土地集中經(jīng)營的有效方式探討

朱穎

[摘 要]目前我國糧食生產(chǎn)的經(jīng)營規(guī)模仍然較小，其難點是土地集中困難。文章從土地轉(zhuǎn)出方、土地轉(zhuǎn)入方及土地流轉(zhuǎn)機制不健全等方面分析土地集中困難的原因，提出有效的土地集中經(jīng)營方式。在此基礎(chǔ)上，提出穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)收入；完善農(nóng)村社會保障體系；健全土地流轉(zhuǎn)機制；降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險等加強土地集中經(jīng)營的對策建議。

[關(guān)鍵詞]土地集中； 有效方式； 土地轉(zhuǎn)出方； 土地轉(zhuǎn)入方

[中圖分類號] F321.1；F304.6［文獻標識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2012）02-0029-03

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例不高，土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的比例一般在20%以下，有的地方甚至更少。2010年9月～12月，筆者對四川省資陽市雁江區(qū)、安岳縣和遂寧市射洪縣及河南省新蔡縣等地進行了調(diào)研，結(jié)果顯示，截止到2010年11月，四川省資陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的17.8%，雁江區(qū)全區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的11.87%；安岳縣截止到2010年11月，通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等土地流轉(zhuǎn)模式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地33.72萬畝，占耕地總面積的23.28%。河南省新蔡縣耕地總面積148萬畝，據(jù)調(diào)查，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積19.2萬畝，占承包耕地面積的12.9%。為什么土地流轉(zhuǎn)的比例這么低？土地集中經(jīng)營規(guī)模不大呢？

一、土地集中困難的原因分析

（一）從土地轉(zhuǎn)出方分析

農(nóng)村社保體系不健全，農(nóng)民對土地的依賴性很大，不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去；農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，主要原因是沒有可靠的非農(nóng)收入，務(wù)農(nóng)收入在農(nóng)民家庭收入中還占有重要的地位，農(nóng)民怕流轉(zhuǎn)土地后這部分收入就不穩(wěn)定了或者是這部分收入減少了。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機制不完善，由于社會保障制度不可能在短時期內(nèi)覆蓋農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體，部分農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后生活沒有著落，思想上有顧慮，極少數(shù)的農(nóng)民甚至存在“金不調(diào)、銀不換”的思想，具有“土地就是命根子”的觀念，認為“家中有地，心里不慌”。經(jīng)營土地，不僅是一種生產(chǎn)方式，而且是一種生活保障方式，農(nóng)民的各項權(quán)利與擁有的土地有關(guān)，失去土地也就失去了獲得諸多權(quán)利的機會。

很多農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策不了解，對土地流轉(zhuǎn)認識不清楚，弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，害怕土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后會失去了自己的承包地，部分農(nóng)民認為土地一旦流轉(zhuǎn)給合作社、企業(yè)、大戶，土地收益無法得到保障，因而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。河南省固始縣大覺寺村，有大約10%的農(nóng)民不愿意進行土地流轉(zhuǎn)，主要是怕丟失土地承包權(quán)。

農(nóng)村土地能否進行流轉(zhuǎn)，在很大程度上取決于農(nóng)民能否有穩(wěn)定、可靠的非農(nóng)收入。一般農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以外出務(wù)工為主，轉(zhuǎn)移的往往只是有一定文化知識和勞動技能的青壯年勞動力，其他家庭成員仍居住在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們依靠承包地維持基本生活，如果沒有良好的、穩(wěn)定的經(jīng)濟收益保障，農(nóng)民對土地的依賴性仍然較強。并且由于農(nóng)民的非農(nóng)收入不夠穩(wěn)固，農(nóng)民視承包的土地為其生活保障的最后一道防線，“不敢”流轉(zhuǎn)土地。

有些農(nóng)民要留守家里照顧孩子和老人，不能外出打工，在照顧孩子老人的同時耕種土地，所以不愿放棄土地。有些農(nóng)民由于自身知識技能儲備不足，進城就業(yè)門路窄，就業(yè)渠道不多，就業(yè)崗位也不是很穩(wěn)定，能外出打工但是找不到合適的工作，找不到高工資的工作，所以就留守家里從事耕種。他們不愿流轉(zhuǎn)土地的主要原因是認為把土地轉(zhuǎn)包出去不如自己種劃算。

有些農(nóng)民想出租土地，但沒人轉(zhuǎn)入他們的土地，還有一部農(nóng)民由于土地承包費過低，不愿

轉(zhuǎn)出。

（二）從土地轉(zhuǎn)入方分析

土地集中經(jīng)營能否在一個地方推行，很大程度上受當(dāng)?shù)啬芊裼袔讉€思想開放、愿意嘗試新鮮事物的帶頭人。但由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低、思想較為保守，這樣的帶頭人往往不好找。同時農(nóng)村青壯年勞動力大多轉(zhuǎn)向城市，而且跨省流向了附近地區(qū)，使規(guī)模經(jīng)營最基本的人才也得不到保證。所以土地承包經(jīng)營需求方不足。由于承包土地集中經(jīng)營要投入大量資金，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的雙重影響，風(fēng)險比較大，一般不敢輕易承包大量土地進行規(guī)模種植。

一些地方由于當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件及基礎(chǔ)設(shè)施等制約，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，尤其是丘陵山區(qū)，地塊小且不平整，水、電、路建設(shè)滯后，集中流轉(zhuǎn)難度較大，流轉(zhuǎn)后的耕地絕大多數(shù)都是零星分散，無法集中連片，形成不了規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)濟效益差。

土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)機制尚不健全，部分業(yè)主在土地規(guī)模經(jīng)營方面存在資金困難，制約著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

（三）土地流轉(zhuǎn)機制不健全

我國相關(guān)部門還沒有出臺有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)和具體明確的政策，也沒有制定完善的土地流轉(zhuǎn)制度。這些導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中主體不明確，地方政府強行干預(yù)的現(xiàn)象時有發(fā)生。有關(guān)積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策文件和鼓勵土地流轉(zhuǎn)的具體措施還不夠，各類農(nóng)業(yè)項目也很少向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)傾斜。

由于缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)機制，缺乏法律依據(jù)，缺乏相應(yīng)的價格評估、補償機制，我國土地分等定級與估價工作剛剛起步，缺乏相應(yīng)的對轉(zhuǎn)讓土地的合理經(jīng)濟補償標準和規(guī)定，被流轉(zhuǎn)出去的土地得不到應(yīng)有的價格補償，從而極大地影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性；而有能力進行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶和想投資于農(nóng)業(yè)的企業(yè)，擔(dān)心因土地流轉(zhuǎn)機制不健全投資后出現(xiàn)麻煩，這對推進土地規(guī)模經(jīng)營無疑增加了更大的困難。

土地流轉(zhuǎn)中制度不完善和操作不規(guī)范。我國現(xiàn)有的體制對土地集中經(jīng)營者的約束能力還處于低水平,缺乏對農(nóng)民權(quán)益的有效保障機制。農(nóng)民對土地集中經(jīng)營后的補償、監(jiān)督和制約機制缺乏信任。土地集中經(jīng)營之后,采取什么樣的經(jīng)營方式是農(nóng)民最為關(guān)心的一個大問題。農(nóng)民將自己手中的土地交付集中經(jīng)營以后,他們或從中得到一定的補償,或入股參與經(jīng)營。另外,由于農(nóng)村土地經(jīng)營的特殊性，如何保證經(jīng)營人員的素質(zhì),也是農(nóng)民關(guān)心的問題。

土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，缺乏中介組織。現(xiàn)階段雖有專門從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但職能發(fā)揮、中介作用、跟蹤服務(wù)尚不到位，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場信息而不能及時傳遞給供需雙方，從而導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差。目前還沒有完備的土地流轉(zhuǎn)中介組織，沒有形成土地流轉(zhuǎn)的市場化運作，土地流轉(zhuǎn)信息大多由村社自主進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有對完善的流轉(zhuǎn)合同備案和流轉(zhuǎn)意向備案，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的供求信息閉塞，交易管理的難度也比較大。出現(xiàn)農(nóng)戶要轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不出、業(yè)主要租租不到的局面。

大多數(shù)地方還沒有建立農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，一旦發(fā)生糾紛，解決起來難度很大。

二、有效的土地集中經(jīng)營方式及對策建議

（一）有效的土地集中經(jīng)營方式

土地的有效集中經(jīng)營方式有哪些？以下介紹幾種有效的土地集中經(jīng)營方式。

1. 統(tǒng)種分管，區(qū)域種植

統(tǒng)種分管，區(qū)域種植又叫統(tǒng)種分管，連片種植，是根據(jù)規(guī)模經(jīng)營的原理，在保持家庭承包經(jīng)營的形式下，根據(jù)大型機械耕種，作物輪作，管理等需要，對不相鄰的地塊作必要的調(diào)整，從而實現(xiàn)同一品種的連片耕作，區(qū)域化種植。此種經(jīng)營方式的收益分配形式不變，仍以農(nóng)戶為單位，獨立收益核算。

2. 建立種糧合作社，增強種糧合作社的帶動功能

組建糧食專業(yè)合作社，統(tǒng)一種子、農(nóng)藥、化肥和其他物資供應(yīng)，以確保種子、化肥和農(nóng)藥質(zhì)量，統(tǒng)一病蟲害和雜草的防治，統(tǒng)一施肥、耕作、播種、澆水等田間技術(shù)管理，提高科學(xué)種田水平，提高糧食產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，增加農(nóng)民收入，提高種糧的積極性。

3. 代耕代種，統(tǒng)一服務(wù)

當(dāng)前，一部分外出的農(nóng)民既想種地，又面臨土地經(jīng)營的困難，代耕代種服務(wù)就在這種情況下應(yīng)運而生。村里的代耕代種服務(wù)組織，對糧食生產(chǎn)的若干環(huán)節(jié)，實行統(tǒng)一安排，統(tǒng)一操作、統(tǒng)一管理，承包戶只要每畝地交一定的費用即可，種田就不用再操心，只在大忙季節(jié)回家收種幾天，其余時間都可專心搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

（二）加強土地集中經(jīng)營的對策建議

推進土地流轉(zhuǎn)加強土地集中，必須堅持“依法、自愿、有償”原則，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

1. 拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)收入

目前，農(nóng)村大量勞動力常年在外務(wù)工，但只有少部分收入穩(wěn)固，大部分因收入不穩(wěn)固，不愿放棄土地，沒有實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)移。只有在積極引導(dǎo)農(nóng)民外出務(wù)工，提高務(wù)工收入基礎(chǔ)上，放寬城市戶籍管理，使部分農(nóng)民真正融入城市。同時，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，促進農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、務(wù)工經(jīng)商的渠道，提高及穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)收入，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，從而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造空間。

2. 完善農(nóng)村社會保障體系

健全農(nóng)村社會保障機制，加大對農(nóng)村社會保障的財政投入力度，探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險制度，促進最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，特別要加快解決喪失勞動能力人員的社會保障問題，解除農(nóng)民后顧之憂，減少農(nóng)民對土地的直接依賴，讓他們放心的流轉(zhuǎn)土地，最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。

3. 健全土地流轉(zhuǎn)機制

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺、防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)。加強監(jiān)督管理，切實維護農(nóng)民權(quán)益。要加強對土地轉(zhuǎn)入方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力、資金實力、信譽等資質(zhì)情況的審查?；颈ＷC轉(zhuǎn)入方具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作。建立農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺賬，促進流轉(zhuǎn)合同簽訂。

要建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，實行土地流轉(zhuǎn)委托管理，及時登記匯總可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息資料，定期公開對外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，引導(dǎo)土地供求雙方進行土地合理有序流轉(zhuǎn)，搭建土地合理有序流轉(zhuǎn)的平臺。完善農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機制。同時建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)，完善仲裁程序。

4. 采取有力措施，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險

一是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)價格的合理形成機制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格由承包方與受讓方協(xié)商確定，可以現(xiàn)金或?qū)嵨镉媰r。為防止因農(nóng)產(chǎn)品漲價而損害農(nóng)民利益，堅持以實物為計價、貨幣兌現(xiàn)的方式，根據(jù)市場變化，土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)每3年~5年由雙方重新協(xié)商調(diào)整或在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同約定每年按一定比例遞增。二是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度。由接包業(yè)主每年繳納一定的風(fēng)險保證金，降低業(yè)主經(jīng)營不善或毀損耕地而給農(nóng)民造成的風(fēng)險；在農(nóng)民收取的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益中，每年提取一定金額作為信用保證金，防止業(yè)主投資回收期和整個接包經(jīng)營期中農(nóng)戶單方面毀約的風(fēng)險。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機制，制定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險扶持政策，積極支持建立風(fēng)險補償基金、農(nóng)作物病蟲害保險組織基金等，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險。

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On the Effective Way of Land Centralized Management

Zhu Ying

（Southwestern University Finance and Economics，Chengdu 611130，China）

Abstract：At present, China's grain production scale is still relatively small. The difficulty is the concentration of land. From the land transferor, the land transferee and imperfect land transferring mechanism, the paper analyzes the difficult reasons for the concentration of land, and proposes the methods of the effective concentration of land management. On this basis, it puts forward enhancing concentration of land management, broadening employment channels for farmers, stabilizing non-agricultural income, improving the rural social security system, improving the land transferred mechanism, and taking effective measures to reduce the risk of transferring land.

Key words：concentration of land；effective way；the land transferor；the land transferee

（責(zé)任編輯：張積慧）