國外賬戶管理的做法對我國的啟示

仇建軍

［摘要］銀行結(jié)算賬戶是集中反映整個社會資金活動的基礎(chǔ)，有效的賬戶管理工作是維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定的“防火墻”，可以從源頭上控制非法金融活動，穩(wěn)定金融秩序。加強(qiáng)銀行結(jié)算賬戶管理對維護(hù)金融經(jīng)濟(jì)秩序，保證金融安全，維護(hù)用戶利益都起著至關(guān)重要的作用。借鑒國外賬戶管理的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，以法律形式明確規(guī)定存款人在賬戶開立、使用中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任、義務(wù)，賦予人民銀行和商業(yè)銀行相應(yīng)的限制權(quán)利和措施，提高行政執(zhí)法效率，進(jìn)一步規(guī)范結(jié)算賬戶的開立和使用。對于完善我國的賬戶管理制度，提高對賬戶的管理效率，促進(jìn)人民銀行履職具有重要意義。

［關(guān)鍵詞］管理；責(zé)權(quán)；約束；法律；監(jiān)管

［中圖分類號］F83 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ B ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０2 — ０190 — ０2

銀行結(jié)算賬戶是集中反映整個社會資金活動的基礎(chǔ)，有效的賬戶管理工作是維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定的“防火墻”，可以從源頭上控制非法金融活動，穩(wěn)定金融秩序。借鑒國外賬戶管理的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，對于完善我國的賬戶管理制度，提高對賬戶的管理效率，促進(jìn)人民銀行履職具有重要意義。

一、我國的賬戶管理現(xiàn)狀及問題

近年來，我國的賬戶管理工作在不斷進(jìn)步，但與社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要比起來，還存在一些值得注意改進(jìn)的問題。

（一）我國的賬戶管理立法層次低、銜接差，缺乏權(quán)威性

《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）是我國賬戶管理的主要依據(jù)，均屬人民銀行部門規(guī)章，法律層級低，與其它法律法規(guī)銜接差，不利于制度執(zhí)行。如：《辦法》第57、65條規(guī)定：存款人使用結(jié)算賬戶違規(guī)支現(xiàn)的，由中國人民銀行對其予以處罰；而國務(wù)院頒布的《現(xiàn)金管理暫行條例》第20條規(guī)定：開戶人有違規(guī)支現(xiàn)行為，開戶銀行有權(quán)根據(jù)情節(jié)輕重給予警告或罰款，這就出現(xiàn)處罰主體沖突的問題。此外，監(jiān)管職能分設(shè)后，人民銀行的諸多監(jiān)管權(quán)限被分離?！掇k法》中“給予銀行高管紀(jì)律處分、責(zé)令銀行停業(yè)整頓、吊銷經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證”等監(jiān)管措施是人民銀行無法執(zhí)行的條款，表明現(xiàn)行規(guī)定已明顯滯后，導(dǎo)致人民銀行的管理權(quán)威受到很大影響。

（二）管理體系不完善，分類設(shè)計較復(fù)雜

從外部看，人民銀行未能與工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、司法等部門進(jìn)行資源共享，多部門合力管理有待于加強(qiáng)；從內(nèi)部看，賬戶管理系統(tǒng)與行內(nèi)征信、反洗錢等系統(tǒng)整合的力度不夠，現(xiàn)有的信息資源也未能有效利用。加之當(dāng)前的賬戶分類模式非常復(fù)雜，加大了管理難度。以單位銀行結(jié)算賬戶為例，按用途分，單位銀行結(jié)算賬戶被分為基本戶、一般戶、專用戶、臨時戶四類；按是否需人民銀行核準(zhǔn)，分為核準(zhǔn)類和備案類；專用戶根據(jù)核算資金性質(zhì)分為基本建設(shè)資金、更新改造資金等15類賬戶，而且又分為可以取現(xiàn)、不得取現(xiàn)和經(jīng)人民銀行審批后可以取現(xiàn)等類型；臨時戶又分為臨時機(jī)構(gòu)臨時存款賬戶、非臨時機(jī)構(gòu)臨時存款賬戶等類型。在實(shí)際工作中，各類賬戶其實(shí)很難發(fā)揮其應(yīng)有的功能，往往出現(xiàn)“基本戶多頭、專用戶不專、臨時戶永久、一般戶不一般”等情況。

（三）人民銀行責(zé)權(quán)不一致，監(jiān)管職能弱化

《辦法》第10、57、58條規(guī)定，人民銀行是賬戶管理的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查賬戶的開立和使用，對存款人、銀行的違規(guī)行為予以處罰。但監(jiān)管職能分設(shè)后，人民銀行承擔(dān)的賬戶監(jiān)管職責(zé)與擁有的監(jiān)管權(quán)限不一致，“責(zé)任大、權(quán)力小”，對存款人和銀行的一些違規(guī)行為難以約束，監(jiān)管職能呈逐漸弱化的趨勢。日常工作中，人民銀行側(cè)重于為金融機(jī)構(gòu)提供賬戶服務(wù)，大部分賬戶監(jiān)管是通過審查開戶資料合規(guī)性進(jìn)行的，工作任務(wù)重，監(jiān)督效果差。又由于相關(guān)罰則缺乏可操作性，有限的現(xiàn)場檢查也缺乏懲戒力度。賬戶監(jiān)管職能的弱化，使人民銀行很難嚴(yán)守“賬戶關(guān)”，削弱了“維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定”的履職能力。

（四）客戶身份識別制度寬松，商業(yè)銀行核查力度不足

在我國，不論開立個人結(jié)算賬戶還是單位結(jié)算賬戶，所需的證明文件明顯要少于國外。比如，開立個人結(jié)算賬戶，僅需要提供居民身份證，無需提供戶口簿、駕駛證等證明文件；開立單位結(jié)算賬戶，也不需提供公司章程、信用報告及會計師簽署的開戶文件等資料。日常業(yè)務(wù)處理過程中，商業(yè)銀行只通過內(nèi)網(wǎng)的“聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)”對居民身份證進(jìn)行核查，缺乏通過互聯(lián)網(wǎng)對工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等其它證明文件的核查環(huán)節(jié)。這類證件是開戶單位的“身份證”，不嚴(yán)格審核容易產(chǎn)生虛假戶。

（五）對存款人開立和使用賬戶的約束性小

現(xiàn)有制度對存款人在開立和使用賬戶時需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)缺乏約束。一是人民銀行不直接與存款人接觸，無法準(zhǔn)確獲取相關(guān)違規(guī)信息。二是商業(yè)銀行缺乏動力對存款人的違規(guī)行為進(jìn)行反映和報告。三是相關(guān)依據(jù)未對存款人大額現(xiàn)金支取、賬戶對賬、賬戶年檢等方面做出規(guī)定，造成開銷戶頻繁、對賬不配合、年檢工作難以開展等問題。因此，如果存款人利用銀行結(jié)算賬戶進(jìn)行欺詐、偷逃稅款、洗錢等違法行為，也很難通過“賬戶途徑”進(jìn)行預(yù)防和打擊。

二、國外賬戶管理做法及經(jīng)驗

國外在賬戶管理方面有很多好的經(jīng)驗和做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。其中比較主要的有：

（一）賬戶管理立法層次高，與其它金融法規(guī)銜接好

澳大利亞：賬戶管理的規(guī)定散見于《金融交易報告法》、《犯罪收益法》、《刑事事務(wù)相互協(xié)助法》等相關(guān)法律之中，沒有專門制定賬戶管理法規(guī)。整個法律體系比較完善, 涉及賬戶管理的相關(guān)立法層次很高,與其它金融法規(guī)不存在沖突問題。

日本：賬戶管理主要法律依據(jù)為《日本銀行條例》、《日本銀行法》、《日本銀行關(guān)于活期存款賬戶交易或貸款交易對象選定標(biāo)準(zhǔn)》以及《本人確認(rèn)法》等相關(guān)法規(guī)，也多以“法”的形式確立賬戶管理的法律地位。

（二）賬戶管理體系完整，銀行賬戶分類簡單

美國：對所開立銀行賬戶有完整的記錄和管理系統(tǒng)，而且都有條件向工商、稅務(wù)、環(huán)保、司法等部門進(jìn)行信息查詢及反饋，查詢過程方便快捷，構(gòu)成了比較完整的銀行賬戶管理體系。

澳大利亞：對銀行賬戶的種類和性質(zhì)沒有人為規(guī)定，對存款人開立銀行賬戶的數(shù)量也不作任何限制，完全由商業(yè)銀行自主規(guī)范，且銀行賬戶主要分為結(jié)算戶、投資戶、存折戶三種。

英國：銀行賬戶種類分活期存款賬戶（Current account）和定期存款賬戶（Saving account）?；钇诖婵钯~戶存款利率低，可開支票或提現(xiàn)金；定期存款賬戶一般有最低存款額等限定條款。

（三）中央銀行具有較強(qiáng)的賬戶監(jiān)管權(quán)威，不參與具體事務(wù)性工作

美國、澳大利亞、英國：中央銀行是賬戶監(jiān)管的重要監(jiān)管部門，具有較強(qiáng)的賬戶監(jiān)管權(quán)威。銀行賬戶沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)進(jìn)行管理，中央銀行不參與賬戶開立等具體事務(wù)性工作。商業(yè)銀行負(fù)責(zé)審核賬戶的開立、使用等具體工作，中央銀行則重點(diǎn)監(jiān)管商業(yè)銀行的賬戶管理行為及賬戶交易報告制度的執(zhí)行等情況。

日本：中央銀行通過民事合同(協(xié)議)方式確立對擁有和使用中央銀行賬戶的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測權(quán)，能夠隨時掌握金融機(jī)構(gòu)在金融穩(wěn)定和風(fēng)險管理方面的情況，及時做出反映。

（四）客戶身份識別制度嚴(yán)密，能有效遏制虛假開戶行為

澳大利亞：商業(yè)銀行識別客戶身份均實(shí)行“100分檢查制度”。具體做法是：存款人提供的身份證明文件分為主要文件和次要文件。主要文件為70分，可提供出生證明、國際旅行證件、居民身份證之一；次要文件按文件性質(zhì)進(jìn)行評分，駕駛執(zhí)照為40分，工作單位證明為35分，信用卡為25分等；主要文件得分與次要文件得分之和，為存款人的總得分。當(dāng)存款人總得分達(dá)到100分時，商業(yè)銀行準(zhǔn)予其開立賬戶；當(dāng)未達(dá)到100分時，商業(yè)銀行只能給存款人開立“可存不可取”的限制性賬戶；如果存款人在開戶12個月內(nèi)仍達(dá)不到100分，商業(yè)銀行必須依法撤銷該賬戶。所以，存款人開戶時提供的身份證明文件越多，其得分就越高，開立賬戶也就越容易。這大大增加了不法分子偽造身份證明文件的難度，能有效遏制開立“虛假戶”的現(xiàn)象。

（五）通過法律形式嚴(yán)格規(guī)定存款人開立和使用賬戶的責(zé)任和義務(wù)

澳大利亞：法律規(guī)定，對存款人以假名開戶或者經(jīng)營賬戶的，以犯罪論處。個人犯罪的，依法處以5千澳元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁，或者兩刑并處；法人犯罪的，處5萬澳元以下罰金。

三、對我國的啟示

國外的一些先進(jìn)做法對我們的啟示是多方面的，參考他們的主要經(jīng)驗，我們可以從以下幾個方面改進(jìn)和加強(qiáng)我國的賬戶管理工作。

（一）建立完善有關(guān)賬戶管理的法規(guī)

建議借鑒國外“從法律上”重視賬戶管理工作的做法，重新整合現(xiàn)有的管理辦法、實(shí)施細(xì)則、各類補(bǔ)充規(guī)定等依據(jù)，出臺《賬戶管理法》，以維護(hù)賬戶管理工作的權(quán)威。

（二）健全賬戶管理體系，提高管理效率

一是應(yīng)推進(jìn)賬戶管理系統(tǒng)與工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、司法等部門信息系統(tǒng)的外部聯(lián)網(wǎng)工作，建立各部門的信息查詢與反饋機(jī)制，形成管理合力。二是應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)賬戶與征信、反洗錢等系統(tǒng)的內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)，將賬戶信息、信用報告、大額交易記錄等資源進(jìn)行整合，豐富各系統(tǒng)數(shù)據(jù)，提高管理效率。三是建議簡化賬戶分類，提高管理效率。建議取消單位結(jié)算賬戶中的臨時戶和一般戶，將二者統(tǒng)一納入專用戶進(jìn)行管理；取消人民銀行對專用戶支現(xiàn)的審批，賬戶是否準(zhǔn)許提現(xiàn)由金融機(jī)構(gòu)依法自主掌握；將基本戶交由商業(yè)銀行自主依法核準(zhǔn)，人民銀行保留對該類賬戶的現(xiàn)場檢查權(quán)；人民銀行只對核準(zhǔn)類專用戶進(jìn)行核準(zhǔn)。

（三）強(qiáng)化人民銀行對賬戶的監(jiān)管職能，“服務(wù)”與“管理”并重

建議借鑒國外中央銀行具有較強(qiáng)賬戶監(jiān)管權(quán)威的做法，將人民銀行賬戶管理的工作重心由“服務(wù)”轉(zhuǎn)移到“服務(wù)與管理并重”上來。將人民銀行從具體的事務(wù)工作中“解放”出來，加強(qiáng)人民銀行對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行制度情況的查處力度，完善處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)督檢查水平，扭轉(zhuǎn)賬戶管理囿于“表面審核”的局面。

（四）完善客戶身份識別方法，真正實(shí)現(xiàn)“了解你的客戶”這一原則

建議借鑒澳大利亞“100分檢查”制度及中國臺灣、中國香港采用的客戶身份識別方法，通過法律規(guī)定，建立更加嚴(yán)格的、各家商業(yè)銀行共同遵守的客戶身份識別制度，增加客戶身份識別手段和措施，提高對虛假開戶文件的識別能力，使商業(yè)銀行真正實(shí)現(xiàn)“了解你的客戶”這一原則，有效防范不法分子利用“虛假戶”從事違法犯罪活動。

（五）嚴(yán)格規(guī)定存款人的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范結(jié)算賬戶的開立和使用

建議以法律形式明確規(guī)定存款人在賬戶開立、使用中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任、義務(wù)，賦予人民銀行和商業(yè)銀行相應(yīng)的限制權(quán)利和措施，加大存款人違規(guī)成本，提高行政執(zhí)法效率，進(jìn)一步規(guī)范結(jié)算賬戶的開立和使用。

總之，加強(qiáng)銀行結(jié)算賬戶管理對維護(hù)金融經(jīng)濟(jì)秩序，保證金融安全，維護(hù)用戶利益都起著至關(guān)重要的作用，我們借鑒國外賬戶管理的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，以法律形式明確規(guī)定存款人在賬戶開立、使用中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任、義務(wù)，賦予人民銀行和商業(yè)銀行相應(yīng)的限制權(quán)利和措施，提高行政執(zhí)法效率，進(jìn)一步規(guī)范結(jié)算賬戶的開立和使用，有利于完善我國的賬戶管理制度，更好的為社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

〔責(zé)任編輯：馮延臣〕