黑龍江省農(nóng)民工宅基地權(quán)益保護(hù)問題研究

范玲,劉磊,婁凌燕

摘 要：宅基地不僅是農(nóng)民工以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有的一種社會(huì)保障手段，更是法律賦予其的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。然而在現(xiàn)行的宅基地制度下，社會(huì)保障功能的堅(jiān)守與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的追求之間產(chǎn)生了明顯的分歧，影響了農(nóng)民工宅基地權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)。因此，完善宅基地制度以充分保護(hù)黑龍江省農(nóng)民工宅基地權(quán)益，對于黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展意義重大。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；宅基地；權(quán)益保護(hù)

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）02-0179-02

一、 問題的提出

據(jù)黑龍江省人民政府公布的數(shù)據(jù)，2010年，黑龍江省有108.7萬農(nóng)村勞動(dòng)力舉家外出從業(yè)；農(nóng)村常住戶家庭中有過外出從業(yè)經(jīng)歷的勞動(dòng)力達(dá)到121.7萬人。2010年底，農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)力總?cè)藬?shù)為1 328.1萬人，其中，外出就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力達(dá)到230.4萬人。在其從業(yè)過程中呈現(xiàn)出“四高”、“四低”特征：即從業(yè)收入逐步提高、勞動(dòng)強(qiáng)度高、男性青壯年比例高、“兼業(yè)”程度高，社會(huì)保障覆蓋率低、生活質(zhì)量低、勞動(dòng)合同簽訂率低以及文化程度低。為了追求更高的生活品質(zhì)，改善生活狀況，為數(shù)眾多的農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)入城市務(wù)工，相應(yīng)地就面臨著家鄉(xiāng)宅基地的空置問題。因此，這部分進(jìn)城務(wù)工人員急需切實(shí)實(shí)現(xiàn)自己的這部分財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，以全面提高其生活水平。

然而，在現(xiàn)行的宅基地制度下，宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)，也不能成為銀行貸款的抵押物，農(nóng)民工有效融資途徑嚴(yán)重受阻。以上種種原因?qū)е罗r(nóng)民工閑置的宅基地只能是任其閑置，合法的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益得不到很好的實(shí)現(xiàn)。

二、黑龍江省農(nóng)民工宅基地使用權(quán)的權(quán)利現(xiàn)狀

（一）宅基地閑置嚴(yán)重

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。然而，農(nóng)村的實(shí)際情況并沒有完全遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)在雖然農(nóng)村一戶一宅還占絕大部分，但出于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的買賣、繼承以及宅基地違規(guī)審批，擁有兩處住宅或者兩處以上住宅的也在兩成以上。且因進(jìn)城打工的農(nóng)民工數(shù)量不斷增加，超標(biāo)準(zhǔn)被占用的宅基地被部分閑置出來，使得黑龍江省部分地區(qū)出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。由于法律禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此也只能是任其閑置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國2億多畝宅基地中至少有 2 000萬畝處于閑置狀態(tài)。黑龍江作為農(nóng)業(yè)人口大省情況也是如此。

（二）非法流轉(zhuǎn)狀況堪憂

財(cái)產(chǎn)性權(quán)利主體對自有財(cái)產(chǎn)性權(quán)利有著強(qiáng)烈的增值沖動(dòng)，對于進(jìn)城務(wù)工收入水平相對較低的農(nóng)民工尤為如此。但是，在現(xiàn)行的宅基地管理體制下，宅基地的流轉(zhuǎn)并不順暢。

雖然《土地管理法》并未明確禁止農(nóng)村村民出賣房屋，但是宅基地使用權(quán)卻是禁止流轉(zhuǎn)的。而且2008年正式發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房?！边@就導(dǎo)致農(nóng)民工閑置在家鄉(xiāng)的房屋以及房下宅基地只能處置給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地是可以通過申請而無償取得的，這個(gè)市場交易并不活躍。因此，為了追求更高的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，農(nóng)民工將眼光瞄準(zhǔn)了集體經(jīng)濟(jì)組織外部。由于限于法律以及政策的限制，就只能采取隱性的非法交易形式進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)。

針對日益泛濫的宅基地“地下”交易，國土資源部在2009年指出，“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)質(zhì)是違法建筑，違反土地管理法律，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理的法律，違反相關(guān)政策，各地要嚴(yán)格依法查處大量存在的“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為。進(jìn)而使得農(nóng)民工宅基地權(quán)益維護(hù)面臨危機(jī)。以此為出發(fā)點(diǎn)，黑龍江省域各地市大力開展“小產(chǎn)權(quán)房”的清理工作。例如，2011年哈爾濱市按照“拆除房屋改上限罰款、沒收建筑改沒收違法所得”的原則和方式，對歷史形成的已居住使用的小產(chǎn)權(quán)房實(shí)施查處，力爭徹底終結(jié)哈爾濱市小產(chǎn)權(quán)房違法建設(shè)歷史。

（三）宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利利用不理想

由于宅基地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)民工已不能將宅基地合法地出售來賺取房地產(chǎn)增值的收益，而是只能在保有權(quán)利標(biāo)的的情況下尋找出路。因此，當(dāng)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工急需創(chuàng)業(yè)資金或是回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金時(shí)，就寄希望于將宅基地進(jìn)行抵押借款。但是又囿于《物權(quán)法》的限制而不得實(shí)現(xiàn)，因此就只能將宅基地死死地作為“住宅”基地而加以利用。而作為發(fā)放貸款的銀行類金融機(jī)構(gòu)也不得不放棄優(yōu)質(zhì)的抵押資產(chǎn)，而采取人保的方式對農(nóng)戶發(fā)放貸款。也就是說，如果農(nóng)民的宅基地不能自由流轉(zhuǎn)，則房屋的價(jià)值將大打折扣，農(nóng)民進(jìn)城只不過是一個(gè)由農(nóng)民到城市貧民階層的轉(zhuǎn)化，由此給各級(jí)政府帶來必須長期面對的一系列社會(huì)問題。

三、黑龍江省農(nóng)民工宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的影響因素

經(jīng)考察黑龍江省農(nóng)民工宅基地權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀后發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)民工宅基地權(quán)益更好實(shí)現(xiàn)的因素主要有以下幾項(xiàng)。

（一）戶籍制度的羈絆

誕生于20世紀(jì)60年代的宅基地使用權(quán)制度，是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎(chǔ)、限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)為初衷、實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為最終目標(biāo)而做出的一種制度安排，也是為了保障農(nóng)民的生存權(quán)益、保障低收入的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“居者有其所”目標(biāo)的一種社會(huì)保障手段。因此，不允許宅基地使用權(quán)主體將宅基地轉(zhuǎn)讓或者抵押，也不允許城鎮(zhèn)居民取得宅基地，通過這樣的手段保障宅基地使用權(quán)的維系。但是時(shí)至今日，卻成為了加重城鄉(xiāng)二元分割態(tài)勢的一道壁壘，而且還將宅基地使用權(quán)這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)行了“固化”，并進(jìn)一步羈絆了農(nóng)民市民化的腳步。

（二）社會(huì)保障體系不健全

影響到黑龍江省農(nóng)民工宅基地權(quán)益更好實(shí)現(xiàn)的另外一個(gè)關(guān)鍵因素乃是社會(huì)保障體系的不健全。黑龍江省農(nóng)村的社會(huì)保障體系存在著保障項(xiàng)目少、社會(huì)化程度比較低的問題，社會(huì)保障項(xiàng)目仍局限在基本的社會(huì)救助上，至今還沒有覆蓋到工傷、失業(yè)以及生育保險(xiǎn)，農(nóng)民的生活來源基本依靠土地。因此，宅基地仍是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的一個(gè)有效手段。如果徹底還宅基地以普通財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的原本面目，取消轉(zhuǎn)讓以及抵押等等方面的限制，農(nóng)民一旦失去土地，將會(huì)有可能使得農(nóng)村村民失去最后的社會(huì)保障屏障，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，在政府還無法承擔(dān)起廣大農(nóng)民社會(huì)保障義務(wù)的時(shí)候，自然不會(huì)放松對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，否則將給政府帶來巨大的壓力。由此也就產(chǎn)生了社會(huì)保障目標(biāo)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的強(qiáng)烈沖突。

（三）法律制度缺失

目前，規(guī)制宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》，還包括一部分部門規(guī)章和地方性法規(guī)，例如，國務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理炒賣土地的通知》、2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》、國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》、2010年中共哈爾濱市委和哈爾濱市人民政府下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》、2009年4月7日大慶市政府8屆23次常務(wù)會(huì)議討論通過的《大慶市區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》等。雖然立法層次相對比較豐富，但其中卻存在著基本法律規(guī)范過于原則化、個(gè)別條款語焉不詳甚至是法律沖突等問題，而部門規(guī)章和地方性法規(guī)又都是按照基本法律制定的具體操作規(guī)范，并不得對于基本法律有根本性的突破，這些都使得宅基地權(quán)益全面高效的實(shí)現(xiàn)缺乏可靠法律依據(jù)。

四、加強(qiáng)農(nóng)民工宅基地權(quán)益保護(hù)的對策建議

（一）改革現(xiàn)有戶籍制度

當(dāng)然一步到位地取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度不太現(xiàn)實(shí)，因此，具體做法是在保持現(xiàn)有城鄉(xiāng)戶籍制度框架的前體下，逐步取消與戶籍制度掛鉤的各種制度性約束，使戶籍只作為居民身份和居住以及家庭狀況的記錄。另外，弱化農(nóng)民工進(jìn)城落戶的條件。逐步完善宅基地的有償退出機(jī)制，對于已經(jīng)在城市取得住房的農(nóng)民工準(zhǔn)許其申請閑置宅基地的有償退出，對于住房及其構(gòu)筑物、附著物以及宅基地使用權(quán)給予一次性補(bǔ)償，并對其在城鎮(zhèn)購置房產(chǎn)時(shí)給予一定的補(bǔ)貼款。

（二）加大社會(huì)保障力度

全面完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋范圍以及保障程度，并逐步完善農(nóng)民工工資保障制度，規(guī)范用工企業(yè)保證金制度，確保進(jìn)城農(nóng)民工工資水平的不斷提高以及有效實(shí)現(xiàn)，以此減輕農(nóng)民工對于宅基地保障手段的過度依賴。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)民工、企業(yè)乃至政府的三方合作，走出保障困境。

（三）完善法律體系建設(shè)

完善的法律體系乃是農(nóng)民工宅基地權(quán)益保護(hù)不可或缺的一環(huán)，雖然《物權(quán)法》并未就宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使作出具體、突破性的規(guī)定，但是卻已經(jīng)將宅基地使用權(quán)界定為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。因此，目前就需要繼續(xù)完善《土地管理法》消除其中的條文沖突，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要件，并明確宅基地可有償使用。地方政府則需在上位法律規(guī)范的指導(dǎo)下，從地方實(shí)際情況出發(fā)制定地方性法規(guī)。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]