試論我國城鎮(zhèn)住房保障的制度并軌

潘愛民 韓正龍

[摘 要]嘗試性地提出住房保障制度并軌的觀點，認為這種并軌應該包括短期并軌和長期并軌兩個層面。在短期內，應該推進租售并舉的經濟適用房發(fā)展模式，提高租賃型住房保障比重，逐步將租賃型經濟適用房、廉租房、公租房并入到租房保障體系；公積金管理實施“準銀行式”的模式，實現保障資金的跨區(qū)域流動；長期內，應該構建多層次、梯度性、差異性的租房保障體系。同時，推進租房保障資金的準商業(yè)化、市場化運行模式，提高保障資金供給的可持續(xù)性。

[關鍵詞]住房保障；保障制度；制度并軌

[中圖分類號] F293.3［文獻標識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2012）02-0039-03

如何解決普通中低收入人群住房問題，已經成為黨和政府工作的重點。胡錦濤總書記在“十七屆五中全會”報告中提出“住有所居，推動和諧社會建設”的要求，溫家寶總理在政府工作報告中也作出“抓緊建立城市住房保障體系，讓人民群眾安居樂業(yè)”的指示，這些充分反映了國家對住房保障的高度重視。然而長期以來，地方政府在推進住房市場化改革的進程中，過于強調市場的功能而忽視了住房保障的作用，導致了現行的住房保障制度不健全，保障房領域出現供給量不足、保障效應不明顯等問題[1]。國家“十二五”規(guī)劃中提出，未來五年內，我國將擬投資1.3萬億～1.4萬億用于3,600萬套保障性安居工程的建設，使保障房的覆蓋率達到20%。如何從制度層面上保障十二五”住房保障規(guī)劃的順利進行，需要我們思考。為此，本文嘗試性地提出未來住房保障制度并軌的觀點，并設計了住房保障制度并軌的長短期路徑，以期為解決中低收入群體的住房問題提供理論參考。

一、城鎮(zhèn)住房保障制度并軌的總體思考

住房保障制度并軌是以構建廣覆蓋[2]、無縫隙、多層次、動態(tài)性的租賃型住房保障體系的改革，其主要目的為提高住房保障制度的運行效率，改變居民的住房消費習慣，優(yōu)化住房市場結構，促使房地產市場的良性發(fā)展。制度并軌后的保障對象，不僅要涵蓋現行保障制度的保障群體，更要涵蓋“夾心層”、潛在城鎮(zhèn)人口（具有遷居意愿的農村人口）[3]、短暫流動人口、“被城市化”的農村人口中的住房弱勢群體，以及因市場因素造成的住房弱勢群體[4]。

鑒于我國住房保障制度發(fā)展的特點，我們認為：制度并軌后的保障方式，短期內應該堅持產權式、使用權式保障并存的形式，長期取消產權式保障，著力實現使用權式保障方式。制度并軌后的保障水平，應呈現出層次性、差異性、梯度性。保障水平在地區(qū)間、保障制度設計間都存在差異。一方面，保障水平的設定必須同當地的經濟社會發(fā)展程度相掛鉤；另一方面，短期內，保障水平在廉租房、公租房、經濟適用房之間應呈現出差異；長期保障水平在廉租房、公租房等租房體系內應呈現出差異。

二、城鎮(zhèn)住房保障制度的短期并軌

1. 城鎮(zhèn)住房保障制度的短期并軌路徑

（1）經濟適用房實施租售并舉的方針，逐步降低出售性的住房保障比重，提高租賃性的住房保障比重，[5]實現購房保障向租房保障思維的轉變，將租賃型經濟適用房并軌到租房保障體系。對于出售型的經濟適用房，暫時適當限制其發(fā)展。這一觀點的提出，主要基于以下因素的考慮：一方面，在一定程度上，出售型經濟適用房，可以增加房地產低端市場的供給；另一方面，出售型經濟適用房的問題突出，但是，尚存在一定的發(fā)展空間，直接取消經濟適用房的時機不成熟，容易產生諸多負面效應。

（2）公積金實行“準銀行式”的運營模式，即“管理中心+商業(yè)性機構”的模式。中央公積金管理中心主要負責宏觀政策的制定、資金風險的管理，以非營利性為目的。而地方公積金管理可以進行部分商業(yè)化、市場化運作，強化公積金的盈利性，提高公積金的保值、增值空間，為住房保障體系提供長久穩(wěn)定的資金支持。同時，對公積金進行動態(tài)管理，即實施保障資金跨區(qū)域流動。一方面，地方間公積金實施跨區(qū)域流動，合理配置區(qū)域間的公積金，提高公積金的配置效率；另一方面，個人公積金賬戶實施資金跨區(qū)域流動，可以結束長期以來地理空間限制，加快公積金和人力資源的混合、同期合理流動。

（3）大力推進廉租房的發(fā)展，將廉租房并入到租房保障體系。短期內，廉租房在租房保障體系內，仍是保障供給的主體。隨著公租房供給保障力度的加大，出售型經濟適用房比重的增加，廉租房在租房保障體系中的比重會適當降低，廉租房仍將對低收入群體實施保障。

（4）加快公共租賃住房的建設，將其并入租房保障體系。隨著近年來房價的攀升，游離在保障和市場之外的“夾心層”，其住房難問題成為了各方關注的焦點，為了解決“夾心層”的住房問題，政府采取了公租房的政策。[6] 之所以公共租賃房能夠應運而生，是因為其自身上具有諸多的新特點。其一，從產權的角度來講，公租房的所有權歸屬于政府，而其他的房屋側重于強調房屋的私人所有權，如經濟適用房、限價房；其二，公租房同廉租房也存在著明顯的不同。公租房側重于解決“夾心層”群體的住房難問題，而廉租房著重于解決城市最低收入群體且住房困難的住戶；其三，公租房的保障方式是租賃方式，而不是傳統(tǒng)的購房方式。

2. 城鎮(zhèn)住房保障制度短期并軌的效應

（1）通過制度的短期并軌，可以糾正現行經濟適用房的弊端，提高政策的保障效果。在制度的短期并軌路徑中，對出售型經濟適用房制度實施暫不取消的政策，只是降低出售部分的比重，這一方面可繼續(xù)發(fā)揮現行經濟適用房的部分優(yōu)勢；另一方面可減少由可交易性所帶來的效應流失。同時，制度的短期并軌是建立在現有住房保障制度的基礎之上。這不僅有利于新舊保障體系的平穩(wěn)過渡，避免過大的波動，而且可以減少制度并軌過程中的障礙。

（2）通過制度的短期并軌，一定程度上，可緩解住宅市場結構不合理的局面。租賃型經濟適用房的發(fā)展，可以推進住房二、三市場的繁榮；出售型經濟適用房可以幫助中低收入群體解決住房困難，增加小戶型住房的供給，調整當前的住房市場供給結構，平抑房價的過快攀升。

（3）通過制度的短期并軌，可以加快解決“夾心層”住房問題，填補制度設計的“盲區(qū)”。短期內，通過建立涵蓋經濟適用房、廉租房、公租房的多層次、梯度性的租賃型住房保障體系，可以實現對不同的保障群體實施保障，解決“夾心層”的住房困難。

（4）通過制度的短期并軌，可以緩解保障制度的資金不足的局面，提供更為穩(wěn)定的資金來源。無論是從行政手段強化保障資金與財政收入（土地收入、稅收收入）的“聯動”，還是對公積金實施“準銀行式”的運行模式，在一定程度上，都會緩解保障制度的資金約束。

（5）通過制度的短期并軌，可以在發(fā)展公租房市場的過程中，促進真正的房地產二級市場的發(fā)展。這在一定程度上，鼓勵和促進了租房市場的發(fā)展，從而改變了長期以來房地產市場單條腿走路——重購房、輕租賃的狀況，形成兩種市場并存的房地產市場體系。

三、城鎮(zhèn)住房保障制度的長期并軌

長期并軌指，由政府保障性租賃向住房租賃市場轉變；在長期并軌過程中，通過“政府+社會”運行模式（政府從宏觀上對租賃型住房保障體系進行管理，社會中的企業(yè)從微觀上負責租房保障體系的運行）建成長期租房保障體系。最終，建成涵蓋具有政府保障色彩的長期租房保障體系、純粹的住房租賃市場相結合的租賃房體系（見圖1）。

1. 城鎮(zhèn)住房保障制度長期并軌的路徑

長期取消出售型經濟適用房的發(fā)展，逐步將其并入到商品房低端市場；在租賃型住房保障體系獲得發(fā)展的基礎上，逐步縮小政府干預市場的力度，發(fā)揮市場的資源配置作用，通過租賃市場提高住房保障政策的運行效率。在短期并軌完成后，公積金制度等相關的租房保障資金來源，會為長期租賃房保障模式提供所需的資金支持。

2. 城鎮(zhèn)住房保障制度長期并軌的效應

（1）“政府+企業(yè)”的租房保障運行模式，有利于緩解政府的財政壓力，提高社會資本進入保障房體系的積極性。宏觀上，政府對租房保障體系的建設、資金籌集、房源籌集進行宏觀管理，政府可以發(fā)揮其宏觀優(yōu)勢；微觀上，企業(yè)對租房體系的運行微觀管理，可以發(fā)揮其微觀優(yōu)勢。最終，實現政府、市場“兩只手”的協(xié)調，有利于效率的提高和住房公平的實現。

（2）通過住房保障制度的并軌，可以建立租賃房保障體系、繁榮租賃房市場，也可以從根本上，扭轉長期以來居民過于強調購買住房，而輕視租賃住房的傳統(tǒng)觀念。住房觀念的改變，反過來又推動了租房保障體系的發(fā)展。在長期并軌的過程中，取消經濟適用房制度，[7]將其并入到商品房低端市場，可以增加商品房低端市場的供給，平衡商品住房市場的供求平衡，優(yōu)化住房供給結構。

四、結語

在當前的經濟形勢下，解決住房保障問題，需要轉變住房保障思維，強調租房保障的重要性，大力度推進租賃型住房保障制度的建設和發(fā)展。筆者認為，通過城鎮(zhèn)住房保障制度的并軌，可以建立完備的租房保障體系，實現對住房弱勢群體的無縫隙、分層次、廣覆蓋、動態(tài)性的保障目標。

然而要實現住房保障制度的并軌運行，還需要克服一些障礙。如短期并軌中，經濟適用房租售并舉是建立在明確的租售分割比例的基礎之上的，這需要依靠科學的實證數據的支持。層次性、梯度性租賃型住房保障體系的構建，需要從數量、質量等多個維度對保障標準進行設計。保障房之間的差異程度，既不可過大、也不可過小。另外，公積金“準銀行式”的管理模式，需要配套的制度改革和創(chuàng)新，如完備的個人信息以及動態(tài)的的戶籍管理制度。再者，住房保障制度的并軌，會增加政府的財政支出，如租賃房相關的投資、管理、運營、補貼支出。在一定程度上，上述問題都會影響住房保障制度的并軌進程。

住房保障制度長期并軌的難點表現在：在住房保障制度并軌的過程中，一方面需要處理好具有政府保障色彩的租房、住房租賃市場的關系；另一方面，需要處理好商品房市場同租房保障體系的關系。如何吸引社會資本參與住房保障？如何更好的發(fā)揮政府和社會力量的優(yōu)勢?這些問題都會阻礙住房保障制度的長期并軌。

[1] 陳靜思，許偉云. 我國城鎮(zhèn)住房保障制度現狀分析[J]. 紅河學院學報，2009（2）：76-82.

[2] 曾國安，胡晶晶. 論中國城鎮(zhèn)住房保障體系改革和發(fā)展的基本思路與目標構架[J]. 江漢論壇，2011（2）：15-20.

[3] 楊繼瑞. 和諧社會廉租房制度重構的思考與對策[J]. 高校理論戰(zhàn)線，2007（5）：24-29.

[4] 王嚇忠. 廉租房相關問題研究[J]. 城市問題，2006（6）：61-63.

[5] 南 靈，崔 亮. 經濟適用房制度存在的問題及模式探討[J]. 商業(yè)時代，2006（16）：52-56.

[6] 李文娟. 高房價下中國公租房建設的思考[J]. 經濟研究導刊，2010（25）：133-134.

[7] 羅薇薇. 取消經濟適用房完善住房保障體系[J]. 開放潮，2005（11-12）：42-43.

Study on the System Combination of China's Housing Security

Pan Aimin，Han Zhenglong

（Business school，Hunan University of science & technology，Xiangtan 411201，China）

Abstract：This paper puts forward the idea of the system combination of housing security, believing that the process of the system combination contains: short-term and long-term. In the short term, the coexistence of renting and buying affordable housing development mode should be advocated with the increase in the proportion of rental housing security and the rental housing security system should include affordable houses, low-cost rent houses and public houses; the management of housing fund should be "quasi bank type" mode and the guarantee funds can flow across regions. In the long-term, house renting security system should be built with different levels, gradient and differences. Meanwhile it is encouraged to make the renting house security funds commercialized and market-driven so as to increase the sustainable supply of security funds.

Key words：housing guarantee；guarantee system；system composition

（責任編輯：張改蘭）