由“種植農(nóng)民”到“土地股權(quán)農(nóng)民”的法律思考

陳冰

摘 要 由“種植農(nóng)民”到“土地股權(quán)農(nóng)民”的轉(zhuǎn)變，是我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的一大創(chuàng)舉，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化、集約化具有重大意義。因此，有必要從法律層面對土地承包經(jīng)營權(quán)股份化經(jīng)營進(jìn)行剖析，完善相關(guān)法律空白。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 股份化

中圖分類號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Legal Considerations of the Change from the "Farmers"

to the "Land Equity Farmers"

CHEN Bing

(School of Law, Guizhou Normal University, Guiyang, Guizhou 550000)

Abstract For the change from the "farmers " to the "land equity farmers", is a major initiative by our practice of land contract management rights transfer, has an intensive significance for the development of modern farming. Therefore, it is necessary from a legal perspective on the right to land contractual management to analyze the operation of shares, and improve the relevant legal gaps.

Key words the right of land contractual management; circulation; demutualization

農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度自確立至今已走過20多年的歷程，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但隨著時(shí)間的推移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益下降，農(nóng)民收入增長緩慢，這就引發(fā)了對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度功能的爭論。許多學(xué)者認(rèn)為其制度功能已發(fā)揮殆盡，應(yīng)該為新的制度所取代。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長緩慢部分原因可以歸咎現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營制度，特別是其中的一家一戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式。因此，這需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)組織形式，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化和規(guī)?；男枰Ｋ^“種植農(nóng)民”，是指依靠傳統(tǒng)的耕作方式和耕作方法獲取一定的農(nóng)產(chǎn)品，以維持基本生產(chǎn)生活的農(nóng)民。在這種自給自足的傳統(tǒng)種植情況下，農(nóng)民的生產(chǎn)效率和生產(chǎn)效益都非常低下。所謂“土地股權(quán)農(nóng)民”是指把土地的使用權(quán)按一定的標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)入股，使使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，以此來提高農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)業(yè)效益、提高自身生產(chǎn)生活水平的新型農(nóng)民。由“種植農(nóng)民”到“土地股權(quán)農(nóng)民”轉(zhuǎn)變以后，農(nóng)民將承包土地使用權(quán)入股，既能克服土地嚴(yán)重細(xì)碎化給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的影響，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化和產(chǎn)業(yè)化。從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的較快增長。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)股份化的依據(jù)

1.1 政策依據(jù)

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合我們黨和國家一貫的農(nóng)村政策。江澤民同志在黨的十六大會(huì)議上指出：“ 堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。尊重農(nóng)戶的市場主體地位，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新”。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。

1.2 法律依據(jù)

2003年3月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）用法條專門規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，為土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股提供了基本依據(jù)。《土地承包法》第10條規(guī)定“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，第32條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，第34條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，第42條規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。

時(shí)隔四年，2007年10月1日正式實(shí)施的《物權(quán)法》第128條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，第133條規(guī)定“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”。

土地承包經(jīng)營權(quán)入股經(jīng)營，將有利于克服家庭分散經(jīng)營的局限性，這是對農(nóng)民聯(lián)產(chǎn)承包愿望滿足的延續(xù)和創(chuàng)新。由于股份制的推行，農(nóng)民可將承包土地使用權(quán)作價(jià)入股，提高了土地的利用效率，有利地促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)，加快土地市場化進(jìn)程，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入具有重要意義。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)股份化的問題

在實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)股份化過程中，必須注意以下幾個(gè)方面的問題：

第一，關(guān)于股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地用途問題。我國實(shí)行土地用途管制制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！边@就意味著，即使農(nóng)戶將承包土地使用權(quán)入股，參加農(nóng)業(yè)股份制企業(yè)，也不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不能改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原素的基本屬性。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)即使作價(jià)入股，也要嚴(yán)格遵守法律關(guān)于土地用途管制的規(guī)定，原則上只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而不能將土地擅自作為其他用途。更不允許假借流轉(zhuǎn)將土地用于非農(nóng)業(yè)用途。對確實(shí)需要轉(zhuǎn)換用途的，應(yīng)設(shè)定專門的標(biāo)準(zhǔn)和作出統(tǒng)一的要求。例如因轉(zhuǎn)換用途而增加的超過原農(nóng)業(yè)用途的收益，應(yīng)該作為公益性資金，用于農(nóng)民的生存和生活保障，而不允許歸做其他用途。因此，我們推行農(nóng)業(yè)股份制的前提在于必須遵守法律關(guān)于農(nóng)業(yè)土地的農(nóng)業(yè)用途管制的相關(guān)規(guī)定。

第二，承包土地使用權(quán)的股份化帶來的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。在推行承包土地股份化的過程中，市場風(fēng)險(xiǎn)將不可避免。由于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力薄弱以及文化教育程度不高，承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的能力相應(yīng)要弱。一旦農(nóng)業(yè)股份制企業(yè)因經(jīng)營管理不善而破產(chǎn)倒閉，入股農(nóng)戶的利益將會(huì)受到很大的損害。在股份制推行過程中，如果影響土地股份制企業(yè)經(jīng)營的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素得不到控制，將會(huì)導(dǎo)致廣大農(nóng)民的切身利益受到損害，進(jìn)而影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須需要構(gòu)建設(shè)計(jì)一種機(jī)制來化解市場風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)因土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股而給農(nóng)民帶來的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中結(jié)合地區(qū)實(shí)際，創(chuàng)設(shè)一種自愿和強(qiáng)制原則相結(jié)合的保險(xiǎn)類別，專門承保承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，承包土地使用權(quán)股份制與新增農(nóng)民生存的保障問題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，確立了“增人不增地，減人不減地”原則，這一方面穩(wěn)定了農(nóng)地關(guān)系，對保護(hù)農(nóng)民的承包土地使用權(quán)有一定的作用；但另一方面，這是與承包土地使用權(quán)的保障功能相沖突的，使得承包期內(nèi)新增人口的生存無法得到保障。以承包土地使用權(quán)入股而成立的農(nóng)業(yè)股份制企業(yè)也面臨著這個(gè)問題。為了解決新增人口的生存保障問題，我們可以設(shè)置一種承包土地使用權(quán)統(tǒng)籌保障金，由政府負(fù)責(zé)籌集資金，用于解決承包期內(nèi)新增人口的生存保障問題。

3 實(shí)施承包土地使用權(quán)股份化的法律思考

要真正把“種植農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋毓蓹?quán)農(nóng)民”，解決好“三農(nóng)問題”、民生問題，維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，在立法上，應(yīng)該從以下幾方面予以完善：

3.1 強(qiáng)化土地規(guī)劃的法律效力，著手制定《土地規(guī)劃法》

在我國土地法律制度中，土地規(guī)劃法律是土地經(jīng)濟(jì)法的龍頭，但土地規(guī)劃法律的龍頭地位并沒有真正確立。在實(shí)踐中，許多土地利用總體規(guī)劃難以得到有效的貫徹執(zhí)行。從目前現(xiàn)行的制度規(guī)定來看，城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作保障，而作為城市與農(nóng)村土地的整體利用規(guī)劃尚無專門的獨(dú)立法律，因此農(nóng)村土地利用規(guī)劃的效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有城市土地利用規(guī)劃的效率高。這種立法現(xiàn)象造成的后果是，一些城市在編制城市規(guī)劃時(shí)，盲目追求開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)熱。一方面城市在制定城市規(guī)劃時(shí)，不考慮土地的長期社會(huì)效益，單純地追求地方利益；另一方面，由于農(nóng)村土地沒有強(qiáng)制性納入規(guī)劃，城市建設(shè)往往與農(nóng)村耕地保護(hù)相沖突，規(guī)劃部門盲目批地，亂占耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致土地供應(yīng)總量得不到有效的控制。土地利用規(guī)劃應(yīng)該是各級(jí)土地行政管理部門行使土地管理權(quán)的最高量化依據(jù)和宏觀指針，理應(yīng)提高土地規(guī)劃的法律地位。具體來講我們應(yīng)該通過立法，將城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一，并使其與其他土地管理制度相脫離，從而把“城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一”放在土地管理規(guī)范的依據(jù)地位和重要地位，將其作為土地宏觀調(diào)控法。在技術(shù)設(shè)計(jì)上，我們應(yīng)該單獨(dú)制定土地規(guī)劃法，將以往行之有效的土地規(guī)劃法規(guī)、政策集中統(tǒng)一到土地規(guī)劃法中，從而建立起一部完善的土地規(guī)劃法。

3.2 盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障的法律體系

承包土地使用權(quán)股份化以后，農(nóng)民的許多切身利益如承包土地股份化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題、新增農(nóng)民的生存保障問題等可能無法得到解決，所以應(yīng)盡快完善社會(huì)保障的法律體系。我們可以在條件成熟的時(shí)候單獨(dú)制定《中華人民共和國農(nóng)村社會(huì)保障法》，以解決承包土地使用權(quán)股份化以后所出現(xiàn)的問題，保障農(nóng)民的切身利益。從我國社會(huì)保障立法的歷史與現(xiàn)狀來看，加快農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)，首先要抓好單項(xiàng)法規(guī)的建設(shè)，如農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)法、農(nóng)村扶貧與救濟(jì)社會(huì)保障法、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)法、農(nóng)村殘疾人保險(xiǎn)法等等。其次是要抓好地方性法規(guī)的建設(shè)，鼓勵(lì)與提倡各地政府根據(jù)本地實(shí)際情況制定具體的保障辦法。目前，社會(huì)保險(xiǎn)在農(nóng)村發(fā)展相當(dāng)緩慢的一個(gè)重要原因就在于社會(huì)保險(xiǎn)立法滯后。加快農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)，才能使農(nóng)村社會(huì)保障工作有法可依，才能解決承包土地股份化給農(nóng)民帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題，才能為新型的土地股權(quán)農(nóng)民消除后顧之憂。

3.3 制定相關(guān)法律，監(jiān)督政府的行為，強(qiáng)化政府責(zé)任

承包土地使用權(quán)股份化的設(shè)想是近年來農(nóng)村土地經(jīng)營制度的一種新嘗試，但在承包土地使用權(quán)股份化實(shí)踐中依然存在一些明顯的違法現(xiàn)象，其中表現(xiàn)最為突出的是一些地方政府采取強(qiáng)制手段推行承包土地使用權(quán)股份化，盲目追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)。政府如果采取強(qiáng)制性手段，推行承包土地使用權(quán)股份化，將會(huì)非法剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，政府強(qiáng)制推行承包土地使用權(quán)股份化、盲目追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行為必須明確禁止。所以，在推行承包土地使用權(quán)股份化的過程中，我們應(yīng)該制定相關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督政府的行為，真正做到政府不與民爭利，從而真正保障農(nóng)民的切身利益，更好地解決民生問題。

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