基層央行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的思考

胡戰(zhàn)勇 朱桔花 王雨倫

2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）重新印發(fā)，并于2011年1月1日開始實(shí)施。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行轄區(qū)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動(dòng)。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與央行傳統(tǒng)審計(jì)模式的差異

《規(guī)定》要求：中央和地方各級(jí)黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體的正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部都要接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。央行是政府的組成部門，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)是總行的派出機(jī)構(gòu)。按照《規(guī)定》理應(yīng)對(duì)央行分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與履職審計(jì)、離任審計(jì)的對(duì)象都是領(lǐng)導(dǎo)干部。然而，在審計(jì)目的、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用上又有著明顯的差異。

一是審計(jì)目的不同。央行履職、離任審計(jì)都是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)，目的是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法、公正、高效地履行職責(zé)，保證單位資產(chǎn)安全。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是專指領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的情況，重在分清領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間在本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，目的是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，從而更好地推動(dòng)本單位的科學(xué)發(fā)展。

二是審計(jì)對(duì)象不同。央行履職、離任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部。這里所指的領(lǐng)導(dǎo)干部包括分支機(jī)構(gòu)的行長、副行長及其他行級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，各級(jí)行內(nèi)設(shè)職能部門的主要負(fù)責(zé)人以及直屬企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人。按照《規(guī)定》經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象僅指分支機(jī)構(gòu)正職領(lǐng)導(dǎo)干部或者主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。

三是審計(jì)內(nèi)容不同。央行履職審計(jì)的內(nèi)容是傳達(dá)、貫徹國家金融方針政策、法律法規(guī)情況；組織和參與決策情況；內(nèi)部控制情況；履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)情況。離任審計(jì)包括管理決策、干部管理、廉政建設(shè)、內(nèi)控建設(shè)和業(yè)務(wù)管理等五個(gè)方面內(nèi)容。前者是任中審計(jì)，后者是任后審計(jì)，兩者都是全面審計(jì)，內(nèi)容大同小異，審計(jì)結(jié)果殊途同歸。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容是本系統(tǒng)、本單位預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況；重大投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況；重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理制度建立和執(zhí)行情況；以及貫徹執(zhí)行國家方針政策和決策部署情況；遵守廉潔從政規(guī)定情況等，落腳點(diǎn)在于查明領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其既可以任中審計(jì)，也可以任后審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任突出了財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法性、有效性、效益性。

四是審計(jì)方法不同。央行履職、離任審計(jì)采取進(jìn)點(diǎn)公告、問卷調(diào)查、查閱檔案等審計(jì)方法，通過座談、函證、質(zhì)詢和走訪等方式了解情況。審計(jì)方法較傳統(tǒng)，重在查錯(cuò)糾弊，使用的大多是定性評(píng)價(jià)。履職、離任審計(jì)既可以“下查一級(jí)”，也可以是同級(jí)監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通常采取“下查一級(jí)”的方式，采用召開會(huì)議、審計(jì)公示、查閱檔案、聽取意見等審計(jì)方法。為了客觀反映審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)決策、財(cái)務(wù)管理的合規(guī)性、有效性、科學(xué)性，還需要通過定性與定量相結(jié)合的方法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行分析，確認(rèn)其經(jīng)濟(jì)效益和工作業(yè)績。

五是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不同。履職、離任審計(jì)報(bào)告報(bào)本行行長審閱；審計(jì)工作的結(jié)果形成審計(jì)結(jié)論提交組織人事部門存檔，作為今后干部選拔、任用的參考依據(jù)；對(duì)審計(jì)對(duì)象所在單位下達(dá)整改通知，促進(jìn)其規(guī)范高效履職。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告送達(dá)被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位；審計(jì)結(jié)果等結(jié)論性文書報(bào)送本級(jí)行政首長，必要時(shí)報(bào)送本級(jí)黨委主要同志；并提交委托審計(jì)的組織人事部門，有關(guān)結(jié)論也可納入領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政檔案。

二、基層央行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要解決的問題

在我國已有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐中，暴露出一些具有共性的問題。如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的歸屬難界定；審計(jì)工作難度大；缺乏相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系等。央行領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任范疇除了本單位財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)責(zé)任外，還有巨額金融資產(chǎn)管理的責(zé)任、金融管理與金融服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。央行如果開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則需要解決以下三個(gè)方面的問題。

首先是認(rèn)識(shí)問題。央行的履職、離任審計(jì)已開展多年，有較完善的規(guī)章制度，有相配套的操作規(guī)程，有較成熟的審計(jì)方案。內(nèi)審人員對(duì)這些傳統(tǒng)的審計(jì)模式較熟悉，審計(jì)起來得心應(yīng)手。許多人認(rèn)為履職、離任審計(jì)是廣義的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象一樣是領(lǐng)導(dǎo)干部，再開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)沒有必要。比較起來，人行的財(cái)務(wù)收支相對(duì)簡單，無法反映央行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理工作的全貌,如開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是否會(huì)回到央行最初的財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)模式。而且，《規(guī)定》要求的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容有一定的局限性，據(jù)此評(píng)價(jià)央行的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的工作業(yè)績和績效難以客觀、全面。思想認(rèn)識(shí)的制約將影響央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開展。

其次是制度問題。央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還在摸索之中，有關(guān)的制度有待建立，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇、內(nèi)容、方法、結(jié)果的運(yùn)用尚待明確。與領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任需要界定，有關(guān)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)建立尚待時(shí)日。如何將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與履職審計(jì)、離任審計(jì)有機(jī)結(jié)合都是需要我們思考的問題。

第三是人員問題。人才是內(nèi)審的“生命線”，隊(duì)伍素質(zhì)的好壞決定審計(jì)質(zhì)量高低。目前，各級(jí)分支機(jī)構(gòu)受人員結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等因素的制約，內(nèi)審隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。加上近年來上級(jí)行系統(tǒng)的內(nèi)審業(yè)務(wù)培訓(xùn)少，高層次的內(nèi)審業(yè)務(wù)培訓(xùn)更是缺乏，有關(guān)的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)資料又難買到?，F(xiàn)在條件下完成常規(guī)的審計(jì)項(xiàng)目尚可，要對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行定量分析與績效評(píng)價(jià)，說起來簡單，做起來難，內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，需要各級(jí)內(nèi)審人員加倍的學(xué)習(xí)與實(shí)踐。

三、基層央行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的建議

針對(duì)上述問題，結(jié)合央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的要求，我們認(rèn)為基層央行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)在《規(guī)定》明確內(nèi)容的基礎(chǔ)上突出央行職能特點(diǎn)，結(jié)合央行的工作實(shí)際，形成有自己特色的審計(jì)模式。鑒于央行領(lǐng)導(dǎo)干部大多是“先離后審”，我們建議對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任中以履職審計(jì)為主，離任時(shí)以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主，全面審計(jì)與績效審計(jì)互為補(bǔ)充，形成較完備的領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

1.提高認(rèn)識(shí)，建立制度。

為了加強(qiáng)央行的治理，完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制，在央行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是非常必要的，也是適應(yīng)形勢發(fā)展要求的。央行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)合規(guī)性審計(jì)向內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理和績效審計(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)包括財(cái)務(wù)收支績效、經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容，這是與內(nèi)審轉(zhuǎn)型方向是一致的。我們要適時(shí)修訂央行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容充實(shí)其中，規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案，以制度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開展。各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部要提高對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開展。內(nèi)審人員要轉(zhuǎn)變思路，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開展創(chuàng)造條件。

2.明確內(nèi)容，規(guī)范程序。

基層央行要開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，首先應(yīng)結(jié)合實(shí)際對(duì)各級(jí)分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行厘清。按照《規(guī)定》所指的內(nèi)容將所有可能引發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的管理和監(jiān)督行為納入審計(jì)范疇，包括本單位的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)收支、財(cái)產(chǎn)安全等狹義的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇。同時(shí)，我們要對(duì)審計(jì)的內(nèi)容進(jìn)行拓展，涵蓋中央銀行資產(chǎn)、負(fù)債管理等廣義的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇，審計(jì)內(nèi)容以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本機(jī)構(gòu)金融資產(chǎn)的完整、安全、效益，以及央行宏觀調(diào)控、金融管理、金融服務(wù)職能履行中的管理責(zé)任、法律責(zé)任為基礎(chǔ)。具體內(nèi)容包括內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)管理、重要資產(chǎn)及重要投資管理、依法行政、主要業(yè)務(wù)管理等五個(gè)方面。其中：內(nèi)部控制包括制度建立、組織管理、應(yīng)急處置；財(cái)務(wù)管理包括預(yù)算管理、財(cái)務(wù)收支、大宗采購；重要資產(chǎn)及重要投資管理包括發(fā)行基金、固定資產(chǎn)、再貸款管理、歷史遺留問題的處理和基建項(xiàng)目管理；依法行政包括行政許可、執(zhí)法檢查、行政處罰；主要業(yè)務(wù)管理包括綜合管理、發(fā)行保衛(wèi)、會(huì)計(jì)國庫、信息安全等。然后，在現(xiàn)有合規(guī)性審計(jì)程序的基礎(chǔ)上，增加效益性審計(jì)的內(nèi)容，建立一套適合央行實(shí)際的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)程序，明確審計(jì)底稿、事實(shí)確認(rèn)、初步意見、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)論等內(nèi)容和形式，規(guī)范審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用范圍和價(jià)值體現(xiàn)。

3.增強(qiáng)素質(zhì)，創(chuàng)新方法。

要加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)，必須將內(nèi)審理論培訓(xùn)與實(shí)務(wù)培訓(xùn)配套進(jìn)行，注重在審計(jì)實(shí)踐中培養(yǎng)鍛煉人才，建設(shè)一支既有內(nèi)審理論又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)審人才隊(duì)伍。不斷創(chuàng)新審計(jì)方法，做到“三個(gè)結(jié)合”。一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要與經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)相結(jié)合，要在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，注意對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策、管理、資金效益的審計(jì)，注重對(duì)重大投資項(xiàng)目決策的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性的評(píng)價(jià)；二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，要認(rèn)真搞好審前調(diào)查，對(duì)一些在賬面上無法核實(shí)的情況要納入審計(jì)調(diào)查的范圍，及時(shí)調(diào)查取證，做到問題定性準(zhǔn)確無誤，定量分析恰如其分；撰寫有份量的審計(jì)報(bào)告和調(diào)查報(bào)告，真正做到一個(gè)項(xiàng)目兩份成果。三是要在內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用好分析性復(fù)核、審計(jì)抽樣、指標(biāo)分析等方法對(duì)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)務(wù)收支的效益、資產(chǎn)采購和管理的效益、重大投資的效益等進(jìn)行分析。特別要重視計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)的應(yīng)用，加大業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)排查，提高審計(jì)效率，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.突出重點(diǎn)，反映客觀。

央行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)是人財(cái)物和主要的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，要在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法性、合規(guī)性等常規(guī)審計(jì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)效益性評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)涵、外延進(jìn)行明確界定，統(tǒng)一評(píng)價(jià)口徑，量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采取定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)效益。審計(jì)報(bào)告反映的問題要重點(diǎn)突出，既要評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間管理工作的“對(duì)與錯(cuò)”；又要對(duì)工作績效“好與不好”給出答案；同時(shí)，對(duì)“能不能更好”提出建議；最后，透過成績和問題，全面、客觀、公正地反映領(lǐng)導(dǎo)干部的政策水平、領(lǐng)導(dǎo)能力、管理方法和工作績效。

（作者單位：人行宜春市中心支行）