教育財政支出績效評價的思考

丁常亮

近年來，財政部在借鑒國際經驗的基礎上，從我國國情出發(fā)，以提高財政資金使用效益為主要目標，組織部分中央部門開展了預算支出績效評價試點工作。一些地方財政部門也結合本地實際，組織開展了績效評價試點工作。在績效評價制度建設、組織實施、評價對象選擇、評價范圍界定、評價指標設定、評價結果運用等方面做了大量的工作，為績效管理理念的普及和績效評價工作的推進積累了一定的經驗。

財政支出績效評價是指財政部門和預算部門根據設定的績效目標，運用科學合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產出和效果進行客觀公正的評價。教育作為一種準公共產品，具有一定的公共性。近年來我國不斷加大對教育的投入力度，隨著教育經費的不斷增長，對教育經費使用績效評價必然越來越被社會所重視。教育財政支出績效，是指教育部門在教育經費支出活動所取得的實際效果，它反映了政府教育部門為滿足社會公共教育的需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關系。

教育財政支出績效評價是指按照教育財政支出經濟性、效率性和有效性的總體要求，運用科學、規(guī)范的績效評價方法，制定統一的評價標準，對教育財政支出的行為過程、支出成本及其產生的最終效果進行科學、客觀、公正地衡量比較和綜合評估，使教育財政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。教育經費的績效評價重點在于研究教育資源配置的合理性和資源使用的有效性。教育財政支出績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程，是對教育財政支出效益、管理水平、投入風險等方面的綜合評價。

我國在教育財政支出績效評價方面雖然進行了一定程度的實踐探索，但是績效評價制度體系尚未有效建立，教育財政支出未得到有效評價，資金使用效益有待進一步提高。為合理配置教育資源，充分發(fā)揮教育經費的使用效益，有必要推行教育財政支出績效評價，重點要從以下幾個方面著手：

1.樹立評價意識。開展教育財政支出績效評價，對于規(guī)范教育財政支出，依法管理教育經費、合理配置教育資源，充分發(fā)揮教育經費的使用效益具有重要的現實意義。具體而言：有利于正確引導和規(guī)范教育經費的使用、管理與監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督約束機制，提高資金使用效益；有利于獲取有效的信息，使政府決策者有效地規(guī)避投資風險及短期行為，節(jié)約財政資金，緩解供求矛盾，促進資源的有效配置；有利于重點項目建設，促進項目管理，增強項目管理者對項目的責任感。因此各級政府及教育部門領導應樹立績效評價的意識，加強宣傳培訓力度、大力支持，有效推動績效評價工作的開展。

2.設立評價機構。教育財政支出績效評價機構是教育財政支出績效評價體系的工作主體，為使教育財政支出績效評價工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應在教育部門設立專門的績效評價機構，對教育財政支出績效評價工作實施統一管理。成員有教育部門領導、有關科室人員、財政部門人員、本級人大相關人員、有關專家成員等。同時必須賦予工作機構及相關人員以必要的職權，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權力。

3.設置評價指標。教育財政支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合、項目績效監(jiān)督與宏觀績效監(jiān)督相結合的原則。從教育部門的實際情況來看，可以確立如下績效評價指標：教育資源投入（經費收支部分：包括經常性收支和建設性收支）；教育產出與結果（包括畢業(yè)生情況、素質教育、入學率和完成率、課程水平測試、社會效果測定）；教育發(fā)展能力（包括基本情況、教育條件、班級與課程、在校生、教師、設備和設施利用率）。同時根據實際情況綜合專家意見對每項指標給予相應的權重或分值。

4.制定評價標準。財政支出績效評價標準是以一定量有效樣本數據為基礎，利用數理統計的原理進行預測和分析而得出的標準樣本數據，用來衡量和評價財政支出的績效水平。評價標準是財政支出績效評價體系的核心要素之一，是評價工作的基本準繩和標尺，是最后進行評價計分的依據,它決定了評價目標能否實現以及評價結果是否公平準確。財政部門要會同教育部門，根據財政支出績效評價標準，結合教育支出績效評價的具體目標、評價對象的類別制定相應的評價標準，從而根據標準樣本數據能夠具體將評價對象的好壞、優(yōu)劣、強弱等特征通過量化的方式進行量度。

5.編制績效預算。目前教育經費的管理主要采用“零基預算”，實行定員定額管理。要實行教育財政支出的績效評價，需實現由“零基預算”向“績效預算”的轉變?？冃ьA算作為一種公共支出預算模式，是由績、效和預算三個要素構成的。“績”是指財政支出所要達到的目標；“效”是指具體考評完成目標情況和取得的成績；“預算”是指為實現支出目標提供的財政資金數額。績效預算是績效評價的前提與基礎，績效評價貫穿于教育財政支出安排和實施的全過程。在教育經費管理的各個環(huán)節(jié)中，首先要進行績效預算編制，要對影響支出績效的因素進行定義、識別、衡量和預測，并對要實現的目標進行評價，制定科學、合理的支出計劃。同時要建立預算執(zhí)行過程的績效跟蹤檢查制度，在預算執(zhí)行的中期報告中要對比資金的使用與績效，在決算時要報告最終的資金績效情況，為以后支出決策提供依據。

6.創(chuàng)新評價方法。教育財政支出績效評價方法是績效評價體系的重要組成部分，對績效評價結果的準確性具有決定性影響。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數法、因素分析法、生產函數法、模糊數學法、方案比較法、歷史動態(tài)比較法、目標評價法、公眾評判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法已應用到實踐中。教育財政支出績效評價的重點內容是社會效益評價，在評價方法上要結合工作實際進行創(chuàng)新，如采取公眾評判法對學校教學質量進行滿意度調查等等。

7.注重結果應用。教育財政支出績效評價結果用以分析判斷單位內部的管理問題和部門的主要政績水平，還可以判斷財政資金配置的合理性。教育財政支出績效評價結果將作為下年度安排部門預算的重要依據，對績效良好的單位或項目通報表揚，在下年度的該單位的資金或同類項目資金優(yōu)先安排，以控制財政風險。組織、人事、審計、監(jiān)察等有關部門可以把績效評價結果納入各自的管理視角，引入問責制，提高依法行政水平。重點支出項目經過綜合績效評價，可根據評價結果，對后續(xù)資金撥付提出處理意見，經上級批準調整支出預算。通過建立績效評價的應用機制，將績效評價結果與年初預算安排的正向激勵相結合，與預算執(zhí)行中期評價、決算評價分析相結合，與財務管理的核算評價相結合。

教育財政支出績效評價是一項系統工程，需要多方發(fā)力，共同配合。通過開展教育財政支出績效評價，使我們將把有限的資金用在刀刃上，充分發(fā)揮教育資金的使用效益，從而促進教育工作的科學發(fā)展。

（作者單位：上海市盧灣區(qū)

教育系統會計服務中心）