí)踐中，有些法院采用這種觀點(diǎn)。然而，還有另外一些法院裁決認(rèn)為，對(duì)于針對(duì)特定地域、特定相對(duì)人而做的詳細(xì)的強(qiáng)制性規(guī)劃而言，如針對(duì)特定區(qū)域、特定人而做的城鄉(xiāng)規(guī)劃，雖然規(guī)劃內(nèi)容是設(shè)定未來的目標(biāo)，但是它可以對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響或限制，而且此影響或限制是對(duì)特定相對(duì)人“直接”的發(fā)生作用，因而糾紛爭議是成熟的，可以直接對(duì)此類規(guī)劃進(jìn)行司法審查。〔26〕分析后一種觀點(diǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，該觀點(diǎn)認(rèn)為糾紛產(chǎn)生并成熟的原因不是因?yàn)榇祟悘?qiáng)制性規(guī)劃中設(shè)定的于未來某個(gè)時(shí)間點(diǎn)或時(shí)間段才能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容，而是因?yàn)樵O(shè)定該未來內(nèi)容而對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生的影響或限制效果，這種效果不僅是行政機(jī)關(guān)追求的，而且具有現(xiàn)實(shí)性和直接性，這是德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的部分案例中支持可對(duì)某些強(qiáng)制性規(guī)劃進(jìn)行訴訟的主要理由?！笆聵I(yè)計(jì)劃之決定、公告，將會(huì)發(fā)生權(quán)利限制的效果，是可以確定……非常單純地將此種效果，視之為附隨效果，否定其得為抗告訴訟的對(duì)象，則將使人民因事業(yè)計(jì)劃決定公告之后，可能受到的權(quán)利侵害，即無救濟(jì)之途，而且事業(yè)計(jì)劃進(jìn)行遲緩，極可能使人民的權(quán)利長期受到限制，在未蒙計(jì)劃之利時(shí)，即先受其害。所以若欲完整地保護(hù)國民權(quán)利，應(yīng)該在計(jì)劃決定、公告的階段，即應(yīng)開始訴訟救濟(jì)之門。”〔27〕筆者支持后一種觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)于某些詳細(xì)的強(qiáng)制性規(guī)劃進(jìn)行司法審查，可以更好地保障相對(duì)人權(quán)益，若一定等到規(guī)劃實(shí)施階段才允許針對(duì)后續(xù)的具體行政行為如執(zhí)行規(guī)劃的許可、征用等提起訴訟，必然是緩不濟(jì)急的，不利于相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，“此外實(shí)際的觀點(diǎn)（原文作者指實(shí)踐中的某些做法——筆者注）認(rèn)為，行政爭論的對(duì)象并非行政計(jì)劃，而是依據(jù)行政計(jì)劃作出的具體處分，這在多數(shù)情況下導(dǎo)致救濟(jì)實(shí)效性的喪失，是有問題的”〔28〕?！安皇菍⒂?jì)劃實(shí)施過程中的手段，而是將計(jì)劃本身作為訴訟的對(duì)象，更有利于有關(guān)計(jì)劃爭議盡早地并且從根本上解決。”

若從《審查》一文“‘裁決或‘批準(zhǔn)具有權(quán)利處分性，那么行政規(guī)劃的性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為”之結(jié)論出發(fā)，即使規(guī)劃被認(rèn)定為“具體行政行為”，也無法解釋規(guī)劃和相對(duì)人之間的糾紛成因及其成熟性問題，因?yàn)樵撐牡慕Y(jié)論實(shí)際上把規(guī)劃自身的法律效果拋在了一邊，無法從法理上解釋規(guī)劃的法律效果，只是錯(cuò)誤地企圖以規(guī)劃“確定”的效果替代規(guī)劃自身現(xiàn)實(shí)影響或限制的法律效果。在行政規(guī)劃內(nèi)容未來性的特征下，離開規(guī)劃自身影響或限制的現(xiàn)實(shí)法律效果，何來規(guī)劃的糾紛及其成熟性？由于沒有從源頭上厘清規(guī)劃糾紛產(chǎn)生的原因，因此不得不避開對(duì)于規(guī)劃糾紛成熟性的探討，這是根據(jù)該文的結(jié)論永遠(yuǎn)無法疏解的理論死結(jié)，這種做法是與德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)行政規(guī)劃訴訟的實(shí)踐背道而馳的。

筆者認(rèn)為，根據(jù)成熟性原則的要求，把行政規(guī)劃納入司法審查的決定性因素包括以下兩個(gè)方面：

一是滿足決定成熟性的要求。司法審查的規(guī)劃應(yīng)該是最終完成并對(duì)外公告發(fā)布而產(chǎn)生法律效力的行政規(guī)劃，對(duì)于規(guī)劃擬定、規(guī)劃草案、規(guī)劃確定（除非法律把其視為一個(gè)獨(dú)立的行政行為，如在德國）不得進(jìn)行司法審查。〔29〕

二是滿足糾紛爭議成熟性的要求。綜合性的強(qiáng)制性規(guī)劃針對(duì)不特定的多數(shù)人，雖然能影響或限制現(xiàn)實(shí)而非未來的社會(huì)關(guān)系，但并不對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接的作用，即有現(xiàn)實(shí)性，但無直接性，屬于抽象行政行為，不具有糾紛爭議成熟性，不能納入司法審查的范圍。非強(qiáng)制性規(guī)劃的影響或限制作用沒有強(qiáng)制的法拘束力，屬于行政事實(shí)行為，也不具糾紛爭議成熟性，不能納入司法審查的范圍。詳細(xì)的強(qiáng)制性規(guī)劃是針對(duì)特定區(qū)域、特定人而做的，其影響或限制不僅是現(xiàn)實(shí)的，也是直接的，構(gòu)成了具體行政行為，符合糾紛爭議成熟性的要求，對(duì)此可進(jìn)行司法審查。

（三）確定規(guī)劃裁決的司法審查不能完全替代行政規(guī)劃的司法審查

《審查》一文中把德國行政規(guī)劃的司法審查等同于確定規(guī)劃裁決的司法審查是錯(cuò)誤的。之所以錯(cuò)誤，前文已經(jīng)論述清楚，兩者的行政主體、相對(duì)人、內(nèi)容、法律效果等都是不同的。雖然不能等同，但是有臺(tái)灣學(xué)者以都市計(jì)劃為例提出可以藉由對(duì)確定規(guī)劃裁決的訴訟，來保障規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)益，而不必再過多研究行政規(guī)劃本身的性質(zhì)或訴訟?！?0〕因?yàn)榇_定規(guī)劃裁決所確定的規(guī)劃是需補(bǔ)充行政行為，裁決是規(guī)劃生效的前提條件，若確定規(guī)劃裁決一旦被撤銷，則規(guī)劃自然失去了效力。另有臺(tái)灣學(xué)者對(duì)此表示了擔(dān)憂，認(rèn)為：“對(duì)于確定計(jì)劃裁決之行政救濟(jì)，目前仍缺乏相關(guān)程序規(guī)定，如僅將之視為行政處分，而借用撤銷之訴之形式進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)于都市計(jì)劃有對(duì)不特定人發(fā)生效力之特性，并不能完全合用?！薄?1〕筆者認(rèn)為，對(duì)于經(jīng)裁決而制定的規(guī)劃，通過確定規(guī)劃裁決訴訟，在一定范圍內(nèi)，確實(shí)可以間接地達(dá)到對(duì)規(guī)劃利害關(guān)系人進(jìn)行救濟(jì)的目的，但是確定規(guī)劃裁決的相對(duì)人范圍可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于行政規(guī)劃相對(duì)人的范圍，若以僅僅對(duì)裁決的訴訟企圖達(dá)到對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行訴訟救濟(jì)的目的，恐力有不迨。而且對(duì)于大量的獨(dú)立行政規(guī)劃行為而言，并非通過確定規(guī)劃裁決制定，應(yīng)該對(duì)規(guī)劃自身進(jìn)行訴訟，更無替代之說。

三、行政規(guī)劃的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

“無形成自由之計(jì)劃本身即為矛盾?！薄?2〕與一般的行政裁量相比較，規(guī)劃裁量的空間要大得多，原因主要有三點(diǎn)：一是與行政規(guī)劃自身未來性的特點(diǎn)有關(guān)，基于人類認(rèn)識(shí)的有限性，法律不可能對(duì)于未來的情形進(jìn)行完全準(zhǔn)確的規(guī)定。二是由規(guī)劃法本身的特點(diǎn)決定的，由于其采用“目的——手段模式”的目的程式規(guī)范結(jié)構(gòu)，并沒有明確的法律要件內(nèi)容涵攝和法律效果的規(guī)定，其規(guī)定基本上只具有裁量基準(zhǔn)和寬泛的約束、指引作用。而傳統(tǒng)的法律結(jié)構(gòu)屬于“要件——效果模式”的條件程式，一般包括假定、處理和制裁三部分，裁量空間較小。三是規(guī)劃所涉及的利益是眾多的，法律不可能預(yù)見所有的利益，對(duì)于利益衡量的重任往往只能交由行政機(jī)關(guān)去完成?！?3〕在行政機(jī)關(guān)規(guī)劃裁量的空間內(nèi)，理論上都屬于行政機(jī)關(guān)自由決定的領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)一般不應(yīng)介入，規(guī)劃內(nèi)容除明顯不合理的情況外，應(yīng)該予以尊重?！耙?guī)劃裁量”這個(gè)概念本身就是德國行政法院在20世紀(jì)60年代通過判決發(fā)展出來的，以示和一般行政裁量的區(qū)別，既體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)劃形成自由的尊重，也展現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的無奈?！白鹬亍逼洳昧浚⒉皇峭耆艞墝彶?，司法機(jī)關(guān)既應(yīng)審查規(guī)劃合法性，也應(yīng)審查合理性，只是強(qiáng)度非常弱。和一般具體行政行為的司法審查相比較，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)該寬松一些。

（一）德國行政規(guī)劃司法審查標(biāo)準(zhǔn)的法理解讀與借鑒

為了有效保障公民的權(quán)益，德國有非常成熟的司法審查制度和實(shí)踐，在行政規(guī)劃領(lǐng)域也不例外。德國對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行司法審查的范圍基本上僅僅限于合法性審查，除極個(gè)別的特殊情況外，不審查規(guī)劃裁量的合理性；對(duì)行政規(guī)劃司法審查的標(biāo)準(zhǔn)也有比較深入的探尋。

有學(xué)者總結(jié)了一下德國都市計(jì)劃合法性審查的范圍，主要包括：“都市計(jì)劃擬定或變更機(jī)關(guān)是否有擬定或變更權(quán)限？是否依照法定程序規(guī)定為之？是否公開？是否有市民之參與？都市計(jì)劃內(nèi)容是否合乎明確性之要求？下級(jí)的都市計(jì)劃內(nèi)容是否抵觸上級(jí)之都市計(jì)劃？……等等?！薄?4〕規(guī)劃合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)為完全遵照法律規(guī)范的明確規(guī)定進(jìn)行審查，即法律對(duì)規(guī)劃怎么規(guī)定的就怎么審查，規(guī)定到什么程度就審查到什么程度，也就是說，法院盡可能避免進(jìn)行任何的司法裁量，把一切都交由立法來預(yù)先完成和決定。之所以出現(xiàn)這種情況，筆者認(rèn)為，是和規(guī)劃自身的特點(diǎn)密切相關(guān)的，因?yàn)橐?guī)劃涉及大量的政策判斷，是“具有強(qiáng)烈政策性的行為?！薄?5〕甚至，有時(shí)候規(guī)劃會(huì)涉及到政治決策的內(nèi)容，“截然劃分政治計(jì)劃與行政計(jì)劃是不可能的，因?yàn)楦骷?jí)計(jì)劃常常相互交織”〔36〕。對(duì)于政策判斷而言，司法并不擅長，最適宜做政策判斷的就是立法機(jī)關(guān)，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)人數(shù)眾多，采取少數(shù)服從多數(shù)的方式進(jìn)行決策，這正是作出一個(gè)正確的政策判斷所最需要的，因此法院在審查規(guī)劃時(shí)完全遵循立法機(jī)關(guān)的立法是一個(gè)明智的選擇。立法規(guī)定精確時(shí)，法院就精確地審查，當(dāng)立法規(guī)定模糊時(shí)，法院就極度謙抑，充分尊重立法和行政規(guī)劃機(jī)關(guān)的判斷，進(jìn)行寬松審查?！八缘聡鴮W(xué)者很傳神地說：“司法機(jī)關(guān)審查都市計(jì)劃之‘著力點(diǎn)就是法律規(guī)范本身?！薄?7〕

在德國，法院可以對(duì)規(guī)劃利益衡量進(jìn)行有限的審查，并把規(guī)劃衡量瑕疵視為“法律上之瑕疵”?！坝捎谟?jì)劃瑕疵，在德國法上視為法律上之瑕疵，所以不論是法院或上級(jí)行政主體于審查計(jì)劃行為之合法性時(shí)，皆得以計(jì)劃衡量抵觸法律為由，予以法律上之監(jiān)控。”〔38〕筆者認(rèn)為，德國行政法院雖然把規(guī)劃衡量瑕疵視為“法律上之瑕疵”，但是其實(shí)質(zhì)仍然屬于合理性審查的范圍，因?yàn)槿绾魏饬恳?guī)劃利益是行政機(jī)關(guān)自主判斷、決定的領(lǐng)域，對(duì)利益衡量的審查理應(yīng)屬于合理性審查。從德國司法實(shí)踐中認(rèn)定的規(guī)劃衡量瑕疵樣態(tài)如調(diào)查疏漏、估量失衡等來看，它們也屬于適當(dāng)性的瑕疵，解決的主要是“妥當(dāng)性”問題，而不是“合法性”問題。法院之所以“以計(jì)劃衡量抵觸法律為由”來處理規(guī)劃衡量瑕疵問題，很重要的原因是企圖通過立法來表明審查的正當(dāng)性，避免司法不當(dāng)干預(yù)規(guī)劃裁量的質(zhì)疑。

德國上述做法的重要借鑒意義，不僅在于基于行政規(guī)劃的特殊性，為立法、行政和司法劃出了一條相對(duì)比較清晰的界限，而且在于法院的節(jié)制態(tài)度，即盡最大可能把規(guī)劃審查“還原”為民主正當(dāng)性基礎(chǔ)最為堅(jiān)實(shí)的立法判斷，這是緣自對(duì)規(guī)劃本質(zhì)的深刻理解?？傊诘聡?，明確的立法基本上是規(guī)劃審查的唯一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于“合法”范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)基本上完全尊重，除非構(gòu)成了利益衡量瑕疵，法院才會(huì)對(duì)規(guī)劃合理性進(jìn)行有限的審查，并盡可能地把其轉(zhuǎn)化為合法性問題。

（二）行政規(guī)劃司法審查標(biāo)準(zhǔn)詳解

行政規(guī)劃的司法審查包括合法性審查和合理性審查。我國并沒有行政規(guī)劃司法審查的實(shí)踐，筆者試圖在參考德國和其他國家、地區(qū)司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從理論的層面研究規(guī)劃合法性和合理性的范圍，探討相應(yīng)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

1.規(guī)劃合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)

依法行政是對(duì)行政行為的基本要求。規(guī)劃行政也要符合行政法治的要求。規(guī)劃合法性的范圍主要包括：是否符合法律保留密度的要求？是否符合組織法、程序法、行為法的要求？是否符合規(guī)劃統(tǒng)一性的要求？

（1）規(guī)劃法律保留密度的審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于行政規(guī)劃的法律保留密度，法院應(yīng)該采取嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。對(duì)于具體行政行為而言，除了符合法律保留原則之外，還有保留密度的問題。法律保留密度主要解決的問題是：一個(gè)行政行為如果只有組織法依據(jù)，而無行為法依據(jù)是不是滿足了合法性的要求？是否要求兩種法律依據(jù)都具備呢？一般來講，要區(qū)別對(duì)待，對(duì)于重要的授益性行政行為和侵益性行政行為而言，不僅要有組織法的依據(jù)，還要有行為法的依據(jù)。對(duì)于非重要的授益性行政行為和非強(qiáng)制性行為而言，有組織法的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)就可以作出了?！?9〕詳細(xì)的強(qiáng)制性規(guī)劃——尤其是針對(duì)特定地域的城鎮(zhèn)規(guī)劃——是會(huì)對(duì)相對(duì)人的現(xiàn)實(shí)權(quán)益造成重要而直接的影響或限制的，那么這種情況下，不僅要有組織法的依據(jù)，還要有行為法的依據(jù)。在進(jìn)行司法審查時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律保留密度的要求，對(duì)于應(yīng)該有行為法依據(jù)而有關(guān)的規(guī)劃制定機(jī)關(guān)拿不出來的，法院一般應(yīng)該撤銷行政規(guī)劃。除此之外，行政規(guī)劃的做出當(dāng)然還要符合程序法的規(guī)定。

（2）是否符合組織法的審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于行政規(guī)劃的制定是否符合組織法的規(guī)定，法院應(yīng)該采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橐?guī)劃法采取“目的-手段模式”的法規(guī)范構(gòu)造，行為法的規(guī)制作用是非常小的，裁量空間極大，那么在這種情況下，組織法的規(guī)制作用就凸顯出來。法院在審查的過程中，一定要嚴(yán)格把握“職權(quán)法定，越權(quán)無效”的原則，對(duì)于越權(quán)制定的行政規(guī)劃造成相對(duì)人損害的，應(yīng)該予以撤銷。

（3）是否符合程序法的審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于行政規(guī)劃的制定是否符合程序法的規(guī)定，法院應(yīng)該采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槌绦蚴强刂菩姓?quán)力濫用的一個(gè)很重要手段，尤其是在規(guī)劃裁量空間巨大的情況下?！俺绦虻囊?guī)則所以重要，正是由于在實(shí)體法上不能不給予行政機(jī)關(guān)巨大權(quán)力的緣故。”〔40〕對(duì)于違背正當(dāng)法律程序而制定的行政規(guī)劃，比如未聽取規(guī)劃利害關(guān)系人意見、未按法定程序公開規(guī)劃草案等，法院應(yīng)該予以撤銷。

（4）是否符合行為法的審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于規(guī)劃是否符合行為法的規(guī)定，法院審查時(shí)應(yīng)該區(qū)別情況，分別采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)劃行為法作出的模糊授權(quán)，應(yīng)該采取寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)劃內(nèi)容的范圍框定應(yīng)該采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)劃具體的內(nèi)容是什么，應(yīng)該采取寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)。

由于規(guī)劃法采取“目的-手段模式”的法規(guī)范構(gòu)造，因此行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中，與一般的“條件-效果模式”的法規(guī)范執(zhí)行有很大不同，法規(guī)制作用很弱。“法律在原則上規(guī)定了計(jì)劃應(yīng)當(dāng)追求的目的和相關(guān)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)促進(jìn)和保護(hù)的利益及促進(jìn)保護(hù)的手段，即法律規(guī)定了目的、手段命題，其與規(guī)定了關(guān)于行政作用的法律規(guī)定的條件命題的屬性不同。計(jì)劃法規(guī)對(duì)于行政計(jì)劃的條件、效果等不作出規(guī)定，一般都是空白規(guī)定，而且與在一般的裁量行為中原則上是對(duì)個(gè)別的私益與公益進(jìn)行調(diào)整不同，行政計(jì)劃中涉及多數(shù)相互沖突的私益與公益進(jìn)行調(diào)整問題?！薄?1〕基于行政規(guī)劃未來性的特點(diǎn)，對(duì)于規(guī)劃行為法的模糊授權(quán)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，進(jìn)行寬松審查。

規(guī)劃行為法往往是只規(guī)定規(guī)劃內(nèi)容的大致框架、范圍，而不是規(guī)定規(guī)劃內(nèi)容是什么，即行為法只是規(guī)定規(guī)劃應(yīng)該包括的事項(xiàng)，但是不去規(guī)定具體的事項(xiàng)安排是什么。因?yàn)榫唧w的行政規(guī)劃是根據(jù)不同的客觀情況、不同地域所作出的預(yù)測和目標(biāo)設(shè)定，因此具體事項(xiàng)安排會(huì)各不相同，規(guī)劃的具體事項(xiàng)內(nèi)容是什么，法律是不可能做出規(guī)定的，但可以對(duì)其內(nèi)容范圍的大致框架進(jìn)行規(guī)制。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第18條第2款規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。”根據(jù)該條的規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃內(nèi)容的范圍框架非常明確，即鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃必須包括住宅等建設(shè)的用地布局；對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排，缺少上述任何一項(xiàng)內(nèi)容都是違法的，必須嚴(yán)格審查，防止行政機(jī)關(guān)在制定和實(shí)施規(guī)劃時(shí)“偷工減料”，比如故意不規(guī)定對(duì)耕地的保護(hù)等。但是對(duì)于內(nèi)容是什么，即具體如何進(jìn)行用地布局、如何保護(hù)自然資源等內(nèi)容完全由各地的行政規(guī)劃制定機(jī)關(guān)自行決定，各地的規(guī)劃不可能一樣，法院在進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)該充分尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，采取寬松的標(biāo)準(zhǔn)。

從理論上來講，上述規(guī)劃是否符合行為法的審查標(biāo)準(zhǔn)是與德國行政法院的做法完全一致的，即完全地遵守立法的明確規(guī)定，行為法的精確程度基本上成為規(guī)劃司法審查的唯一尺度。規(guī)劃行為法的規(guī)制重點(diǎn)在于規(guī)劃機(jī)關(guān)的權(quán)限，即內(nèi)容范圍，而不在可能性，即每個(gè)規(guī)劃的具體內(nèi)容是什么，因此司法對(duì)前者的審查要嚴(yán)格，對(duì)后者的審查要寬松。有日本學(xué)者曾經(jīng)對(duì)此作過非常精煉的概括：“在計(jì)劃法中……就法官的審查而言，并非審查可能性的問題，而是審查權(quán)限的問題。行政只要在法律上所定之目標(biāo)指示及手段指示的變動(dòng)幅度內(nèi)，最終的判斷是屬于行政，而排除法院的判斷?！薄?2〕如此進(jìn)行行為法的合法性審查是規(guī)劃未來性、政策性的必然需求。

（5）是否符合規(guī)劃統(tǒng)一性的審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于規(guī)劃統(tǒng)一性的審查，法院應(yīng)該采取相對(duì)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。“規(guī)劃統(tǒng)一性”要求規(guī)劃之間應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，一般來講上位規(guī)劃對(duì)于下位規(guī)劃有指導(dǎo)和拘束的作用。這種作用主要來源于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)關(guān)系。“規(guī)劃統(tǒng)一性”在終極意義上可以追溯為“合法性”，即首先應(yīng)該保證上位規(guī)劃是合法的，若上位規(guī)劃是違法的，就應(yīng)該喪失其拘束力，因此德國把“規(guī)劃統(tǒng)一性”審查視為合法性審查的范圍。法院在審查行政規(guī)劃時(shí)，若發(fā)現(xiàn)該下位規(guī)劃與上位規(guī)劃有沖突的，一般情況下應(yīng)該撤銷下位規(guī)劃，若通過審查認(rèn)為下位規(guī)劃并無違法或不當(dāng)，而是上位規(guī)劃存在問題的，應(yīng)該維持下位規(guī)劃，就上位規(guī)劃存在的問題可提出司法建議，促請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)及時(shí)更正，解決上下級(jí)規(guī)劃沖突的問題。因此規(guī)劃統(tǒng)一性的審查標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較嚴(yán)格，下位規(guī)劃原則上應(yīng)該與上位規(guī)劃相一致，但是應(yīng)該靈活掌握，當(dāng)規(guī)劃統(tǒng)一性與合法性相沖突時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先保證合法性。

2.規(guī)劃合理性的審查標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃合理性的核心是要符合利益衡量原則的要求。人們一般把利益衡量原則視為對(duì)規(guī)劃裁量進(jìn)行規(guī)制的核心原則，也是考量、判斷規(guī)劃裁量界限的最主要標(biāo)準(zhǔn)。如果從廣義上理解，利益衡量原則對(duì)規(guī)劃的規(guī)制體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是規(guī)劃制定啟動(dòng)前所作的衡量，它要求規(guī)劃制定必須是必要的；二是規(guī)劃制定啟動(dòng)后所作的衡量，它要求規(guī)劃內(nèi)容必須是適當(dāng)?shù)?，狹義的規(guī)劃利益衡量是指后者。廣義上講，以上兩個(gè)層面的衡量失當(dāng)都可以稱為規(guī)劃衡量的瑕疵。

（1）規(guī)劃制定必要性衡量的審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于規(guī)劃是否符合制定必要性要求之衡量，法院應(yīng)該采取比較寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃制定必要性主要解決的是制定規(guī)劃是否有必要，主要有兩方面的要求：一是規(guī)劃的制定對(duì)于行政目的的實(shí)現(xiàn)是必要的，必須是出于合理行政目的的考量并有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)，那么制定規(guī)劃才具有正當(dāng)性；二是對(duì)于可以通過其他更科學(xué)、更簡潔、更節(jié)約行政資源的方式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的，制定規(guī)劃則無必要。

若相對(duì)人提起行政訴訟，主張行政規(guī)劃制定不符合必要性要求的，法院應(yīng)該如何審查呢？一般情況下，法院應(yīng)該尊重行政機(jī)關(guān)關(guān)于必要性的判斷，即能達(dá)到合理的必要性即可，除非存在明顯、重大的不合理。之所以采取這樣的審查標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)橐粋€(gè)具體規(guī)劃的制定是否必要并非基于法律的明確規(guī)定，而是需要行政機(jī)關(guān)基于客觀形勢和環(huán)境的綜合判斷，行政機(jī)關(guān)的“首次判斷權(quán)”應(yīng)該得到充分的尊重，但是明顯、重大的不合理顯然應(yīng)該排除，因?yàn)樗鼘?duì)公民權(quán)益的侵害是如此明顯，已經(jīng)不在行政機(jī)關(guān)合理的自由判斷領(lǐng)域范圍之內(nèi)，已經(jīng)屬于濫用職權(quán)的范疇，理應(yīng)允許司法的糾正，這也是世界各國對(duì)于濫用職權(quán)的普遍做法。何為明顯、重大的不合理？主要是指行政規(guī)劃的制定不是基于行政目的和公共利益的實(shí)現(xiàn)，而是出于其他的明顯不適當(dāng)?shù)目紤]，客觀上突出的表現(xiàn)為與客觀現(xiàn)實(shí)和事物的發(fā)展規(guī)律不相符合，或在目前的條件下，行政規(guī)劃的目的根本無法實(shí)現(xiàn)，抑或在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，而隨著“相當(dāng)長的時(shí)間”的經(jīng)過，必然會(huì)造成重大的損失，即使規(guī)劃得到實(shí)現(xiàn)亦難以彌補(bǔ)，那么，在這種情況下，規(guī)劃則無制定的必要性?！?3〕如符合以上重大、明顯不合理的情況，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該撤銷行政規(guī)劃。由于要給行政機(jī)關(guān)充分的尊重，在規(guī)劃制定必要性上，法院推翻行政機(jī)關(guān)判斷的情況極為罕見，因此日本學(xué)者認(rèn)為欲于規(guī)劃制定必要性對(duì)規(guī)劃為有效控制，實(shí)非易事，且尚無案例存在?！?4〕

（2）規(guī)劃內(nèi)容適當(dāng)性衡量的審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于規(guī)劃內(nèi)容是否符合適當(dāng)性要求之衡量，法院應(yīng)該采取比較寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃內(nèi)容適當(dāng)性要求行政機(jī)關(guān)在衡量規(guī)劃利益時(shí)要對(duì)相互沖突的利益，尤其是公益與私益做通盤、平衡的考量，不能有片面的追求，否則規(guī)劃的內(nèi)容就是不適當(dāng)?shù)?。由于?guī)劃具有未來性和綜合性的特征，它所涉及的利益是非常復(fù)雜的，同時(shí)會(huì)涉及很多專業(yè)知識(shí)判斷的事務(wù)，如何進(jìn)行配置，立法無法作出一個(gè)明確的回答，一般是原則性地授權(quán)給規(guī)劃執(zhí)行機(jī)關(guān)自主判斷、衡量。法院在審查規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該對(duì)于行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的利益衡量予以充分的尊重。只有出現(xiàn)重大、明顯的衡量錯(cuò)誤時(shí)，法院才予以干預(yù)，這些重大、明顯的情況包括未為衡量、衡量的疏漏、衡量時(shí)的錯(cuò)誤評(píng)估、衡量失調(diào)等。之所以采用寬松的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，很大原因是因?yàn)楹饬繒?huì)涉及技術(shù)性的專業(yè)知識(shí)判斷，這是行政機(jī)關(guān)擅長的領(lǐng)域，而法院并不擅長，法院應(yīng)該充分予以尊重，一般不予審查，但是并不是完全放棄審查。那么，有一個(gè)問題就會(huì)浮現(xiàn)，即既然法院不擅長專業(yè)知識(shí)判斷，如何才能彌補(bǔ)這一缺陷，而不至于導(dǎo)致錯(cuò)誤的裁決呢？有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步完善、深化鑒定人制度和更多地采用當(dāng)事人辯論制度，用聘用的專業(yè)技術(shù)鑒定人的技術(shù)優(yōu)勢、當(dāng)事人雙方充分展示的技術(shù)知識(shí)的判斷來彌補(bǔ)法院在專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域的不足?！岸际杏?jì)劃雖涉及專業(yè)知識(shí)及裁量判斷余地，但并非即說：行政法院于專業(yè)判斷或裁量階段，絲毫不能加以審查其有無違法之處；相反的，行政法院宜善用鑒定人制度或進(jìn)行言詞辯論，以明了事實(shí)之真相。蓋行政專業(yè)判斷，行政法院雖應(yīng)予‘尊重，但并非是完全‘遵從，若從及一般法則觀察，行政機(jī)關(guān)之專業(yè)判斷有違法之重大嫌疑時(shí)，不妨善用鑒定人及言詞辯論制度，加以審查，除可以避免‘司法干預(yù)行政之嫌外，亦得糾正顯與事理相違之‘專業(yè)判斷，并建立行政訴訟上之專業(yè)鑒定網(wǎng)路?！薄?5〕在進(jìn)行審查的時(shí)候，法院應(yīng)該讓行政機(jī)關(guān)充分地闡明專業(yè)知識(shí)判斷的依據(jù)，并在技術(shù)鑒定人的輔助之下，作出規(guī)劃內(nèi)容利益衡量是否有重大錯(cuò)誤、不當(dāng)?shù)牟脹Q。